王守義　張薦華

摘要：轉移支付結構對公共服務供給有何影響是有爭議的話題，對邊疆多民族地區(qū)來說情況更為復雜但卻極其重要。文章選取一般性轉移支付和專項轉移支付對云南省縣級基本公共服務供給的影響作為研究目標，運用縣級層面財政收支數據進行實證分析。從實證結果看，專項轉移支付相比于一般性轉移支付更為明顯地促進了云南省縣級層面的公共服務供給，而公共服務供給對一般性轉移支付缺乏彈性，一般性轉移支付比專項轉移支付的“粘蠅紙效應”更為明顯。完善后的專項轉移支付制度仍然是邊疆多民族地區(qū)政府更好地提供公共服務的主要保障因素之一。

關鍵詞：轉移支付結構；公共服務供給；邊疆多民族地區(qū)

中圖分類號：F8127文獻標識碼：A

一、問題的提出

我國真正意義上的轉移支付是從1994年分稅制改革之后形成的。中央給予地方的凈轉移支付從1994年的1 81904億元增加到2014年的51 59104億元，年均增長1925%，超過了同一時期中央財政收入1662%的年均增幅，在中央財政支出中的比重也從1994年的439%上升到2014年的6957%。從圖1可以看出，在2000年之前，雖然轉移支付總額一直在增加，但所占比重并沒有明顯變化，個別年份占比甚至有所下滑，說明財政支出安排在這段時間內并沒有大的調整，轉移支付的增加僅僅是因為中央財政收入的增加；2000年之后，轉移支付以更快的速度增加，占比也顯著提高，這種變化是伴隨著國家經濟戰(zhàn)略，如西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略的實施而出現的。

在轉移支付制度發(fā)展的過程中，存在著兩個現象：一是在獲得更多轉移支付的同時，地方政府的財政支出絕對量及其占全國預算內總財政支出的比重均持續(xù)上升，從1994年的485%上升到了2013年的778%，可以說是承擔了國家大部分的財政支出責任。二是轉移支付相當于增加地方政府的財政收入，因而允許地方政府降低稅率，同時增加公共服務的供給（Scott，1952；Wilder，1971），所以轉移支付會改變地方政府的財政支出結構和公共服務支出結構。雖然有經驗和實證分析文獻表明，我國大部分省份的經濟建設性支出隨著轉移支付的增加而減少（范子英，2013），但沒有證據表明轉移支付有利于緩解公共服務支出的不足。那么，一般性轉移支付和專項轉移支付的結構安排究竟對地方公共服務供給行為起到何種作用？其程度如何？

云南是我國西部少數民族聚集的省份之一，也是經濟欠發(fā)達地區(qū)，縣域間經濟資源的時間和空間分布極不均衡。截止2014年，云南省129個縣（區(qū)）中仍然有73個國家級貧困縣（區(qū)），這其中還包含24個（云南省共有51個）民族自治縣（區(qū)）。自分稅制改革以來，云南接受中央轉移支付呈明顯的上漲趨勢，年均增長速度幾乎達到17%，與云南省財政收入和支出增速持平，財政轉移支付在彌補財政缺口、平衡地方財力和改善公共服務方面發(fā)揮了極大的作用。盡管如此，云南省級層面以及縣級層面的公共服務供給依然落后于東部各省及中西部部分省區(qū)，省域范圍內各縣區(qū)之間的公共服務供給能力和水平呈現出時間和空間的巨大差異，財政轉移支付在改善民族地區(qū)的縣級層面上的公共服務供給方面效果似乎并不明顯。本文擬運用云南省縣級政府財政收支及公共服務支出數據，實證分析財政轉移支付結構對公共服務供給的影響，以期從微觀層面了解轉移支付結構對邊疆民族地區(qū)政府提供公共服務的影響效應，進一步豐富財政轉移支付與地方公共服務供給方面的文獻資料，為政府邊疆治理以及邊疆地區(qū)的財政體制改革提供參考。

