畢秋靈

摘 要：書畫市場的執(zhí)法效能遠遠不能跟上市場法制化進程的要求，其主要原因在于書畫藝術(shù)品市場的執(zhí)法依據(jù)不足，文化執(zhí)法部門職能與書畫交易市場發(fā)展態(tài)勢不匹配，而鑒定困難又成為制約執(zhí)法效能的關(guān)鍵因素。應(yīng)完善藝術(shù)品市場相關(guān)法律法規(guī)，細化部門職能和管理規(guī)定，加強專項執(zhí)法隊伍建設(shè)，完善藝術(shù)品的評估機制。

關(guān)鍵詞：書畫市場鑒定；文化執(zhí)法；執(zhí)法依據(jù)

近些年來，藝術(shù)品市場繁榮發(fā)展，其中又以書畫市場的交易最為活躍。然而伴隨書畫等藝術(shù)品收藏的不斷升溫，侵權(quán)盜版行為不斷出現(xiàn)，這不僅損害了書畫著作權(quán)人和消費者的合法權(quán)益，也嚴重擾亂了文化市場秩序，給文化市場的執(zhí)法工作帶來了嚴重挑戰(zhàn)。因此，研究書畫市場文化執(zhí)法中存在的問題及其成因，對于促進藝術(shù)品行業(yè)的積極健康發(fā)展顯得尤為重要。

一、書畫藝術(shù)品市場執(zhí)法困難的成因

當(dāng)前正值我國書畫市場的泡沫期，盡管市場的交易規(guī)模大，其中不乏天價作品，但無效交易和虛假交易多。從政府管理的角度來講，適當(dāng)進行宏觀調(diào)控和行政執(zhí)法監(jiān)管對于良好的市場秩序之形成、對于保護優(yōu)秀的中國民族文化，維護我國在藝術(shù)領(lǐng)域的國際形象，都具有無可取代的作用。但是，我國關(guān)于藝術(shù)品市場的法制建設(shè)起步相對較晚，由于藝術(shù)品市場的特殊性，市場執(zhí)法往往涉及到新聞出版部門、文化部門、文物部門等多部門的法律法規(guī)，因此執(zhí)法過程中存在執(zhí)法難、行政監(jiān)管力度不夠等問題。與市場中層出不窮的各種不法行為相比，書畫市場的執(zhí)法效能遠遠不能跟上市場法制化進程的要求。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）書畫藝術(shù)品市場的執(zhí)法依據(jù)不足

我國藝術(shù)品市場已基本形成了以北京為中心，滬、杭、魯、粵為支點的全國性格局，但在市場繁榮發(fā)展的同時，藝術(shù)品市場的管理及規(guī)范政策卻遠遠滯后。目前，我國與書畫藝術(shù)品市場有關(guān)的立法主要有《著作權(quán)法》、《拍賣法》、《消費者權(quán)益保護法》、《文物保護法》、《刑法》等。除法律之外，還有《文物保護法實施細則》、《美術(shù)品經(jīng)營管理辦法》、《美術(shù)品進出口管理暫行規(guī)定》等行政法規(guī)來規(guī)范畫藝術(shù)品市場領(lǐng)域的活動。盡管這些法律、法規(guī)和行政文件對于規(guī)范藝術(shù)品經(jīng)營活動、保護創(chuàng)作者知識產(chǎn)權(quán)起到了一定作用，但專門管理我國藝術(shù)品領(lǐng)域的仍只有一部文化部于2004年頒布的《美術(shù)品經(jīng)營管理辦法》。由于其立法層次偏低，且操作性不強，因此執(zhí)法效能較差，未能解決藝術(shù)品市場面臨的主要問題。

該條例的主要問題首先在于其管理范圍有限。該條例主要是針對美術(shù)品經(jīng)營單位在經(jīng)營管理制度、是否明碼標價、是否依法納稅等一般性的行政管理規(guī)定。而藝術(shù)品交易跟普通商品不同，在經(jīng)營過程中還涉及鑒定、拍賣、銷售、展覽等環(huán)節(jié)，而當(dāng)前條例并未做出規(guī)定，對目前書畫市場造假、售假泛濫的問題，沒有相應(yīng)的法律條文約束。其次在于該條例的處罰力度太弱。該條例是專門針對美術(shù)品管理的一部部門條例，成為目前執(zhí)法部門對藝術(shù)品開展執(zhí)法工作的最主要依據(jù)。但該條例由2004年頒布，至今已十余年之久，其中對各種違法違規(guī)行為的處罰力度不足，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中該條例起不到震懾違法違規(guī)者的作用。另外，它的信用檔案效果不佳。第十五條規(guī)定：“縣級以上文化行政部門應(yīng)當(dāng)建立美術(shù)品經(jīng)營單位的信用檔案，將企業(yè)的服務(wù)承諾、經(jīng)營情況、消費者投訴情況記錄在案，定期向社會公示?！钡?003年《行政許可法》實施后，文化行政部門對藝術(shù)品經(jīng)營沒有審批權(quán)，該辦法只是確立了它的監(jiān)管權(quán)。而藝術(shù)品交易涉及到工商、稅務(wù)等部門，如果僅由文化行政部門單方面對經(jīng)營單位建立信用檔案，在執(zhí)行力上的效果也大打折扣。

