張善柱 程同順

[摘要]現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的研究，既有測(cè)算上的技術(shù)偏差，也存在整體上的戰(zhàn)略誤判。農(nóng)民工市民化固然需要龐大的資金投入，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)可觀的社會(huì)效益，長(zhǎng)遠(yuǎn)看農(nóng)民工市民化的收益遠(yuǎn)大于成本。對(duì)于研究者來(lái)說(shuō)，要走出拘泥于農(nóng)民工市民化成本測(cè)算細(xì)節(jié)的誤區(qū)；對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是在中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業(yè)與農(nóng)民工之間構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)制度設(shè)計(jì)激發(fā)各方推動(dòng)農(nóng)民工市民化的積極性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；農(nóng)民工市民化；成本；收益；分擔(dān)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2016）05007905

農(nóng)民工是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體，是改革開(kāi)放后城鄉(xiāng)二元體制松動(dòng)的必然產(chǎn)物。與傳統(tǒng)農(nóng)民不同，農(nóng)民工為更好地養(yǎng)家糊口，離開(kāi)熟悉的鄉(xiāng)村來(lái)到陌生的城市，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)和生活場(chǎng)域的升級(jí)與轉(zhuǎn)換，也基本實(shí)現(xiàn)了增加經(jīng)濟(jì)收入的初衷。然而，與城市戶(hù)籍居民不同，農(nóng)民工從事的是最苦、最累、最危險(xiǎn)的工作，拿到的是最低的工資報(bào)酬，當(dāng)然更談不上享受與城里人同等的教育、醫(yī)療及其他社會(huì)保障等公共服務(wù)。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者斷言，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，在城市內(nèi)部即戶(hù)籍居民與農(nóng)民工之間又形成了新的二元結(jié)構(gòu)。在城市內(nèi)部的二元體制框架下，農(nóng)民工為城市乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)與犧牲，然而他們始終無(wú)法真正融入城市，被迫往返于城鄉(xiāng)之間，形成了蔚為壯觀的民工潮，也由此引發(fā)了嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)民工的未來(lái)，是返回農(nóng)村、維持現(xiàn)狀還是融入城市，目前社會(huì)各界已達(dá)成了共識(shí)——農(nóng)民工既不能返回農(nóng)村，也不能繼續(xù)扮演“兩棲人”角色，而是徹底融入城市、轉(zhuǎn)化為市民，即農(nóng)民工市民化。

一、農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀

盡管人們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工市民化的必要性與緊迫性，但在實(shí)踐效果上農(nóng)民工市民化的進(jìn)程舉步維艱，陷入了“半城市化”或“虛城市化”的困境。2011年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，這對(duì)于一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)家來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有里程碑式意義。應(yīng)清醒地看到，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不能真實(shí)反映城鎮(zhèn)化的水平。按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，凡是在城鎮(zhèn)連續(xù)居住滿半年的人都被稱(chēng)為城鎮(zhèn)居民，如此一來(lái)絕大多數(shù)農(nóng)民工便莫名其妙地“被城市化”了。事實(shí)上，不論是主觀定位還是實(shí)際享受，農(nóng)民工的待遇都與真正的“城里人”相去甚遠(yuǎn)。從已有的研究看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為戶(hù)籍制度以及與之配套的就業(yè)制度、教育制度以及社會(huì)保障制度改革停滯不前是導(dǎo)致農(nóng)民工被屏蔽在城市之外的根本原因。然而，在這一系列被詬病已久的“雙重制度”下，要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工和戶(hù)籍居民一視同仁并不容易，因?yàn)槊恳豁?xiàng)制度改革背后都需要投入大量的真金白銀作為支撐。因此，巨大的成本似乎已成為農(nóng)民工融入城市的最大攔路虎，也為各級(jí)政府推遲農(nóng)民工市民化找到了合情合理的借口。然而，事實(shí)真的如此嗎？