二、文獻回顧

一般認為轉移支付對公共服務供給的影響主要基于轉移支付制度的功能定位，即轉移支付制度的主要功能是實現地區(qū)間基本財政能力均等化，使每個地區(qū)的居民能夠享有基本均等的公共服務水平，消除政府間公共服務水平差異對資源配置帶來的負的外部性（Oates，1999）。也就是說，轉移支付對地區(qū)公共服務供給的影響，主要體現在其對地區(qū)間財力的重新分配在機制與財政分權體制上對地方政府的激勵不同，能夠對地方政府的公共服務供給帶來影響（Buttner，1999）。而這種影響體現在地方政府財政支出總量上即為轉移支付帶來的財力均等化會造成支出擴張的“粘蠅紙效應”（Oates，1999；Robert，2008等）；體現在地方政府財政支出結構上即為地方公共支出偏向基本建設、偏離公共服務的傾向日趨明顯（傅勇和張晏，2007；張軍等，2007；尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤榮，2012；宋小軍等，2012等）。

就轉移支付兩大結構類型的研究來說，由于一般性轉移支付不設定資金使用的限制條件，很有可能被挪用和擠占，上級政府通過它來實現公共服務均等化的政策意圖難以達到預期的效果（伏潤民等，2008），即一般性轉移支付只會對地方政府產生收入刺激效應；而專項轉移支付限定了資金使用方向和范圍，實際上是變相降低了指定公共服務產品的價格，所以會對地方政府同時產生收入效應和替代效應。就現有文獻來說，區(qū)分轉移支付類型和結構對地方政府提供公共服務影響的文獻不太多，主要代表性的研究和觀點有：Kotsogiannisa和Schwager（2008）基于政治制度背景和官員職業(yè)生涯框架的研究認為，一般性轉移支付對地方政府供給公共服務存在正面效應和負面效應，兩種效應互相影響，并沒有確定的結果。宋小軍等（2012）通過對我國2 000余個縣級政府樣本和592個國家級貧困縣樣本數據進行實證分析，發(fā)現基本公共服務供給對一般性轉移支付缺乏彈性，一般性轉移支付每增加1%僅能帶來基本公共服務支出002%的增長，而專項轉移支付明顯促進了基本公共服務供給。李丹等（2014）通過對民族扶貧縣的實證研究，發(fā)現一般性轉移支付僅對社會保障支出和行政管理支出影響較為顯著，系數為負值。

三、數據說明、模型設定和變量解釋

（一）數據說明

本文所用數據來自《中國縣市社會經濟統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《云南省統(tǒng)計年鑒》、《新中國六十五年統(tǒng)計年鑒》、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》、EPS全球統(tǒng)計數據庫以及云南省財政廳預決算公開數據和報告等，這些數據均經過一定的檢驗和修正，因此數據較為可靠。需要特別指出的是：（1）本文所用收入和支出金額數據均以2004年為基期，并用當年云南省CPI指數進行平減處理，保證數據免受價格波動等因素影響；在此基礎上我們繼續(xù)對財政收支數據做了人均化處理，以更好地顯示數據變化趨勢，便于比較，保證計量過程可靠性。（2）財政收支數據在實際計量時均進行了取自然對數處理，這樣做的好處是不會改變數據的性質和相關關系，但更易消除異方差影響。（3）因為2007年財政部對財政支出口徑進行了調整，而本研究數據的時間跨度為2004-2014年，所以我們引入了時間虛擬變量及其互動項，將2004-2007年時間虛擬變量值設置為0，2008-2014年的時間虛擬變量值設置為1，以便在兩個不同的時期使用不同的截距項與斜率。（4）云南省縣級政府有縣、自治縣和市轄區(qū)三種，我們在選取樣本的時候采用宋小寧（2012）的做法，剔除19個市轄區(qū)①，采用了其他110個縣2004-2014年的財政收支以及公共服務供給支出的數據。（5）轉移支付數據處理方面，我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉移支付辦法，2009年起，中央進一步規(guī)范財政轉移支付制度，將中央對地方的轉移支付簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。本研究基本上將轉移支付歸為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。