（二）文化執(zhí)法部門職能與書畫交易市場發(fā)展態(tài)勢不匹配

1.藝術(shù)品市場發(fā)展過快，法律概念界定難以與市場同步

當(dāng)前藝術(shù)品交易形式豐富多樣，法律明確規(guī)定的藝術(shù)品概念卻屈指可數(shù)。在美術(shù)領(lǐng)域內(nèi)藝術(shù)品可以劃分為西式繪畫、書法、國畫、攝影作品、雕塑作品等類別。實際交易中，藝術(shù)品的交易不僅涉及到美術(shù)領(lǐng)域，很多時候與文物買賣、著作權(quán)保護等領(lǐng)域密切相關(guān)?？v觀藝術(shù)品交易市場，在法律層面上尚無統(tǒng)一界定的可交易的藝術(shù)品概念，實際交易中不同類別的作品分別遵循不同的法律規(guī)定，無形中增加了行政管理的難度，也增大了行政管理的成本。

2.法律缺失或錯位，執(zhí)法部門權(quán)責(zé)難以形成統(tǒng)一

文物保護法》授予公安機關(guān)、工商部門、海關(guān)等部門行政管理的職權(quán)，但是卻并未說明以上部門的職權(quán)內(nèi)容和職權(quán)范圍?！段奈锉Ｗo法》和《辦法》均不曾提及具體管理措施，導(dǎo)致市場問題出現(xiàn)多頭管理、無人理會或無單位負責(zé)的局面，使得法律法規(guī)授權(quán)形同虛設(shè)。

與此同時，文物部門和工商行政管理部門由于重審批、輕管理，尤其是缺乏適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律的動態(tài)管理，從而導(dǎo)致管理的錯位和執(zhí)法的缺位。書畫藝術(shù)品的制假、販假、拍假行為目前已越發(fā)泛濫，政府的管理能力和執(zhí)法效能與嚴格的法律規(guī)定、市場現(xiàn)狀存在雙重缺口，加之相關(guān)部門缺少量化的考核機制、問責(zé)制度，對國家法律既可依法行政、從嚴執(zhí)法，也可放任自流，甚至不作為也難以問責(zé)。

3.書畫藝術(shù)品專項執(zhí)法力量不足

各地文化市場行政執(zhí)法部門，大多圍繞“掃黃打非”主題，重點管理網(wǎng)吧、游戲廳、娛樂場所違法經(jīng)營活動；非法出版、非法演出活動；以及違規(guī)購銷文物活動。書畫藝術(shù)品市場的行政管理工作沒有單列為一項獨立內(nèi)容，實務(wù)工作中多是在著作權(quán)保護和文物保護的行政管理工作中略有涉及，并沒有獨立的執(zhí)法隊伍建設(shè)和專項執(zhí)法人員。

這種工作模式的優(yōu)點在于可以統(tǒng)籌管理文化市場中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)問題，具有較為廣泛的覆蓋性。但是，這種工作模式對于執(zhí)法隊伍建設(shè)具有相當(dāng)高的要求，執(zhí)法工作人員需要掌握文化市場管理工作中需要的各種法律文件，并且熟悉實務(wù)工作中會遇到的違法違規(guī)活動情況，在此基礎(chǔ)才能全面管理文化市場。此外，在現(xiàn)有的工作模式中，即便將執(zhí)法隊伍劃分為專項專務(wù)隊伍，由于藝術(shù)品市場管理并沒有被單列為一項受案種類，執(zhí)法隊伍也難以就書畫藝術(shù)品市場中出現(xiàn)的問題進行“專人、專項、專務(wù)”式管理，導(dǎo)致書畫藝術(shù)品市場中發(fā)展出的新形式、新問題難以得到及時有效的治理。

