余紅　周陽　姚利娟

【摘要】傳統(tǒng)的計(jì)劃生育政策已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，由此“單獨(dú)二孩”政策應(yīng)運(yùn)而生。新政迄今為止已經(jīng)在全國(guó)運(yùn)行，但是結(jié)果和政府預(yù)先設(shè)想的火熱場(chǎng)面不同，恰恰相反，在實(shí)施的過程中遭到了“遇冷”的尷尬場(chǎng)面。本文通過課題組實(shí)地的調(diào)研，對(duì)“單獨(dú)二孩”政策在實(shí)踐中遇到的問題和原因進(jìn)行了分析，并提出可行的建議。

【關(guān)鍵詞】單獨(dú)二孩 遇冷 原因 對(duì)策

單獨(dú)二孩，指政府制定的旨在鼓勵(lì)符合條件的夫妻生育兩個(gè)孩子的政策，只要夫妻雙方一人為獨(dú)生子女，即可生育兩個(gè)孩子。但是如果夫妻第一胎已經(jīng)生育了兩個(gè)及以上子女（如雙胞胎或多胞胎），就不符合政策。

20世紀(jì)70年代，我國(guó)迅速增加的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間極度失衡，政府開始實(shí)行一對(duì)夫妻只能生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策?！痘橐龇ā返诙l明確規(guī)定：“實(shí)行計(jì)劃生育”。計(jì)劃生育成為我國(guó)在基本國(guó)策之一，至今已經(jīng)30多年，政策深入人心，卻也成為人口發(fā)展“危險(xiǎn)信號(hào)”。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口比上年減少345萬人；預(yù)計(jì)2023年以后，年均減少約800萬人。勞動(dòng)年齡人口減少，人口老齡化速度加快，中國(guó)的人口問題非常嚴(yán)峻。“單獨(dú)二孩”政策在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，醞釀初期就受到了各方的熱切期待和全面關(guān)注，人口專家和社會(huì)學(xué)家們希望能夠借此改善中國(guó)的人口環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。2013年12月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，“單獨(dú)二孩”政策開始試點(diǎn)運(yùn)行。

政策落地實(shí)施前，符合生育條件的夫妻大約有1100多萬對(duì)，但是從政策實(shí)施起截至2014年底，全國(guó)各地提出申請(qǐng)的總數(shù)不到100萬對(duì)，這還包括其中不符合條件的人數(shù)，如此算下來，真正從政策中獲利的夫妻實(shí)在是大大地少于預(yù)期。為何數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)？究竟是什么原因?qū)е隆皢为?dú)二孩”政策實(shí)施不力？

一、基于成都市新都區(qū)的調(diào)研

大熱的政策尷尬“遇冷”，引起了筆者的高度關(guān)注，專門成立了調(diào)研小組，課題小組選定成都市新都區(qū)為實(shí)地考察點(diǎn)，展開了一系列的調(diào)研。

在四川成都，“單獨(dú)二孩”政策的實(shí)行時(shí)間為2014年3月27日，而據(jù)小組調(diào)研的新都區(qū)人口與計(jì)劃生育局的工作人員介紹，新都區(qū)符合“單獨(dú)二孩”生育政策夫妻的大約有9000對(duì)，但是截至2014年底，僅有859對(duì)夫妻提出申請(qǐng)，申請(qǐng)率不到38.6%。在調(diào)研中，許多夫妻認(rèn)為“單獨(dú)二孩”準(zhǔn)生證明申請(qǐng)和辦理程序復(fù)雜，有的則直接表示：“懶得生，太麻煩?！?/p>

課題小組對(duì)于不同年齡階段的不同人群進(jìn)行了調(diào)查，在接受調(diào)研采訪的100對(duì)夫妻中， 25歲到35歲階段的占64對(duì)，其中表示愿意生育的有18對(duì)，表示考慮的有26對(duì)，不愿意的有20對(duì)（見圖一）。35歲以上的有36對(duì)，其中表示有生育意愿的8對(duì)，表示考慮的有10對(duì)，明確表示不愿意的有18對(duì)（見圖二）。