其實(shí)，農(nóng)民工市民化之所以進(jìn)展緩慢，并不是因?yàn)槌杀具^(guò)高，而是缺少合理的頂層設(shè)計(jì)和操作性強(qiáng)的成本分擔(dān)機(jī)制。首先，從中央政府的角度看。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央把城鎮(zhèn)化上升到了新的戰(zhàn)略高度，指出城鎮(zhèn)化是推動(dòng)中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的最大動(dòng)能所在，并于2014年制定了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，在2015年12月召開(kāi)了中央城市工作會(huì)議，這是時(shí)隔37年后中央重啟城市工作會(huì)議，體現(xiàn)了中央政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的高度重視。盡管新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定為農(nóng)民工融入城市提供了頂層設(shè)計(jì)，但該規(guī)劃沒(méi)有明確中央政府、輸入地政府、輸出地政府以及企業(yè)與農(nóng)民工個(gè)體之間的責(zé)任。例如，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度安排和政策制定，省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總體安排和配套政策，市縣政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)城市和建制鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的具體方案和實(shí)施細(xì)則。雖然該方案有意識(shí)地區(qū)分了不同層級(jí)政府的責(zé)任，但規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和模糊，沒(méi)有明確中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，沒(méi)有明確輸入地政府和輸出地政府的責(zé)任，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中各利益相關(guān)方相互推卸責(zé)任的尷尬局面。其次，從輸入地政府的角度看。農(nóng)民工能夠進(jìn)城務(wù)工，不論是對(duì)農(nóng)民工個(gè)體還是對(duì)城市來(lái)說(shuō)都是雙贏的結(jié)果，但不得不承認(rèn)農(nóng)民工拿到的報(bào)酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們所創(chuàng)造的利潤(rùn)。正是憑借農(nóng)民工超負(fù)荷的高強(qiáng)度勞動(dòng)以及低成本的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，城市才實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。因而可以說(shuō)，農(nóng)民工為城市的發(fā)展立下了汗馬功勞，輸入地政府是農(nóng)民工紅利的最大受益者。但是，輸入地政府普遍對(duì)農(nóng)民工采取了“經(jīng)濟(jì)上接納、社會(huì)上排斥”的態(tài)度，其實(shí)這并非城市冷漠，而是制度安排使然。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，城市政府提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)是以城市戶(hù)籍人口為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民工雖然身在城市，但戶(hù)口在農(nóng)村，因而不在城市公共服務(wù)的覆蓋范疇之內(nèi)。最后，從企業(yè)的角度看。與輸入地政府一樣，企業(yè)也是農(nóng)民工紅利的直接受益者，但在現(xiàn)實(shí)中企業(yè)并沒(méi)有像政府所期待的那樣，主動(dòng)為農(nóng)民工提高工資待遇、按時(shí)繳納社會(huì)保險(xiǎn)并提供職業(yè)技能培訓(xùn)。其實(shí)，這也不是資方無(wú)情，而是農(nóng)民工的流動(dòng)性太強(qiáng)且政府對(duì)企業(yè)履行相關(guān)責(zé)任缺乏可行性的考核體系以及強(qiáng)制性的處罰規(guī)定。

二、農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算

農(nóng)民工市民化的實(shí)質(zhì)是為農(nóng)民工提供與城市戶(hù)籍居民均等化的公共服務(wù)。為此，必須對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的一系列資源分配制度，如戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等進(jìn)行大刀闊斧的改革，而改革能否成功在很大程度上取決于改革的成本與收益的關(guān)系。因此，農(nóng)民工市民化的成本到底是多少，本已不堪重負(fù)的公共財(cái)政能否承擔(dān)，這些基本問(wèn)題成了決策者和研究者關(guān)注的焦點(diǎn)?？陀^來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，而且涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)以及政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科，能夠從不同視角較全面地反映農(nóng)民工市民化的成本。

但是，通過(guò)文獻(xiàn)梳理不難發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者的測(cè)算指標(biāo)體系存在顯著差異，從而導(dǎo)致其結(jié)果相差懸殊（見(jiàn)表1）。比如，申兵基于對(duì)寧波市跨省流動(dòng)農(nóng)民工的調(diào)查，認(rèn)為寧波市政府為每個(gè)農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，需要增加財(cái)政支出13507元～25507元[1]；周曉津以廣州市為例，認(rèn)為如果一個(gè)農(nóng)民工25歲時(shí)市民化，預(yù)期壽命80歲，政府需要增加公共支出63.7萬(wàn)元，如果再加上個(gè)人消費(fèi)支出56萬(wàn)元，一個(gè)農(nóng)民工成為廣州市民需要的總成本高達(dá)119.7萬(wàn)元[2]（P229）。然而，同樣是對(duì)廣州市的調(diào)查，謝建社得出的結(jié)論與之相差懸殊，認(rèn)為如果按2013年的不變價(jià)格來(lái)計(jì)算，每個(gè)農(nóng)民工市民化的公共成本是15.7萬(wàn)元[3]；張繼良、馬洪福對(duì)江蘇省農(nóng)民工調(diào)查的結(jié)果顯示，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的地區(qū)之間農(nóng)民工市民化的成本存在明顯差異（蘇南、蘇中、蘇北分別為14.6萬(wàn)元、12.4萬(wàn)元和11萬(wàn)元），如一次性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化公共財(cái)政需為每個(gè)農(nóng)民工一生支付的成本是92.7萬(wàn)元[4]。