（三）鑒定困難成為制約執(zhí)法效能的關(guān)鍵因素

1.權(quán)威的鑒定機構(gòu)缺失

目前國內(nèi)的文物鑒定機構(gòu)主要分為公立鑒定和民間鑒定兩大類。公立鑒定機構(gòu)包括國家文物鑒定委員會、地方省級鑒定站等機構(gòu)。而這些機構(gòu)的專家，只有在為文物系統(tǒng)內(nèi)部、司法、海關(guān)等機構(gòu)進行鑒定時，才具有文物書畫鑒定資格。另一類是民間鑒定機構(gòu)，即指除公立鑒定機構(gòu)之外的各類鑒定機構(gòu)。目前公立鑒定機構(gòu)一般不面向社會出具鑒定證書。而當(dāng)前的書畫交易市場的鑒定來源絕大部分都是民間機構(gòu)的鑒定，但這種鑒定不具法律效力。在鑒定人及鑒定機構(gòu)資格方面缺乏法律的規(guī)范，導(dǎo)致了鑒定領(lǐng)域的不規(guī)范，從而使得權(quán)威的鑒定機構(gòu)缺失，出現(xiàn)鑒定困難的窘境。

2.部分書畫的真?zhèn)紊婕爸饔^因素

書畫本身就兼具主觀與客觀的兩重性，一方面，書畫是客觀存在的可進行交易的物品，而另一方面，對書畫的欣賞和鑒定又是主觀性的，這就使得科學(xué)技術(shù)手段往往在書畫面前無能為力，只得主要依靠鑒定者個人的技術(shù)和道德素質(zhì)來保證鑒定的權(quán)威。然而，主觀性的方面又使得利益滲入其中，干擾了鑒定的公正性。同時，隨著科技手段的進步，書畫的復(fù)制技術(shù)日趨完善，藝術(shù)造假在質(zhì)量和數(shù)量上的成本大大降低，使得書畫市場的偽作大幅度上升，增加了鑒定和查處的難度。

3.藝術(shù)品鑒定機構(gòu)的道德失范

民間的書畫收藏已經(jīng)由過去的興趣審美轉(zhuǎn)向了利益驅(qū)動，由此形成的利益鏈條帶來了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)，大量的藝術(shù)真品被人為哄抬的“真品”取代，從而為書畫市場帶來了混亂之風(fēng)。在這種背景下，鑒定機構(gòu)和人員也成為了不規(guī)范市場中的牟利工具，行業(yè)誠信不斷遭到破壞。為了賺取高額鑒定費，許多低廉的現(xiàn)代工藝品被拍賣公司和書畫鑒定機構(gòu)“鑒定”成是有巨大收藏價值的文物。鑒定行業(yè)成為了拍賣行、投資者的牟利附庸，其本身應(yīng)有的中立、客觀、誠信地位大大受損。

4.國家法律規(guī)范的缺失

在鑒定機構(gòu)的行業(yè)準入標準上，法律規(guī)定多局限于地方規(guī)章，缺少全國性統(tǒng)一標準。由于缺乏國家統(tǒng)一管理和規(guī)范，鑒定機構(gòu)的責(zé)任問題缺失，這就導(dǎo)致鑒定難的問題日益突出。根據(jù)《拍賣法》相關(guān)規(guī)定，鑒定專家的鑒定出現(xiàn)問題后，無論是經(jīng)濟責(zé)任還是法律責(zé)任都不需要承擔(dān)；拍賣行也不對賣品的真?zhèn)螕?dān)責(zé)。鑒定機構(gòu)有出具鑒定結(jié)論的權(quán)力，但是卻沒有相應(yīng)的責(zé)任追究，鑒定領(lǐng)域的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致鑒定機構(gòu)的權(quán)威性不斷降低，尋求真假鑒定成為難題。在缺少法律責(zé)任機制的情況下，民間鑒定不斷成為謀求利益的工具。

二、完善藝術(shù)品市場執(zhí)法的對策和建議

隨著行業(yè)誠信缺失、虛假鑒定、贗品泛濫、假拍、知假拍假等問題不斷涌現(xiàn)，規(guī)范書畫市場經(jīng)營行為，加強對書畫藝術(shù)品市場的監(jiān)管，成為當(dāng)前書畫市場執(zhí)法迫在眉睫的任務(wù)。這需要從立法、監(jiān)管、執(zhí)法等各方面完善與藝術(shù)品市場相關(guān)的相關(guān)法規(guī)制度。

（一）完善藝術(shù)品市場相關(guān)法律法規(guī)