（二）變量解釋

1.人均公共服務支出（lnBasicSerperit）：綜合國內學者的相關研究，本文中公共服務的內容包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和城鄉(xiāng)社區(qū)事務四個部分，其中城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出反映的是政府城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出。本文將各縣每年四項支出相加之和除以當年各縣年末人口的人均值作為衡量縣級政府對基本公共服務的供給水平。

2.人均一般性轉移支付支出（lnGelTransperit）和人均專項轉移支付支出（lnSpeTransperit）：這兩個變量是本研究考察的重點對象。

3.控制變量（Xit）：根據研究需要和數據可得性，我們選取的控制變量包括：人均稅收收入（lnTaxperit）、人均財政收入（lnIncomeperit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）、人均經濟建設支出（lnEcoexpenditureit）、人均GDP（lnGDPperit）、萬人床位數（MedBedperit）、人口密度（Densityit）、農村人口（Agricultureit）、城市化率（Citizenit）、萬人小學生人數（Pupilperit）、萬人中學生人數（Middleperit）、財政分權指標（包括收入分權指標（In_decentrait）和支出分權指標（Ex_decentrait））。其中，城市化率（Citizenit）=（當年縣市總人口-農村人口）/當年縣市總人口；財政支出分權指標=（縣支出額/縣人口） /（縣支出額/縣人口+市本級支出額/全市人口） ；財政收入分權指標=財政凈收入/（財政凈收入+轉移支付）。之所以給出兩種財政分權指標，是為了避免一種指標在評估計量結果時可能出現的偏差，從而使最后的結果分析更客觀準確。

各變量的描述性統(tǒng)計見表1。

（三）模型設定

我們采用下面的面板數據模型估計財政轉移支付對縣級基本公共服務供給的影響：

lnBasicSerperit=α0+α1lnGelTransperit+α2lnSpeTransperit+Xit+εit

四、實證檢驗和結果

（一）面板單位根檢驗

如表2和表3所示，待估計數據為平衡面板數據，共包含110個截面?zhèn)€體，有11期觀測值。雖然個體數N大于時序數T，時序特征并不明顯，變量應該不會存在單位根，但保險起見，我們還是需對數據的平穩(wěn)性進行檢驗。

目前，面板根檢驗方法較多，可供選擇的有LLC檢驗、HT檢驗、Breitung檢驗、IPS檢驗、費雪式檢驗等（陳強，2014）。根據不同檢驗方法的適用理論和適用條件，加上LLC檢驗、HT檢驗、Breitung檢驗都有共同的局限——共同根假設，即要求每個個體的自回歸系數都相等，為了克服各變量間共同根存在的可能性，本研究選用IPS檢驗方法對面板單位根進行檢驗，結果如表4所示。

從表4中可以看出，主要變量的t-bar值均小于1%水平的臨界值-1740，故拒絕面板單位根的原假設；統(tǒng)計量Z-t-tilde-bar的p值基本趨于00000，同樣拒絕原假設；人均財政收入在取滯后1階進行IPS檢驗時，統(tǒng)計量W-t-bar的p值等于或趨于00000，顯著拒絕原假設，不存在單位根；人均稅收支出、人均行政管理支出、萬人床位數和萬人小學生人數四個變量，在做滯后2階進行IPS檢驗時，統(tǒng)計量W-t-bar的p值等于或趨于00000，均顯著拒絕原假設。由此，回歸模型的主要變量不存在單位根。

