伍　丹　 周淑云（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院　湖南湘潭　411105）

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基于讀者權(quán)利保障的地方圖書館法規(guī)調(diào)查與分析*

伍丹 周淑云
（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院湖南湘潭411105）

〔摘要〕圖書館法是保障讀者權(quán)利實現(xiàn)的有效措施，目前我國已經(jīng)出臺10余部地方性圖書館法規(guī)，這為保障讀者權(quán)利提供了法律依據(jù)。文章以13部現(xiàn)行地方圖書館法規(guī)的內(nèi)容為基礎(chǔ)，就讀者權(quán)利的內(nèi)容進行分析，從而為今后地方圖書館法規(guī)的讀者權(quán)利內(nèi)容提出借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕讀者權(quán)利地方法規(guī)公共圖書館

〔分類號〕G251.3；D912.1

〔引用本文格式〕伍丹， 周淑云.基于讀者權(quán)利保障的地方圖書館法規(guī)調(diào)查與分析[J].圖書館， 2016（1）：61

*本文系湖南省社科基金項目“湖南省圖書館法規(guī)制度建設(shè)研究”（項目編號：14YBA367）的研究成果之一。

1　引言

讀者權(quán)利是公民的一項基本權(quán)利，是公民享受公共文化的主要體現(xiàn)。公共圖書館作為讀者權(quán)利實現(xiàn)的主要場所，應(yīng)對讀者權(quán)利給予充分的尊重與保障，法律法規(guī)因其強制性和規(guī)范性的特征在保障讀者權(quán)利的作用方面發(fā)揮著不可替代的作用?！吨腥A人民共和國憲法》第416和第47條規(guī)定：“我國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助”[1]。以國家憲法的形式確立了公民享有公共文化的權(quán)利，是圖書館保障讀者權(quán)利的法律基礎(chǔ)。目前我國暫未出臺全國性的圖書館法，但地方性的圖書館法規(guī)已經(jīng)紛紛出臺，并將讀者權(quán)利作為法規(guī)的重要內(nèi)容。

2　研究對象及方法

表1　地方圖書館法規(guī)概況

各地方圖書館法規(guī)按照頒布時間先后排序；地方圖書館法規(guī)中包括6部地方圖書館法規(guī)和8部地方性圖書館行政規(guī)章；《江蘇省公共圖書館管理辦法》（征求意見稿）尚未正式頒布，為反映法規(guī)的全面性所以在表1中列出。

表1中，全國省級圖書館法共13部，是由人民代表大會或政府部門頒布的、具有法律效力的圖書館法規(guī)。筆者通過比較研究法，選取法規(guī)中關(guān)于讀者權(quán)利的內(nèi)容進行比較分析，從中發(fā)現(xiàn)不足，并為完善地方法規(guī)中的讀者權(quán)利提出相關(guān)建議。

3　我國地方立法中關(guān)于讀者權(quán)利內(nèi)容比較

我國現(xiàn)行地方圖書館法規(guī)中關(guān)于讀者權(quán)利的內(nèi)容主要包含：圖書館提供的服務(wù)，讀者的權(quán)利與義務(wù)。筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)的地方圖書館法規(guī)對讀者權(quán)利的內(nèi)容有著明確的規(guī)定，如北京、廣西、深圳等都有“讀者服務(wù)”款項的設(shè)置，也有一些地方圖書館法規(guī)在條例中沒有明確提出，間接地通過條例對讀者權(quán)利進行了保障。

3.1 圖書館提供的服務(wù)中的讀者權(quán)利

各地圖書館法規(guī)中圖書館提供的服務(wù)主要為：開放時間的規(guī)定、借閱方面的規(guī)定、服務(wù)方式方面的規(guī)定、弱勢群體方面的規(guī)定等。