雖然這是小范圍的調(diào)查，但因我們的調(diào)查對(duì)象涉及各個(gè)年齡段、各個(gè)階層，代表性強(qiáng)，所以仍具很大參考價(jià)值。表中的數(shù)據(jù)向我們顯示了“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)后多數(shù)符合條件的夫妻不愿意生，曾經(jīng)為國(guó)家和社會(huì)所期待的政策在實(shí)踐中“遇冷”。

二、“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施“遇冷”的原因分析

上世紀(jì)70年代，由于我國(guó)人口的迅速增加，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢及基礎(chǔ)配套設(shè)施等不完善的原因，政府決定實(shí)行一對(duì)夫妻只能生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策。1982年，計(jì)劃生育成為基本國(guó)策，至今已經(jīng)實(shí)施33年，使我國(guó)人口增速急劇變緩。進(jìn)入二十一世紀(jì)，計(jì)劃生育政策作出了一系列的調(diào)整，特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，符合特殊情況的例如夫妻雙方均為獨(dú)生子女的可以提出申請(qǐng)，經(jīng)計(jì)劃生育管理部門批準(zhǔn)以后，可以生育第二個(gè)子女，但是必須符合生育間隔期等較為嚴(yán)苛的條件。然而，政策的微調(diào)沒能帶來生育率的提高。長(zhǎng)期的低生育率導(dǎo)致人口比例嚴(yán)重失調(diào)，人口老齡化加劇，勞動(dòng)人口大量減少。據(jù)2010年人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)，80后總數(shù)是2.28億，90后是1.74億，00后是1.26億。90后比80后少30.68%，00后比90后少19.39%。這樣的數(shù)據(jù)無疑是讓人驚訝的，這樣的人口缺口最終會(huì)導(dǎo)致什么，想必國(guó)人都明白。那么為何單獨(dú)二孩這一鼓勵(lì)生育的政策出臺(tái)后響應(yīng)者人數(shù)不如預(yù)期呢？結(jié)合調(diào)研情況，筆者分析如下：

（一）“單獨(dú)二孩”申請(qǐng)程序復(fù)雜

從調(diào)研中得知，符合“單獨(dú)二孩”條件再生育申請(qǐng)的審批主要由本人（只能是女方）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）提出申請(qǐng)，若要辦理“單獨(dú)二孩”的準(zhǔn)生證，需要提交女方父母結(jié)婚證、女方父母身份證、女方父母戶口本、一胎子女的戶口本、一胎子女的準(zhǔn)生證、一胎子女的出生證明、夫妻雙方身份證、夫妻雙方戶口本等20多種證明。最不可思議的是，有關(guān)部門要求夫妻雙方單位提供頭婚一胎未收養(yǎng)領(lǐng)養(yǎng)證明。再婚或離異，甚至需要前任配偶開具這些證明。諸“證”具備，只是第一步，這才剛具備填寫二胎申請(qǐng)表的資格呢。怪不得許多夫妻在采訪中表示，要想生個(gè)孩子，你和你的證準(zhǔn)備好了嗎？

申請(qǐng)時(shí)需要在計(jì)生部門的網(wǎng)站上提前進(jìn)行預(yù)約，預(yù)約后需要等回復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）審查后上報(bào)，縣（區(qū)、市）審批核準(zhǔn)發(fā)證。期間大約需要30天的時(shí)間，還不包括休息休假日。程序復(fù)雜、花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，給前來辦理手續(xù)的夫妻帶來極大的不便，也間接地打擊了符合申請(qǐng)條件的夫妻的生育熱情。