（二）固定效應和隨機效應檢驗

在處理面板數據時，根據不同的個體因素假設，模型可以采用固定效應和隨機效應兩種模型進行估計。為此，我們先進行豪斯曼檢驗。通過將人均公共服務支付（lnBasicSerperit）、人均教育支出（lnEduperit）、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出（lnMedicalperit）、人均社會保障支出（lnSecurityperit）、人均城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出（lncxshequswit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）、人均經濟建設支出（lnEcoexpenditureit）六個變量分別作為被解釋變量進行分別檢驗，p值=00000，強烈拒絕原假設“H0：ui與xit ，zit不相關”，即拒絕不存在系統(tǒng)性差異的原假設，說明隨機效應的基本假設不能成立，應該使用固定效應而非隨機效應模型。

傳統(tǒng)的豪斯曼檢驗假定，在H0成立的情況下，隨機效應模型是最有效率的，這意味著ui與εit都必須是獨立同分布的。如果聚類穩(wěn)健標準誤與普通標準誤相差較大，則傳統(tǒng)的豪斯曼檢驗檢驗不再適用。為了驗證這一點可能給模型帶來的影響，我們使用過度識別檢驗（overidentification test）來進一步驗證，因為隨機效應模型與固定效應模型相比，前者多了“個體異質性ui與解釋變量不相關”的約束條件，也可被視為過度識別條件。過度識別檢驗結果如表5所示。

從表5可看出，命令xtoverid匯報的X2（11）統(tǒng)計量為234912，p值為00000，強烈拒絕“H0：γ=0”，即拒絕隨機效應，應該使用固定效應模型。同樣原理對人均教育支出（lnEduperit）、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出（lnMedicalperit）、人均社會保障支出（lnSecurityperit）、人均城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出（lncxshequswit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）和人均經濟建設支出（lnEcoexpenditureit）六個變量進行該檢驗，仍然是強烈拒絕原假設，應該使用固定效應模型。

（三）計量結果與分析

采用固定效應模型進行估計，回歸結果如表6所示。

首先，我們對表6中的12個回歸結果做如下說明：

（1）表中第（1）-（6）列的被解釋變量均為公共服務支出，但第（1）列的結果包含了之前我們設置的所有變量，第（2）-（6）列則根據變量之間的相關性和變量解釋部分的預想，分別剔除之前我們假設會對計量結果造成影響的萬人小學生人數、萬人中學生人數、農業(yè)人口、人口密度和財政收入分權等變量后的回歸結果。

（2）表中第（7）-（10）列我們分別用公共服務支出的四個組成部分，即教育支出、社會保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出作為被解釋變量，在保持公共服務支出變量一致的情況下，分別做固定效應回歸，目的是檢驗回歸模型設置和相關參數估計的可靠性。

（3）表中第（11）列我們用行政管理支出作為被解釋變量，主要是為了檢驗其與一般性轉移支付和專項轉移支付的關系。

（4）表中第（12）列我們做了關于經濟建設支出和相關變量之間的回歸，主要檢驗其與一般性轉移支付和專項轉移支付的關系。

其次，我們具體分析表中的回歸結果：

（1）首先，就一般性轉移支付和專項轉移支付對被解釋變量的影響而言，無論是將公共服務支出、教育支出、社會保障支出或者是醫(yī)療衛(wèi)生支出中的哪一項作為被解釋變量，一般性轉移支付和專項轉移支付的增加均能顯著改善其供給狀況，但從系數上來看，專項轉移支付比一般性轉移支付對公共服務支出的影響大，這一點非常重要。其中兩者差異最大的當屬對醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響，專項轉移支付對醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響（0254）顯著大于一般性轉移支付（00109），而且一般性轉移支付對醫(yī)療衛(wèi)生支出影響不顯著，主要的原因可能是一般性轉移支付里面包含的都是無條件轉移支付，更能反映縣級政府的真實行為，而專項轉移支付更多地反映上級政府的意圖。其次，無論一般性轉移支付還是專項轉移支付，對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的影響均不顯著，而且系數相對較小，但對社會保障支出方面的影響卻比在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出兩個方面大，這與以往學者的研究結論有所不同。本研究認為這主要是因為我們研究的是縣級政府財政支出行為。縣級政府承擔了較大的社會保障責任，這也是上級政府在考核縣級政府工作時偏重的方面，所以存在這種偏向是正常的。最后，兩種轉移支付在增加行政管理支出方面都顯著，存在“粘蠅紙效應”，而且一般性轉移支付力度的加大對云南省縣級政府的“粘蠅紙效應”增加的影響更為明顯；兩種轉移支付對經濟建設支出的影響也是顯著的，印證了很多學者的結論，但專項轉移支付相比于一般性轉移支付對經濟建設支出影響更大一些，這可能是因為對云南省各縣來說，道路交通以及農林水利電力等基礎設施方面的建設和發(fā)展情況相比于全國水平較為滯后，國家和云南省每年都在通過各種專項資金大力扶持各縣進行相關基礎設施和道路交通體系建設，且力度越來越大。