為了更客觀地比較不同研究結(jié)果之間的差異，我們采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)即農(nóng)民工市民化的公共成本，最小值是申兵的調(diào)查結(jié)果2.5萬(wàn)元，最大值是張繼良的調(diào)查結(jié)果92.7萬(wàn)元，二者相差37倍，即使是針對(duì)同一城市——廣州的調(diào)查，周曉津、謝建社的測(cè)算結(jié)果也相差4倍。針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題的調(diào)查與研究，結(jié)果卻相差懸殊，這種反差不僅給決策者造成了很大的困惑，也在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化工作的惰性。

三、農(nóng)民工市民化成本測(cè)算的誤區(qū)

（一）農(nóng)民工市民化成本的統(tǒng)計(jì)口徑不一致

通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，研究者使用頻率最高的三個(gè)概念分別是農(nóng)民工市民化的成本、農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本、農(nóng)民工市民化的公共成本。前兩者的統(tǒng)計(jì)口徑是一致的，即總成本；而農(nóng)民工市民化的公共成本包含的內(nèi)容小于前兩者，是指政府需要承擔(dān)的成本。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本指使農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市居民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量[5]。社會(huì)成本由私人成本和公共成本兩部分構(gòu)成，其中私人成本是指農(nóng)民工在融入過(guò)程中需要支付的日常消費(fèi)成本、教育成本、住房成本以及社會(huì)保障成本；公共成本指政府為農(nóng)民工享受均等化的公共服務(wù)需要支付的成本，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及公共管理等外部性強(qiáng)的公共領(lǐng)域。胡桂蘭認(rèn)為不需要計(jì)算個(gè)人成本，因?yàn)檗r(nóng)民工融入城市后可享受與城市戶(hù)籍居民同樣的政策優(yōu)惠和免費(fèi)的公共服務(wù)，個(gè)人支付的成本不增反降，農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)只包括企業(yè)成本和政府成本[6]。但很顯然，農(nóng)民工轉(zhuǎn)換為市民后享受的均等的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)并非完全免費(fèi)，其市民化后需要支付的個(gè)人成本一定大于市民化之前的個(gè)人成本。

在二元就業(yè)體制格局下，農(nóng)民工的低收入水平?jīng)Q定了其支付私人成本的能力是有限的，因而政府不可避免地成為農(nóng)民工市民化的主要買(mǎi)單者。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)有的研究著重測(cè)算農(nóng)民工市民化的公共成本，以考察是否超出公共財(cái)政的承受能力。但是，不同研究者對(duì)公共成本范疇的界定存在分歧。比如，多數(shù)研究者認(rèn)為應(yīng)該把基礎(chǔ)設(shè)施的成本計(jì)算在內(nèi)，而楊聰敏認(rèn)為公共成本不應(yīng)包括公共設(shè)施成本，因?yàn)樵谀壳暗恼呖蚣芟?，即使沒(méi)有完成市民化的農(nóng)民工也已經(jīng)享受到了與城市戶(hù)籍居民均等的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，與有沒(méi)有城市戶(hù)籍沒(méi)有必然聯(lián)系，該成本在農(nóng)民工進(jìn)入城市之后、完成市民化之前已經(jīng)支付，因而不能包含在農(nóng)民工市民化的公共成本之內(nèi)，否則就是重復(fù)計(jì)算[7]。持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有申兵，他從義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、社會(huì)保障、住房等五個(gè)方面測(cè)算了寧波市農(nóng)民工市民化的公共成本，但基礎(chǔ)設(shè)施的投入并沒(méi)有在測(cè)算的范圍之內(nèi)[1]。有些研究者認(rèn)為農(nóng)民工市民化必然會(huì)增加城市公共管理的成本，應(yīng)該予以計(jì)算，但有些研究者以資料難以查找為由未予考慮；在測(cè)算社會(huì)保障成本時(shí)，需要計(jì)算農(nóng)民工繳費(fèi)的年限，但不同研究者假設(shè)的農(nóng)民工預(yù)期壽命并不一致，有的是按人均壽命75周歲來(lái)計(jì)算，有的則按預(yù)期壽命80周歲來(lái)計(jì)算。正是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑和指標(biāo)體系設(shè)置細(xì)節(jié)存在的差異，導(dǎo)致最終的結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。當(dāng)然，除上述因素外，農(nóng)民工市民化成本的結(jié)果還與研究時(shí)間以及地域有直接的關(guān)聯(lián)。比如，表1中列出的研究結(jié)果所參考的數(shù)據(jù)存在時(shí)間上的差異，最早是2003年的數(shù)據(jù)，最新是2014年的數(shù)據(jù)，而在此期間不論是物價(jià)水平還是政府的財(cái)政收入都發(fā)生了質(zhì)的變化；不同地區(qū)、不同類(lèi)型的城市之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，農(nóng)民工市民化的成本也不在同一個(gè)層次；另外，由于第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工的先賦性差異，其市民化的成本也不能一概而論。