3.1.1關(guān)于開放時間的規(guī)定

圖書館的開放時間既是評價圖書館的服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)之一，也是讀者權(quán)利實現(xiàn)的重要保障。對于圖書館開放時間的明確規(guī)定，有利于規(guī)范圖書館的工作，同時利于讀者權(quán)利的保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)其規(guī)范的主體主要為：?。▍^(qū)）級圖書館、地（市）級圖書館、縣（市）級圖書館、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）圖書館、獨立建制的少年兒童圖書館和公共圖書館開設(shè)的少年兒童圖書室。其中?。▍^(qū)）級的開館時間最長，其次為地（市）、縣（市）級和少兒圖書館。其中大部分對開放時間有著明確的規(guī)定（詳見表2），同時節(jié)假日也開放。這樣有利于提高圖書館的利用率。

表2　開放時間規(guī)定?。▎挝唬盒r/周）

3.1.2關(guān)于借閱方面的規(guī)定

關(guān)于借閱方面規(guī)定主要包括借閱范圍、借閱方式等。通過明確借閱范圍、借閱方式、借閱制度，有利于保障讀者對于信息的獲取，保證讀者權(quán)利的實現(xiàn)。

目前，各高職院校與企業(yè)的合作層次較低。合作形式大多為頂崗實習(xí)安排、訂單人才培養(yǎng)、兼職教師建設(shè)等，而學(xué)校、企業(yè)的深度融合，教師、師傅的聯(lián)合傳授，工學(xué)交替、實崗培養(yǎng)等深層次合作不夠。合作運行機制缺少有力的政策支持和法律保障，沒有真正實現(xiàn)“雙重”管理、“雙元”育人，校企合作質(zhì)量難以保證。

關(guān)于借閱范圍方面，各地方圖書館法規(guī)均對此做出了相關(guān)規(guī)定。如《上海公共圖書館管理辦法》和《廣西壯族自治區(qū)公共圖書館管理辦法》規(guī)定：“除國家規(guī)定對某些報刊資料公開借閱外，公共圖書館不得另立標(biāo)準(zhǔn)，限定書刊資料公開借閱范圍”[2]；對于珍本、善本以及不宜外借的文獻資料，其它地方法也做出相應(yīng)規(guī)定。如《深圳特區(qū)公共圖書館條例（試行）》第17條規(guī)定：“對善本、珍本以及不宜外借的文獻資料，本著保護文獻資料的原則限制使用”[3]，《四川省公圖書館條例》第34條規(guī)定：“公共圖書館對具有文物價值的珍善本文獻，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)，采取保護措施，利用數(shù)字化和善本再造等技術(shù)，提供保護性使用”[4]；針對不同的讀者群體，有的地方圖書館法規(guī)提出了根據(jù)不同的服務(wù)對象，確定不同的借閱范圍和借閱方法。如《河南省公共圖書館管理辦法》第14條規(guī)定：“少年兒童圖書館的文獻資料應(yīng)當(dāng)符合少年兒童的特點,借閱范圍不得含有不利于少年兒童身心健康的內(nèi)容”[5]。各地方圖書館法規(guī)關(guān)于圖書館的借閱范圍為館藏文獻基本全部向讀者開放，對于珍本、善本等有文物價值的文獻資料都本著保護的原則有限制的開放，或者通過在館閱覽、通過技術(shù)保護性使用，這樣的規(guī)定不僅有利于提高文獻的利用率，同時也有利于滿足讀者的需求保障讀者的信息獲取權(quán)利，根據(jù)不同的服務(wù)對象，確定不同的借閱范圍和借閱方法，這樣的規(guī)定能滿足讀者的個性化需求，同時能保護特殊讀者群如少年兒童的身心健康。

