郭雅倩

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，現(xiàn)行稅收制度必須根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)變化形勢(shì)做出部署。稅制改革作為財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其改革的力度和方向?qū)φg關(guān)系的藍(lán)圖有著極為廣泛而深刻的影響力。把稅收作為國(guó)家治理中宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策工具，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣例。應(yīng)該說(shuō)，稅收職能的發(fā)揮在宏觀上和微觀上都能起到四兩撥千斤的功效，在全面深化改革的時(shí)代背景下，稅收在國(guó)家治理中的重要地位牢不可破。

一、中國(guó)稅收制度改革的宏觀分析

十八屆三中全會(huì)明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。1994年確立分稅制改革是按照分事、分稅和分管的中性稅制思想設(shè)計(jì)，以此確定中央和地方政府的稅收來(lái)源，但現(xiàn)實(shí)情況是偏離了這種中性稅制構(gòu)想。

1. 中央和地方政府收支不平衡，有?！胺质隆钡闹行远愔?。從中央財(cái)政平衡角度看，關(guān)注其支出，2014年中央財(cái)政總支出為69673.77億元，包括三部分：其一是補(bǔ)充中央預(yù)算調(diào)節(jié)基金，占中央總支出的1.67% ； 其二是中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，占中央總支出的69%；其三是中央本級(jí)支出，占中央總支出的29%?？梢?jiàn)，中央財(cái)政的財(cái)源僅有29%用于本級(jí)支出。

從地方財(cái)政平衡角度來(lái)看，關(guān)注其收入，2013年地方財(cái)政總收入為117156.51億元，分為四部分：其一是地方財(cái)政收支差額，占地方財(cái)政總收入的3% ； 其二是地方財(cái)政調(diào)入資金，占地方財(cái)政收入的0.13% ；其三是中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，占地方財(cái)政總收入的41%；其四是地方財(cái)政本級(jí)收入，占地方財(cái)政收入的59%?？梢?jiàn)，地方財(cái)政支出中只有59%是依靠自身籌集的財(cái)政資金，而41%則要依靠中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來(lái)完成。

在整個(gè)財(cái)政管理體制中，中央和地方財(cái)政關(guān)系處于互不平衡的狀態(tài)。中央財(cái)政財(cái)權(quán)很大，但本級(jí)支出比重卻很小，還不到30%；地方政府財(cái)權(quán)較小，只有59%是自身籌集的財(cái)政收入，但支出卻很大，要依靠中央對(duì)其轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)充。

2. 地方政府有限的財(cái)權(quán)管理有?！胺止堋钡闹行远愔?。我國(guó)實(shí)行的是一級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立自求平衡。按照這種管理機(jī)制，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)就應(yīng)該有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)。但是面對(duì)龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占到地方政府收入很大一部分，某種意義上來(lái)說(shuō)，地方政府能夠自身支配的收入有限，其支出很大程度上依賴中央的轉(zhuǎn)移支付才能完成，地方政府這種有限的財(cái)權(quán)管理現(xiàn)狀降低了財(cái)政努力積極性。如果這種格局一直存在，甚至體制化的話，必將使得地方政府難以有獨(dú)立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)，從而違背中性稅制設(shè)計(jì)的原則。

二、中國(guó)稅收制度改革中稅收結(jié)構(gòu)微觀分析

1.個(gè)人所得稅改革分析。 “十一五” 時(shí)期闡述了個(gè)人所得稅由目前的分項(xiàng)征收向綜合與分類相結(jié)合的改革方向推進(jìn)。目前對(duì)個(gè)人所得稅政策調(diào)整主要是提高起征點(diǎn)、調(diào)整累進(jìn)稅率檔次來(lái)緩解居民稅負(fù)公平。這無(wú)法從根本上緩解居民之間的貧富差距，因此，個(gè)人所得稅要發(fā)揮籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配功能，發(fā)揮稅收公平功能，應(yīng)該借鑒美國(guó)個(gè)人所得稅制。 其一，個(gè)人所得稅率問(wèn)題。美國(guó)里根政府（1981-1989年）和小布什政府（2001-2009年）時(shí)期，主張減稅政策，降低了最高邊際稅率，同時(shí)提高了最低邊際稅率，減少累進(jìn)級(jí)次調(diào)節(jié)個(gè)人所得稅來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)。我國(guó)自1986年正式開(kāi)征個(gè)人所得稅，邊際最高稅率為 55%，2011年調(diào)整了個(gè)人所得稅率和超額累進(jìn)稅率檔次，邊際稅率為3%-45%。從中國(guó)和美國(guó)邊際稅率可以看出，首先，美國(guó)的邊際稅率比中國(guó)要窄，并處于變動(dòng)之中，這種靈活的方式有助于稅收政策適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需求。其次，個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)國(guó)民再分配的有效工具，對(duì)于具有較高邊際消費(fèi)傾向低收入者，增加可支配收入，刺激消費(fèi)。 其二，個(gè)人所得稅在稅收收入中的地位。個(gè)人所得稅作為生成要素收入稅，中國(guó)和美國(guó)個(gè)人所得稅占稅收收入比重差距很大。美國(guó)個(gè)人所得稅占稅收比重大概在40%左右，而中國(guó)則只有6%左右。這也體現(xiàn)了兩個(gè)國(guó)家的國(guó)民財(cái)富分配不一致，美國(guó)財(cái)富主要集中的居民手中，個(gè)人所得稅主要來(lái)源于中等收入和高收入納稅人，個(gè)人所得稅在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)大量財(cái)富由國(guó)家和集體控制，家庭收入主要是勞動(dòng)所得，居民個(gè)人手中收入財(cái)富有限，從而使得個(gè)人所得稅作為籌集財(cái)政收入、縮小貧富差距的功能弱化。