從上述分析可見(jiàn)，現(xiàn)階段研究者并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民工市民化成本的統(tǒng)計(jì)口徑達(dá)成一致。盡管多數(shù)研究者認(rèn)可農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本包括私人成本和公共成本兩部分，但在這個(gè)測(cè)算框架中只有兩個(gè)主體，即私人成本的承擔(dān)者農(nóng)民工和公共成本的承擔(dān)者政府，而忽略了一個(gè)重要的主體——企業(yè)。企業(yè)不僅是農(nóng)民工工作的主要場(chǎng)所，是其工資收入的主要來(lái)源，也要承擔(dān)職工職業(yè)技能培訓(xùn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的法定責(zé)任。隨著農(nóng)民工完成市民化，他們將與城市戶(hù)籍居民“同工同酬”，享受均等的社會(huì)保障，這就意味著企業(yè)必須為市民化后的“農(nóng)民工”支付更高的工資、繳納更高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，我們稱(chēng)之為企業(yè)成本。所以，如果是計(jì)算農(nóng)民工市民化的總成本（社會(huì)成本），應(yīng)該更準(zhǔn)確地表述為：農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本=私人成本+企業(yè)成本+公共成本。

（二）農(nóng)民工市民化成本計(jì)算方式有差異

不同研究者的調(diào)查結(jié)果之所以差異很大，還與計(jì)算方式有關(guān)。有些研究者計(jì)算的結(jié)果是指

農(nóng)民工市民化后個(gè)人、企業(yè)、政府需要承擔(dān)的總成本。但是，農(nóng)民工在市民化之前其實(shí)已經(jīng)享受了部分公共服務(wù)，如農(nóng)民工隨遷子女已經(jīng)享受了義務(wù)教育，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和管理費(fèi)用已經(jīng)考慮了農(nóng)民工長(zhǎng)期穩(wěn)定存在的事實(shí)，農(nóng)民工可參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等，因而市民化所需要增加的實(shí)際成本可能并沒(méi)有計(jì)算的那么多[9]。杜海峰同樣認(rèn)為，農(nóng)民工在完成市民化之前多數(shù)成本同樣存在，因而為了更準(zhǔn)確地反映農(nóng)民工市民化的真實(shí)成本，應(yīng)該計(jì)算農(nóng)民工市民化前后各項(xiàng)成本的差額，即農(nóng)民工市民化的真實(shí)成本=農(nóng)民工市民化后的成本—農(nóng)民工市民化前的成本。比如，2011年上海市調(diào)整義務(wù)教育公辦學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至1700元，而農(nóng)村中小學(xué)生的生均公共教育經(jīng)費(fèi)為525元，二者之間的差額為1175元/年。在計(jì)算上海市農(nóng)民工市民化的義務(wù)教育成本時(shí)應(yīng)該用1175元/年，而不宜直接用1700元/年來(lái)計(jì)算[10]。持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有申兵、張繼良等。丁萌萌、徐滇慶在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，應(yīng)該用農(nóng)民工融入城市的成本減去留在農(nóng)村的成本[11]，因?yàn)檗r(nóng)民工雖然工作在城市，但在農(nóng)村仍保留了宅基地、承包地等財(cái)產(chǎn)性收入，如果農(nóng)民工決定融入城市的話，可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等多種方式將上述財(cái)產(chǎn)兌換為貨幣收入，從而可以抵消部分成本。