（2）稅收收入和財政收入對公共服務供給的影響基本呈現出顯著的狀態(tài)，這與其他學者的結論一致，也與現實經濟發(fā)展情況相符合。這兩者均代表了地方政府的財力水平，財力增強自然會增加其對各種服務的供給能力。只是有一點值得注意，在對城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出影響的比較中，稅收收入對其影響的系數為負值，而財政收入的正向影響顯著，且數值較大。這種現象發(fā)生的原因可能是城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出費用跟稅收收入關系不大，其作為政府常態(tài)化和穩(wěn)定支出的組成部分，支出金額的增減更多地受到政府整體財政收入的影響。此外，我們還發(fā)現，財政收入在社會保障支出和行政管理方面的支出不像在其他支出方面的系數那么大，尤其與轉移支付形成鮮明對比。這一點自然說明地方政府在自身財力增強后，有明顯的傾向將這種財力用于平衡其在其他方面的開支。

（3）云南省縣級GDP除了對教育支出、醫(yī)療影響系數顯著外，對其他變量影響幾乎不顯著，但隨著居民生活水平提高，政府行政管理支出和經濟建設支出急劇增加，相關系數顯著，說明一個地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，對政府行政行為及基礎設施的需求層次也越高，符合經濟和社會發(fā)展的一般規(guī)律。

（4）財政分權確實給了地方政府更大的支出分配權，財政分權程度的提高能夠極大地促進地方政府努力改進地方公共服務供給不足的狀況，畢竟地方政府在滿足居民公共需要方面更具有信息優(yōu)勢。但這一結果并不能掩蓋公共服務供給不足的現狀，畢竟目前中央和地方之間“支出高度分權、稅收相對集權”所造成的財力與事權不匹配的情況還普遍存在，這一點可以通過支出分權指標和收入分權指標的系數的絕對值看出。

（5）萬人床位數在5%的水平之下對公共服務供給整體是保持顯著的，但其系數普遍偏小，說明其對公共服務各表征變量影響不大。這是符合云南實際的。一方面，醫(yī)療衛(wèi)生是人們所需要的生活必需品之一，在這方面支出的增加勢必會對公共服務有影響；另一方面，云南省是一個人口大省，但各縣級醫(yī)院和醫(yī)院數目相對中東部省份偏低，縣級政府在這方面受制于自身財力以及缺乏社會資本辦醫(yī)院的融資渠道，所以整體并不能對公共服務供給有顯著影響，這也是我們在處理數據時排除市轄區(qū)的關鍵原因之一。

（6）農業(yè)人口和城市化率可以認為是同一個指標的正反兩個方面，從相關顯著性指標來看，至少有以下幾點值得注意：一是城市人口越多確實會對教育和醫(yī)療資源提出更高的要求，這是符合理論和實際情況的；二是隨著我國社會保障制度改革的逐步推進，社會保障已經基本覆蓋了農村和城市居民，農村和城市居民之間社會保障程度的差別越來越?。蝗菃渭儚膶嵶C結果看，城市化率高或農村人口多都未必表示城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增加，雖然農村人口、城市化率和城鄉(xiāng)社區(qū)支出三者之間計量關系顯著。