對(duì)于符合申請(qǐng)條件的夫妻，需要在女方戶籍所在地提出申請(qǐng)，而這恰恰限制了夫妻的生育條件。許多打工在外的夫妻，申請(qǐng)地點(diǎn)和工作地點(diǎn)沖突，申請(qǐng)極為不便。在100對(duì)接受調(diào)研的夫妻當(dāng)中，有14對(duì)夫妻是在新都區(qū)工作但是戶籍不在新都的務(wù)工者，他們表示，為了生孩子，需要回到老家，給自己現(xiàn)在的工作帶來很大的影響，所以，他們決定等過幾年再生，但是隨著年紀(jì)的增大，他們也極有可能選擇放棄這一機(jī)會(huì)。

（二）生育成本高，民眾生育熱情受阻

當(dāng)今的中國(guó)社會(huì)，養(yǎng)育孩子成本高昂。課題小組調(diào)研采訪過程中，西南石油大學(xué)的一位老師給我們算了一筆賬：一個(gè)孩子從出生到3歲，奶粉錢最少要2萬，然后從幼兒園到大學(xué)，只讀最普通的學(xué)校，光算學(xué)費(fèi)大約為10萬，加上平時(shí)孩子的資料費(fèi)、生活費(fèi)等等一系列費(fèi)用，把一個(gè)孩子培養(yǎng)到大學(xué)畢業(yè)，沒有40-50萬是不夠的。算上孩子平時(shí)的醫(yī)療費(fèi)用、娛樂花費(fèi)等等，可以想象需要多大一筆錢，而如此巨大的費(fèi)用，對(duì)于多數(shù)農(nóng)民階層、工薪階層的夫妻來說，無疑是橫亙眼前的巨大問題。對(duì)于許多符合條件的年輕80、90后夫妻，他們之中存在很多的“啃老族”、“月光族”，對(duì)于他們來說，養(yǎng)活自己都是個(gè)大問題，更不用說養(yǎng)育兩個(gè)孩子。

對(duì)于城市公務(wù)員、事業(yè)單位職工在內(nèi)的部分中產(chǎn)階層群體來說，他們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和撫育能力是整個(gè)社會(huì)最強(qiáng)的，對(duì)育兒質(zhì)量和生活品質(zhì)尤為關(guān)注，他們?yōu)楹⒆涌紤]得也更加長(zhǎng)遠(yuǎn)，但是如今年齡大多已經(jīng)50歲以上，到了一個(gè)“特別想生卻不能生”的階段 。

（三）“只生一個(gè)”的觀念影響深遠(yuǎn)

對(duì)于父母來說，自從國(guó)家提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，一對(duì)夫妻只能生育一個(gè)子女的“計(jì)劃生育”政策實(shí)施33年以來，“只生一個(gè)好”的觀念也在廣大人民群眾心中根深蒂固。在城市中，許多人追求生活品質(zhì)，不愿意生育。而在廣大的農(nóng)村，父母不再把孩子當(dāng)做家中免費(fèi)的勞動(dòng)力，多年前大生特生的現(xiàn)象越來越少。

父母讓孩子接受教育，一個(gè)就足夠養(yǎng)老防老，這使多年前農(nóng)村家庭多為3個(gè)及以上孩子的現(xiàn)象變得少之又少。這就又成為“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的一大原因。

三、解決“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的對(duì)策

在實(shí)地調(diào)研過程中，調(diào)研小組了解到多方面關(guān)于“單獨(dú)二孩”政策“遇冷”的原因，根據(jù)這些原因，筆者提出以下解決方法：

（一）放開申請(qǐng)地點(diǎn)限制

目前申請(qǐng)只能在女方戶籍所在地進(jìn)行，而很多不在戶籍所在地的就不能提出申請(qǐng)，這對(duì)于許多工作在外的夫妻來說是很大的阻礙。

筆者建議把唯一的申請(qǐng)地點(diǎn)放開到雙方戶籍所在地或者是經(jīng)常居所地，只要在一個(gè)地方就行。而且全國(guó)的戶籍管理系統(tǒng)是聯(lián)網(wǎng)的，也就不會(huì)存在在一地生育了二孩又在另外的地方再生育的鉆政策空子的現(xiàn)象。只要夫妻雙方愿意生孩子，就可以拿到指標(biāo)。如果當(dāng)事人夫妻向不同的地區(qū)的管理部門提出相同的申請(qǐng)，那么以第一個(gè)受理申請(qǐng)的地區(qū)為準(zhǔn)，排除其他地方的受理管轄。這種做法便于計(jì)生部門對(duì)“單獨(dú)二孩”申請(qǐng)的管理工作的開展，在一定的程度上能夠杜絕推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）簡(jiǎn)化申請(qǐng)和審批程序，縮短審批期限