其實(shí)兩種計(jì)算方式都沒(méi)有錯(cuò)，只是籠統(tǒng)地計(jì)算農(nóng)民工市民化后的總成本，容易造成農(nóng)民工融入城市成本過(guò)高、代價(jià)過(guò)大的錯(cuò)覺(jué)，客觀上不利于農(nóng)民工市民化工作的推進(jìn)。為了給決策者傳遞更準(zhǔn)確的信息，也為了減少各級(jí)政府對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)的顧慮，采用第二種方式——農(nóng)民工市民化的真實(shí)成本=農(nóng)民工市民化后的成本-農(nóng)民工市民化前的成本——更為合理。

四、 農(nóng)民工市民化的收益及未來(lái)選擇

現(xiàn)有的研究多側(cè)重于農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算，而忽略了硬幣的另一面即農(nóng)民工市民化的收益，實(shí)際上農(nóng)民工市民化的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。盡管根據(jù)現(xiàn)有的研究，農(nóng)民工市民化將耗費(fèi)巨大的公共成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這必將是一件有利于國(guó)家、有利于城市、有利于農(nóng)民工也有利于農(nóng)村的大事。城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)升級(jí)轉(zhuǎn)型的必由之路，也是當(dāng)代中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的最大動(dòng)能所在。農(nóng)民工市民化有助于提高城鎮(zhèn)化水平，刺激內(nèi)需并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；有助于為城市的持續(xù)發(fā)展提供豐富的勞動(dòng)力，增強(qiáng)城市發(fā)展的后勁；有助于農(nóng)民工增加經(jīng)濟(jì)收入，享受與城市戶(hù)籍居民同等的公共服務(wù)；也有助于減少農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用和規(guī)?；l(fā)展，從而在根本上縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。例如，2013年上海市農(nóng)民工的數(shù)量是693萬(wàn)，其中44.7%的農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)化為上海市民，共計(jì)310萬(wàn)人。若以2013年不變價(jià)格計(jì)算，把有意愿的農(nóng)民工完全市民化，上海市政府需要支出的公共成本是1.09萬(wàn)億元。如果只考慮成本，難免會(huì)讓人覺(jué)得這肯定會(huì)超出公共財(cái)政的承受能力，但與此同時(shí)上海市的城鎮(zhèn)化率將從53.4%增至66.2%，這會(huì)給上海市帶來(lái)13萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)收益。通過(guò)比較，上海市農(nóng)民工市民化可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)性收益遠(yuǎn)高于政府需要支出的公共成本，二者相差約11.9倍[12]。

退一步說(shuō)，即使忽略農(nóng)民工市民化成本與收益的關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)民工市民化對(duì)中國(guó)政府來(lái)說(shuō)已經(jīng)沒(méi)有退路可言。數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體既不可能返回農(nóng)村，也不可能繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間鐘擺式流動(dòng)，他們最終的歸宿只能是融入城市，享受均等的公共服務(wù)。不論是從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略角度考量，還是從絕大多數(shù)農(nóng)民工的迫切意愿來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工市民化都是刻不容緩的，在這個(gè)問(wèn)題上只能前進(jìn)、不能后退。所以，既然不是一件可以選擇的事情，我們又何必執(zhí)著于成本測(cè)算的細(xì)枝末節(jié)，更何況由于研究者的專(zhuān)業(yè)視角不同、調(diào)查對(duì)象不同、統(tǒng)計(jì)口徑不一致，最終的結(jié)果必然會(huì)存在差異。所以，對(duì)于研究者來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該再糾結(jié)于成本測(cè)算的細(xì)節(jié)或具體數(shù)值，而應(yīng)換一個(gè)思路，從更宏觀的背景考量成本與收益的關(guān)系；同樣對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)也要當(dāng)機(jī)立斷，在對(duì)農(nóng)民工市民化的緊迫性、現(xiàn)狀以及障礙有了整體判斷之后，應(yīng)著眼于制定農(nóng)民工市民化的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案，其中最復(fù)雜的問(wèn)題是找到中央政府、輸入地政府、輸出地政府、企業(yè)與農(nóng)民工之間的利益均衡點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)制度設(shè)計(jì)充分調(diào)動(dòng)相關(guān)各方推動(dòng)農(nóng)民工市民化的積極性。在某種程度上說(shuō)，農(nóng)民工市民化能否成功，關(guān)鍵不在于改革的成本有多大和公共財(cái)政能否負(fù)擔(dān)，而在于頂層設(shè)計(jì)是否合理、實(shí)施方案是否可行以及各級(jí)政府是否具有不折不扣的執(zhí)行力。

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