（7）就萬人小學生人數、萬人中學生人數和人口密度三個變量來說，萬人小學生人數幾乎對每個變量的影響均為顯著，但數值相對較小，萬人中學生人數幾乎對每個變量都不顯著，回歸結果也很小。最可能的原因之一就是義務教育主要是由中央財政擔負的，地方政府的財政支出占比較??；人口數量本身并不是政府考慮提供公共服務的直接參考因素，因為轄區(qū)人口增加并不一定能夠帶來上級更多的財政轉移支付，也并一定就能夠促進經濟發(fā)展水平的提高。

五、結論

就公共服務供給來說，財力與事權的不匹配使得轉移支付對于地方政府的重要性日增。本文對財政轉移支付對云南省縣級層面公共服務供給的影響進行實證檢驗，結果顯示：（1）專項轉移支付相比于一般性轉移支付對云南省縣級政府提供公共服務影響更大，明顯促進了基本公共服務供給。公共服務供給對一般性轉移支付缺乏彈性，一般轉移支付每增加1%僅能夠帶來公共服務供給9%左右水平的增長，卻能帶來199%的行政管理支出的增加；而專項轉移支付在帶來11%左右公共服務供給增長的同時，僅帶來779%行政管理支出的增加，“粘蠅紙效應”相對于一般性轉移支付要低得多；但專項轉移支付不管是從絕對數量還是從相對比例方面來說，都不算高。（2）邊疆多民族地區(qū)的縣級政府財政支出結構偏向問題明顯，突出表現為公共服務支出整體占比不高，尤其是涉及老百姓最關心的教育、醫(yī)療和城鄉(xiāng)社區(qū)事務方面支出比例更低，而行政管理支出和經濟建設支出所占比重相對較高。這種財政支出結構偏向背后的公共服務供給水平低的問題有很多原因，但對處于邊疆多民族區(qū)的云南省來說，比較可能的原因是政府考慮本地經濟增長和政績最大化的行為導致財政競爭加劇，政府將更多支出用在了經濟建設方面，進而所導致的公共服務供給效率下降。所以，就提高云南省縣級層面公共服務供給來說，財力與事權不匹配并不能作為我們提高一般性轉移支付比重、降低專項轉移支付比重的充分條件，而僅僅是必要條件之一，增加專項轉移支付仍然是促進地方政府提供公共服務的主要途徑，完善后的專項轉移支付制度仍然是邊疆多民族地區(qū)縣級政府更好地提供公共服務的主要保障因素。

注釋：

①剔除市轄區(qū)的原因主要有兩點：一是相對于市轄區(qū)，縣擁有大得多的面積、人口和自主權，而市轄區(qū)的基本公共服務供給主要由地級市統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一供給，自主權較??；二是就云南省來說，市轄區(qū)整體經濟發(fā)展、公共服務供給情況相比于其他縣（區(qū)）要好很多、差異明顯。

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Abstract：The impact of transfer payment structure on the supply of public services is a controversial topic， and the situation is more complex but is very important for the frontier multi-ethnic areas. The article selects the influence of the basic public service supply in the counties of Yunnan province brought by the general transfer payments and special transfer payments as the research target and carries out empirical analysis using the county-level fiscal data. As for the point of empirical results， special transfer payments play more important role in public services than the general transfer payments at the counties level in Yunnan province， significantly promoting the basic public service supply. However， public service supply is lack of flexibility for general transfer payment， and the flypaper effect which is brought by the general transfer payments is obvious. The perfect special transfer payment system is still one of the main guarantee factors for the government to provide better public services in the frontier multi-ethnic areas.

Key words：structure of fiscal transfer payment；public service supply；frontier multi-ethnic areas

（責任編輯：張曦）