關(guān)于借閱方式，各地方圖書館法規(guī)規(guī)定，除傳統(tǒng)的館內(nèi)閱覽、外借等，還有針對社區(qū)、農(nóng)村的圖書下鄉(xiāng)、流動站、流動車的方式。如內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、四川省、北京市、廣州市的圖書館法規(guī)就明確鼓勵公共圖書館采取流動車、流動站的方式向社區(qū)、村鎮(zhèn)等地區(qū)開展流動服務(wù)。這種規(guī)定體現(xiàn)了對基層群眾、弱勢群體讀者權(quán)利的尊重與保障。最新出臺的《廣州市公共圖書管理條例》還提出了自助圖書方式、網(wǎng)絡(luò)借閱方式等符合現(xiàn)代潮流的新型借閱方式。通過多種靈活的借閱方式，既提高了圖書館的流通利用率，也保障了讀者尤其是弱勢群體的信息獲取，利于讀者權(quán)利的實現(xiàn)。

3.1.3關(guān)于服務(wù)方式的規(guī)定

各地方法規(guī)關(guān)于服務(wù)方式的規(guī)定主要為免費服務(wù)和收費服務(wù)，在法規(guī)中，圖書館提供的免費服務(wù)為圖書館服務(wù)的主要內(nèi)容，收費服務(wù)方式主要是針對讀者的特定需求收取基本費用。免費服務(wù)主要為閱讀指導(dǎo)、參考咨詢、讀者目錄及信息化建設(shè)等。收費服務(wù)主要是圖書館進行的二次文獻開發(fā)、課題服務(wù)等。

在調(diào)查的13部法規(guī)中除深圳、湖北未提及，其他省市的法規(guī)中都明確規(guī)定。公共圖書館應(yīng)當(dāng)組織圖書展覽、講座及讀書活動，向讀者推薦讀物，指導(dǎo)閱讀、提供情報信息，公共圖書館還應(yīng)開展參考咨詢服務(wù)，為讀者提供書刊信息，解答讀者有關(guān)閱讀的咨詢。有的圖書館法規(guī)如《北京市圖書館條例》，還提出配置現(xiàn)代設(shè)備滿足讀者的需要。地方法規(guī)中除北京市外均提及了收費服務(wù)，其主要服務(wù)內(nèi)容為文獻的開發(fā)、課題服務(wù)等。關(guān)于收費標(biāo)準(zhǔn)，上海、內(nèi)蒙古、四川、河南、烏魯木齊、廣州的圖書館法規(guī)規(guī)定由當(dāng)?shù)氐膬r格主管部門制定，山東收費標(biāo)準(zhǔn)按照國家規(guī)定和相關(guān)部門規(guī)定，深圳、浙江、湖北則沒有明確的收費標(biāo)準(zhǔn)。同時，關(guān)于收入的用途，只有湖北、內(nèi)蒙古、浙江、廣州明確規(guī)定用于圖書館自身建設(shè)與發(fā)展。

3.1.4關(guān)于弱勢群體的規(guī)定

弱勢群體在我國主要指殘疾人、未成年人、老年人、失業(yè)人員與農(nóng)民工等。對社會弱勢群體讀者權(quán)利的保障更加能夠體現(xiàn)地方圖書館法規(guī)對讀者權(quán)利的重視。在調(diào)查的13部地方圖書館法規(guī)中，除深圳、內(nèi)蒙古、廣西外，都規(guī)定了對弱勢群體讀者權(quán)利的保障，內(nèi)容主要是設(shè)立專門的少兒圖書館或閱覽室，為老年人和殘疾人設(shè)置專門的座位或通道、配備專門的殘障人士設(shè)備等。其中《四川省公共圖書館管理條例》關(guān)于弱勢群體的規(guī)定就十分具體，其第16條：“公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童分館或者少年兒童閱覽室（區(qū)），有條件的公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置殘疾人閱覽室（區(qū)）或者閱覽座位。少數(shù)民族地區(qū)公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置民族文獻分館或者民族文獻閱覽室”[6]，不僅提出要保障不同弱勢群體的讀者權(quán)利，同時提出具體的實施辦法。江蘇省則提出為老年人和殘疾人配備專用設(shè)備。