針對(duì)辦理申請(qǐng)審批手續(xù)復(fù)雜、花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)的問題，新都區(qū)擬將以前整個(gè)過程中只有提出申請(qǐng)?jiān)诰W(wǎng)上預(yù)約，改變?yōu)樘峤徊牧弦苍诰W(wǎng)上進(jìn)行，然后計(jì)生部門的工作人員直接在網(wǎng)上進(jìn)行審查，符合條件的在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行通知，為了避免申請(qǐng)人未注意到消息的情況，還會(huì)專門電話聯(lián)系申請(qǐng)人，告知其是否符合生育二孩的條件。這體現(xiàn)了政府職能部門踐行“高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政的基本原則，充分利用現(xiàn)代的信息技術(shù)，簡(jiǎn)化行政審批程序。當(dāng)然縮短審批期限，也是極有必要的。

（三）政府優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)體系

政府作為政策的制定者，針對(duì)“二孩”生下來容易養(yǎng)起來難的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化社會(huì)福利政策。對(duì)于生育“單獨(dú)二孩”的夫妻給予每月一定量的補(bǔ)助，以幫助其能夠順利的撫育孩子。而在孩子的教育花費(fèi)問題上，政府更應(yīng)該提高公共教育水平，降低教育成本。另外，許多符合條件的女性年紀(jì)偏大，生育比較危險(xiǎn)。政府可以出臺(tái)政策開通孕婦專用綠色通道，減免這些婦女到醫(yī)院進(jìn)行定時(shí)身體檢查的費(fèi)用，指導(dǎo)孕婦進(jìn)行科學(xué)的身體保養(yǎng)和孕期保健。

（四）加大政策的推廣和宣傳力度

目前，“單獨(dú)二孩”政策在各個(gè)省市的推廣力度還不夠，有的信息閉塞的地方對(duì)于政策的了解相當(dāng)缺乏，政府應(yīng)當(dāng)加大力度，運(yùn)用不同的宣傳方式，使“單獨(dú)二孩”政策能夠深入廣大人民群眾，使他們了解并接受這一政策。

新都區(qū)人口與計(jì)劃生育局結(jié)合地區(qū)實(shí)際并借鑒了其他地區(qū)的做法，廣泛開展了宣傳活動(dòng)。一是發(fā)動(dòng)大面積的廣告宣傳，在公交車、廣告牌、路口大屏幕上植入“二孩政策”的宣傳標(biāo)語。二是成立一支專門的宣傳隊(duì)伍，深入社區(qū)和農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地演講和宣傳，發(fā)放宣傳手冊(cè)，“一對(duì)一”解答當(dāng)?shù)厝罕姷囊苫?。通過這樣的大力宣傳，新都區(qū)2015年上半年收到了1833份申請(qǐng)，是2014年度全年申請(qǐng)數(shù)的兩倍有余。這說明，新都區(qū)的宣傳工作經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

“單獨(dú)二孩”政策的提出適應(yīng)了我國(guó)新形勢(shì)下對(duì)人口政策的新要求。為了使“單獨(dú)二孩”政策適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建更加高效便民的計(jì)劃生育管理機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)體系，這樣我國(guó)人口的可持續(xù)發(fā)展將得以實(shí)現(xiàn)，為“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

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[6]騰訊網(wǎng).“單獨(dú)二孩”沒人生尷尬了誰.騰訊評(píng)論，2014.

作者簡(jiǎn)介：余紅，西南石油大學(xué)法學(xué)院副教授；周陽，姚利娟，西南石油大學(xué)學(xué)生