張雪

摘 要：PPP（公私合作伙伴關(guān)系，又稱政府與社會(huì)資本合作）是一種有別于傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的新模式。該模式是根據(jù)公共產(chǎn)品理論、博弈論理論和委托代理理論，借助私人部門在資金、管理以及技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，緩解公共部門支出不足導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下的新公共管理模式。它具有實(shí)現(xiàn)資金的最佳使用價(jià)值、彌補(bǔ)公共資金不足、提升公共服務(wù)水平、降低成本、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)?；诖?，對(duì)政府通過(guò)PPP模式購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)政府、企業(yè)與公眾各方帶來(lái)的社會(huì)效益進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：PPP；公私合作伙伴關(guān)系；政府購(gòu)買公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0124-02

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂克里茨提出，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，如果一直由政府提供公共產(chǎn)品，必然存在著兩個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)是公共產(chǎn)品的需求量問(wèn)題；第二個(gè)是公共產(chǎn)品提供的效率和成本問(wèn)題。導(dǎo)致前者的原因是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家收入增加，公眾對(duì)于公共物品的需求不斷增多；第二個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)的原因是政府作為特殊的低效率的非營(yíng)利組織，唯一的解決途徑是降低成本，提高效率。

政府購(gòu)買公共服務(wù)在社會(huì)保障、居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、教育文化、群眾健身及其他各類專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域得到日益廣泛的運(yùn)用。對(duì)比政府部門自己生產(chǎn)提供公共服務(wù)，如果政府部門能夠通過(guò)私人部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不僅可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，而且還能提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，但相應(yīng)地也存在著一些問(wèn)題與不足。

20世紀(jì)90年代，首先由英國(guó)提出了PPP的概念，同時(shí)積極開展公私合作在各個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)用。后來(lái)美國(guó)、德國(guó)、加拿大、法國(guó)、澳大利亞和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家也逐漸采用PPP模式。目前，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟等國(guó)際組織在全球大力推廣PPP 理念，很多發(fā)展中國(guó)家也開始學(xué)習(xí)和借鑒PPP模式，如印度、中國(guó)、巴西等。

一、中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐基礎(chǔ)

政府采購(gòu)的官方定義是：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)與政府購(gòu)買的區(qū)別需要從范疇上進(jìn)行區(qū)分，政府采購(gòu)除了包括政府購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也包括工程、貨物等物品的采購(gòu)。政府購(gòu)買公共服務(wù)作為政府采購(gòu)的一部分，它們的主要區(qū)別是：政府采購(gòu)的是政府職能需要的商品和服務(wù)；而政府購(gòu)買公共服務(wù)，主要購(gòu)買的是指政府通過(guò)邀標(biāo)、公開招標(biāo)、定向委托等形式將原本由政府自己承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移由私人部門供給。

伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利改革，政府購(gòu)買公共服務(wù)在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍運(yùn)用。近年來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)已被各級(jí)政府應(yīng)用到社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，政府將其視為提高公共服務(wù)水平的重要途徑和方法。隨著居民生活水平的提高，人民群眾對(duì)于享有完善的社會(huì)保障、公平的社會(huì)福利、高水平的公共服務(wù)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈；另一方面，面臨資源的稀缺性，追求持續(xù)高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了以私人部門為產(chǎn)業(yè)主體，結(jié)合市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是符合效率性要求的。而高效、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是一個(gè)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力必不可少的重要內(nèi)容。因此，消費(fèi)者的需求和私人部門的投資意向共同導(dǎo)演了以公私合作為導(dǎo)向的社會(huì)需求。

二、傳統(tǒng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的弊端

政府購(gòu)買公共服務(wù)作為政府采購(gòu)的一個(gè)部分，是政府提供公共服務(wù)的一種新型的方式，已在中國(guó)快速發(fā)展。將傳統(tǒng)上一直由政府提供公共服務(wù)的形式轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛏鐣?huì)私人部門購(gòu)買提供的形式，不管是從政府角度還是從公眾角度，各方都有不適應(yīng)的問(wèn)題存在。

首先，社會(huì)組織與政府部門之間的復(fù)雜的利益關(guān)系，許多公共部門在身份上既是購(gòu)買者，又是監(jiān)管者。當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)管不到位時(shí)，就很容易出現(xiàn)權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)低質(zhì)低效。雖然我國(guó)政府已經(jīng)明確提出政府購(gòu)買公共服務(wù)要通過(guò)公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)的方式，但目前仍有部分購(gòu)買公共服務(wù)屬于政府有關(guān)部門與相關(guān)社會(huì)組織直接協(xié)商或委托的結(jié)果，真正通過(guò)公開招選承接公共服務(wù)的數(shù)量較少。這種行為導(dǎo)致了政府采購(gòu)市場(chǎng)中的不完全競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象產(chǎn)生，繼而產(chǎn)生了各種各樣的博弈和尋租行為。

其次，政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在著“提供者壟斷”現(xiàn)象。表面上部分政府開展的是多項(xiàng)購(gòu)買公共服務(wù)，但是在實(shí)際操作中卻只與某一個(gè)經(jīng)常合作的社會(huì)組織合作，而沒有尋求更多的公共服務(wù)提供者。目前，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展的情況是不成熟且發(fā)展較慢，可謂是先天不足，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的推行。于是出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：一方面，政府部門急于向社會(huì)組織推出購(gòu)買一系列公共服務(wù)項(xiàng)目；另一方面，社會(huì)上有能力承接的社會(huì)組織數(shù)量不足。