3.2關(guān)于讀者權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定

表3　讀者權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容

聯(lián)合國教科文組織在《公共圖書館宣言》中提出：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制?！盵7]讀者權(quán)利的實現(xiàn)依賴法律的保障，圖書館法從根本上講是保障讀者權(quán)利的法律。調(diào)查的13部地方圖書館法規(guī)中，上海、內(nèi)蒙古、河南、山東沒有在法規(guī)內(nèi)容中明確規(guī)定讀者的權(quán)利，其他地方法規(guī)均明確了讀者的權(quán)利與義務(wù)（詳見表3），其中讀者權(quán)利主要集中在免費書刊檢索、免費書刊借閱、獲得工作人員的幫助、參加讀書活動、提出批評意見、獲得其他服務(wù)等。義務(wù)的主要內(nèi)容為愛護文獻與公共設(shè)施、按時歸還圖書、超期繳納罰款、遵守秩序等。

4　地方圖書館法規(guī)在讀者權(quán)利內(nèi)容上存在的不足及對策

4.1對讀者權(quán)利保障不充分

“讀者權(quán)利”是圖書館立法中的核心，保障與尊重讀者權(quán)利是圖書館立法的出發(fā)點與落腳點。讀者權(quán)利一直是圖書館學(xué)界的研究重點，但是對于哪些屬于讀者權(quán)利并無定論。李東來等認(rèn)為讀者權(quán)利包括：平等獲取信息的權(quán)利；個人隱私權(quán)；批評建議監(jiān)督權(quán)；免費使用圖書館設(shè)施、資源服務(wù)權(quán)；知情權(quán)；參與圖書館決策、管理與服務(wù)權(quán)；關(guān)愛尊重權(quán)等[8]。而調(diào)查的13部地方圖書館法規(guī)中，對讀者權(quán)利的保障大多為免費使用圖書館設(shè)施、資源服務(wù)權(quán)、信息獲取權(quán)、批評建議權(quán)等，且只是在讀者權(quán)利的條款中提及，并沒有具體的實施細則，其他權(quán)利并沒有列入讀者權(quán)利的內(nèi)容之中，或者隱藏于其他的法規(guī)內(nèi)容中。而日本等國的圖書館法關(guān)于讀者權(quán)利保障十分充分，不僅有具體的實施細則，同時還有違反規(guī)定的處罰條例。因此圖書館立法的過程中應(yīng)樹立“讀者權(quán)利”為中心的立法思想，完善讀者權(quán)利的內(nèi)容，并輔以相關(guān)的保障措施，使讀者權(quán)利得到真正的保障。

4.2對弱勢群體權(quán)利的保障籠統(tǒng)不明確

調(diào)查的13部法規(guī)中，除深圳、內(nèi)蒙古、廣西外都對弱勢群體的權(quán)利提出了保障，但是內(nèi)容十分籠統(tǒng)，僅是為老年人和殘疾人提供便利，設(shè)立兒童閱覽室等，并沒有具體的實施內(nèi)容。對于弱勢群體沒有進行具體的劃分，如《四川省公共圖書館條例》第26條中“專門為少年兒童、殘疾人、老年人提供借閱服務(wù)”，將兒童、殘疾人、老年人混為一談，沒有針對不同類型的弱勢群體提出針對性的服務(wù)保障，致使弱勢群體的讀者權(quán)利流于紙上。其次，各地方法規(guī)對于弱勢群體的定義僅為少年兒童、老年人、殘疾人，并沒有將失業(yè)人員與農(nóng)民工納入其中。再次，調(diào)查的圖書館法規(guī)中沒有針對弱勢群體服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，這使對弱勢群體的服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，可能造成服務(wù)的質(zhì)量不高。因此細分弱勢群體的服務(wù)措施，擴大弱勢群體的范圍十分必要。對不同的弱勢群體可提供針對性的服務(wù)，如針對老年人可開展送書上門、根據(jù)老年人的信息需求采購相關(guān)書刊；針對殘疾人可設(shè)立專門的殘疾人通道、購進專門的試聽設(shè)備等。同時要將下崗職工、農(nóng)民工等納入社會弱勢群體服務(wù)范圍，并在法規(guī)的內(nèi)容中明確保障他們的讀者權(quán)利。