首先，盡快聯(lián)合多部門頒布《藝術(shù)品市場管理條例》。在藝術(shù)品交易的管理中，《文物保護法》、《著作權(quán)法》、《專利法》等法律僅立足于某一個特定的領(lǐng)域，無法起到對藝術(shù)市場起到系統(tǒng)性的監(jiān)管作用?！端囆g(shù)品市場管理條例》是將藝術(shù)品市場的管理置于法律的視野中，在法律框架內(nèi)審視其對藝術(shù)品市場調(diào)整和規(guī)范的作用，把有關(guān)藝術(shù)品市場主體市場準入資格，從業(yè)資格審查管理、藝術(shù)品生產(chǎn)者權(quán)利義務(wù)、藝術(shù)經(jīng)紀人行為規(guī)范、行業(yè)不正當(dāng)競爭以及造假賣假等內(nèi)容專門做出規(guī)定。

其次，應(yīng)修改《拍賣法》的有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)行《拍賣法》關(guān)于藝術(shù)品拍賣的規(guī)比較抽象、籠統(tǒng)。藝術(shù)品作為一種特殊的拍品，其在真?zhèn)舞b定、質(zhì)量瑕疵擔(dān)保等方面具有自身的特殊性。為了進一步規(guī)范藝術(shù)品拍賣市場秩序，合理平衡委托人、拍賣人和買受人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)該完善藝術(shù)品拍賣法律制度?？梢栽诂F(xiàn)有的《拍賣法》框架之內(nèi)完善藝術(shù)品拍賣規(guī)則，考慮將“藝術(shù)品拍賣”單設(shè)一章，對藝術(shù)品拍賣的客體、拍賣程序、鑒定制度、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)做出具體規(guī)定。

（二）細分部門職能和管理規(guī)定，解決職能交叉和職能空白問題

盡管文化市場綜合執(zhí)法總隊依據(jù)法律授權(quán)負責(zé)行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)由相關(guān)行政主管部門行使的部分職權(quán)，但是各部門的職權(quán)劃分尚有不清楚的地方，以致實務(wù)工作中出現(xiàn)職能交叉和職能空白。對此，有必要確定各部門權(quán)責(zé)范圍，并且落實形成書面工作流程，在必要的時候提請人大立法，賦予相關(guān)文件法律約束力，實現(xiàn)對藝術(shù)品市場的有效監(jiān)管。

此外，在行政處罰方面法律規(guī)定比較原則和模糊，執(zhí)法工作的展開依據(jù)不足，使得很多時候雖有規(guī)定卻無法管理。例如，《文物保護法》雖然對于種種違法違規(guī)行為作出處罰規(guī)定，包括責(zé)令改正、沒收違法所得、罰款等，但很多措施都只是停留在法律文本上，在執(zhí)行層面無法真正實施。因此，區(qū)分執(zhí)法對象、區(qū)別執(zhí)法情形、細化管理內(nèi)容將有助于將藝術(shù)品市場管理落于實處，做到藝術(shù)品市場行政管理有法可依、有法必依。

（三）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大財政投入力度

從文化市場管理機構(gòu)來看，執(zhí)法人員編制性質(zhì)并不統(tǒng)一，也沒有專門的藝術(shù)品市場執(zhí)法隊伍。在當(dāng)前藝術(shù)品市場蓬勃發(fā)展的情況下，應(yīng)當(dāng)抽調(diào)專業(yè)適合、經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人員組成專門的藝術(shù)品市場行政管理分隊，專項管理藝術(shù)品交易市場中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為。其次，針對藝術(shù)品市場管理的特殊性，加大對藝術(shù)品市場管理工作的財政支持力度，特別是需要加大對于鑒定工作的財政支持，保障執(zhí)法工作人員能夠放開手腳、全力整治藝術(shù)品市場不良風(fēng)氣，打擊違法違規(guī)的交易行為。

（四）完善藝術(shù)品鑒定評估機制

對藝術(shù)品鑒定難度大且有法難依這一問題，建立令各方信服的權(quán)威鑒定機構(gòu)就顯得格外重要。國家層面應(yīng)對藝術(shù)品的評估與鑒定出臺明確的規(guī)定。在鑒定機構(gòu)準入、鑒定人員資質(zhì)上建立統(tǒng)一行業(yè)標準，同時建立制度化的信用評價體系，完善鑒定責(zé)任追究制，將鑒定機構(gòu)或者人員的鑒定權(quán)力與事后的責(zé)任掛鉤。只有這樣，才能讓利益之手退出鑒定領(lǐng)域，從而保證鑒定誠信市場的出現(xiàn)。

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