三、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)引入PPP模式的必要性與可能性

由于政府面臨財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)，必須取消傳統(tǒng)支付對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)層面的干預(yù)，所以將由政府采購(gòu)提供的大量的公共物品轉(zhuǎn)而由企業(yè)或非政府組織來(lái)提供。政府應(yīng)多渠道籌集完善公共服務(wù)的資金，創(chuàng)新資金使用方式，緩解目前財(cái)政資金的壓力。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并非所有的公共產(chǎn)品和服務(wù)都要通過(guò)政府購(gòu)買的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府購(gòu)買的公共服務(wù)屬性上是部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，當(dāng)政府直接生產(chǎn)效率不高或供給不足時(shí)，政府部門可以讓社會(huì)組織或者非政府部門參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)提供。

所謂的公私合作制，本質(zhì)是充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自優(yōu)勢(shì)。私人部門進(jìn)行產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，發(fā)揮資金籌集和管理方面的優(yōu)勢(shì)，其清晰的產(chǎn)權(quán)能夠激勵(lì)市場(chǎng)邊際效應(yīng)，從而提高運(yùn)營(yíng)效率。政府作為公共部門擁有制定規(guī)則的權(quán)利，進(jìn)行不完全對(duì)稱性的制度設(shè)計(jì)和安排，特別是在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格形成和公共服務(wù)方面監(jiān)管和督促運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供物美價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)。這種兼顧效率和公平的互補(bǔ)關(guān)系，這是對(duì)傳統(tǒng)制度的創(chuàng)新。

四、引入PPP模式的社會(huì)效益分析

政府部門使用PPP模式具有潛在的社會(huì)效益。一方面，通過(guò)私人部門的參與可以幫助公共部門從資金限制的困境中走出來(lái)，有助于政府部門吸取私人部門的經(jīng)驗(yàn)和接觸最新的技術(shù)，也有助于實(shí)現(xiàn)外國(guó)投資者向國(guó)內(nèi)的公共部門實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移；另一方面，恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目類型有助于推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化行為，有利于運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，這些都是傳統(tǒng)方式無(wú)法帶來(lái)的。除了以上方面，目前更主要的社會(huì)效益是在以下方面。

（一）改善基本公共服務(wù)的效率和質(zhì)量

政府購(gòu)買公共服務(wù)，政府將自己生產(chǎn)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為由私人部門生產(chǎn)。對(duì)比政府自己生產(chǎn)提供公共服務(wù)，通過(guò)購(gòu)買私人部門提供的公共服務(wù)可以提高公共服務(wù)的供給效率、改善公共服務(wù)的質(zhì)量、提高管理效率。從競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的角度來(lái)看，私人部門的效率總是要高于無(wú)效率的政府生產(chǎn)公共服務(wù)。

在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái)的私人部門往往能夠提供差異化的產(chǎn)品和服務(wù)以供政府部門選擇，私人產(chǎn)品的多樣化、差異化的特點(diǎn)是政府部門難以做到的。政府部門可以根據(jù)社會(huì)公眾的需求，選擇不同類型的服務(wù)向社會(huì)公眾提供。

（二）開啟私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門

2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，為私人部門消除了投資進(jìn)入傳統(tǒng)上由政府提供產(chǎn)品（服務(wù)）的領(lǐng)域的障礙。政府部門有限的供給和全社會(huì)的公共需求共同決定了單獨(dú)依靠政府部門的能力去供給滿足全社會(huì)的需求是很難得實(shí)現(xiàn)的，必須借助社會(huì)的力量。社會(huì)需要有更多的社會(huì)組織來(lái)參與到公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供中來(lái)，同時(shí)政府部門又給這些社會(huì)組織更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)的這種形式，不僅可以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，而且可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。

同時(shí)，使用這種PPP模式有可能吸引外國(guó)投資者，他們會(huì)將先進(jìn)技術(shù)向國(guó)內(nèi)的公共部門進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，例如先進(jìn)的收費(fèi)技術(shù)。而且他們帶來(lái)的恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目類型有助于推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化行為，不僅能夠?qū)⒐膊块T從資金限制的困境中擺脫出來(lái)，還能吸取私人部門的經(jīng)驗(yàn)和接觸最新的技術(shù)。

（三）轉(zhuǎn)變政府管理職能，推進(jìn)政府體制改革的進(jìn)程

作為吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的有效突進(jìn)，在PPP模式中，政府部門是PPP模式的重要的一方，為了適應(yīng)這種變化，各個(gè)部門的管理方式和運(yùn)行機(jī)制都需要做出改變。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方出現(xiàn)糾紛或問(wèn)題時(shí)，以往需要行政干預(yù)方式就可以解決的，現(xiàn)在必須要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段。政府部門只有增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，才能建立相關(guān)部門的并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，使改革的成果落到實(shí)處。

在PPP模式中，政府購(gòu)買公共服務(wù)既為私人部門開辟了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，又促進(jìn)了私人部門的健康成長(zhǎng)，減輕了原本政府需要承擔(dān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了政府管理職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，改善了城市治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式是公共產(chǎn)品理論中的一種先進(jìn)的理念，也是一種新的公共管理改革方案，對(duì)于提供公共服務(wù)供給效率具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。雖然存在種種不足，但在推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革，提高公共服務(wù)供給效率方面提供了一條全新的思路。同時(shí)，引人了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，大大提高了公共服務(wù)供給質(zhì)量，也在一定程度上抑制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。通過(guò)私人部門的參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中，促進(jìn)了有限的公共資源的充分使用，使得全社會(huì)的社會(huì)福利水平得到提高。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]