4.3對讀者的隱私權(quán)規(guī)定單一且缺乏保護

讀者的隱私權(quán)包括讀者的個人信息（身份信息、圖像信息等）與個人活動（個人借閱記錄、瀏覽記錄等）[9]，調(diào)查的13部地方圖書館法規(guī)普遍存在對讀者隱私權(quán)的忽視，僅四川、廣州兩地的圖書館法規(guī)提出了對讀者的隱私進行保護，但這兩部法規(guī)對于讀者隱私權(quán)的范圍界定僅為讀者的個人信息，對讀者的個人活動的保護并未涉及。因此，在以后的立法工作中，應(yīng)細化讀者隱私權(quán)的范圍，將讀者在圖書館的個人活動納入隱私權(quán)保護的范圍，避免讀者隱私的泄露。同時要細化讀者隱私權(quán)是否具有絕對保密性，如政府是否有權(quán)獲取讀者的個人信息及個人活動信息。只有細化讀者隱私權(quán)的范圍，以明確的法律條文對讀者的隱私進行保護，才能從根本上實現(xiàn)讀者的權(quán)利。

4.4對讀者參與圖書館工作缺乏重視

參與圖書館工作是讀者權(quán)利的重要內(nèi)容，讀者參與管理權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容：參與決策權(quán)，批評和建議權(quán)，申訴和控告權(quán)[10]。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有8部地方性圖書館法規(guī)涉及讀者參與圖書館工作的內(nèi)容，主要為參與管理中的批評建議權(quán)，一般表述為“讀者向圖書館或其他主管部門提出建議和意見”，對于讀者的批評建議權(quán)也沒有規(guī)定圖書館及相關(guān)部門的做法，只有最新出臺的《廣州市公共圖書館辦法》規(guī)定，設(shè)立意見箱收集讀者的建議，并規(guī)定在5個工作日內(nèi)給予答復(fù)，其他地方圖書館法規(guī)沒有參與決策權(quán)和申訴控告權(quán)的體現(xiàn)。這說明我國地方圖書館法規(guī)在保障讀者參與圖書館工作的權(quán)利方面存在著不足，因此要尊重和保障讀者對圖書館工作的參與權(quán)利。讀者批評建議權(quán)的保障可以參考廣州市的做法，設(shè)立專門的意見箱和投訴熱線，并規(guī)定在一定的時間內(nèi)給予答復(fù)。讀者的參與決策權(quán)的保障可通過成立讀者委員會或者定期召開讀者座談會等，將圖書館的計劃及規(guī)章的制定進行公示并引入讀者的參與機制。

（來稿時間：2015年7月）

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The Investigation and Analysis of Local Public Library Law and Regulations on the Basis of the Protection of Reader’s Rights

Wu DanZhou Shuyun
(Public Management School of Xiangtan University)

〔Abstract〕Library law is the an effective measure to guarantee the realization of reader’s rights. At present ,our country has more than 10 local library laws and regulations ,which provide legal basis for reader’s rights. On the basis of these 13 local library laws and regulations, the paper investigates and analyses the detailed contents of reader’s rights. Consequently ,the paper puts forward references for the reader’s rights of the local library law and regulations.

〔Keywords〕Reader’s rightsLocal law and regulationsPublic library

〔作者簡介〕伍丹（1990-），女，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2014級圖書館學(xué)專業(yè)研究生；周淑云（1979-），女，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：信息資源知識產(chǎn)權(quán)，信息法學(xué)，圖書館信息服務(wù)。