2.房產(chǎn)稅改革困境分析 。自2011年在上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革，歷經(jīng)3年時(shí)間并沒(méi)有得到預(yù)期的改革成果。房產(chǎn)稅改革的方向是要建立在房產(chǎn)登記制度和評(píng)估制度的基礎(chǔ)上對(duì)存量房產(chǎn)進(jìn)行征稅制度。目前房產(chǎn)稅改革仍然存在很大阻力：其一，房產(chǎn)稅制改革牽動(dòng)面太大。房產(chǎn)稅改革涉及契稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、耕地占用稅及城鎮(zhèn)土地使用稅等多個(gè)稅種，在沒(méi)有營(yíng)造合適的制度環(huán)境下，造成居民的抵觸心理和社會(huì)成本。這種制度環(huán)境首先要對(duì)房產(chǎn)稅立法，只有上升至法律層面，才能破除各方面的阻力，為保證房產(chǎn)稅試點(diǎn)的有效執(zhí)行提供保障。 其二，房產(chǎn)稅收入歸屬問(wèn)題。按照財(cái)政分權(quán)理論，房產(chǎn)稅應(yīng)該劃入地方財(cái)政收入中，但是中國(guó)目前是五級(jí)政府，省級(jí)以下包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，房產(chǎn)稅歸屬范疇又?jǐn)U大了，特別是對(duì)有財(cái)政困境的基層政府來(lái)說(shuō)，如果能成為各級(jí)政府自主性財(cái)源，從而可以減少基層政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另外，我國(guó)也是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)緊密結(jié)合在一起，城鎮(zhèn)房產(chǎn)和農(nóng)村房產(chǎn)性質(zhì)不一樣，房產(chǎn)稅的實(shí)施也存在困難。

3.環(huán)境稅開(kāi)征難點(diǎn)分析 。2015年1月1日起要施行剛修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，新環(huán)保法的通過(guò)加強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)保護(hù)環(huán)境的社會(huì)意識(shí)。修訂后的環(huán)保法從法律層面加大了高能耗、高污染、高排放企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)于違法排污企業(yè)明確了懲罰措施。然而以“費(fèi)改稅”征收環(huán)境稅的這項(xiàng)工作醞釀六年之久也沒(méi)有正式出臺(tái)，究其原因有以下幾方面： 其一，“費(fèi)改稅”一步到位比較艱難?！百M(fèi)改稅”之后的環(huán)境稅政策框架與排污費(fèi)有很大區(qū)別，因?yàn)槲廴九欧攀召M(fèi)的范圍很寬，這就對(duì)征稅范圍確定帶來(lái)很大的困難。這個(gè)困難在稅目的確定上，目前有幾種觀點(diǎn)：一是環(huán)境稅應(yīng)該設(shè)立污染排放稅和碳稅兩種稅目； 另一種看法是將污染排放稅和碳稅合二為一。當(dāng)然還有一種看法環(huán)境稅特指污染排放稅，而把碳稅獨(dú)立出來(lái)。因此如何設(shè)置環(huán)境稅成為一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。 其二，環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)率界定難題。環(huán)境稅率如何界定，稅率太低，可能對(duì)保護(hù)環(huán)境起到的作用有限，稅率太高，企業(yè)承擔(dān)了更重的稅收負(fù)擔(dān)。因此，確定合理的環(huán)境稅稅率水平，如何均衡國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與企業(yè)稅負(fù)的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)關(guān)系至關(guān)重要。 其三，相關(guān)的配套措施仍有待完善。環(huán)境稅的征管模式是以環(huán)保部門(mén)認(rèn)定、稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收，這就要求環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)要建立起相關(guān)的配套設(shè)施，比如技術(shù)人員配備、設(shè)備維護(hù)和運(yùn)行、環(huán)保部門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)等要有相應(yīng)的保障，特別是環(huán)保部門(mén)如何認(rèn)定、審核環(huán)境稅的事務(wù)至關(guān)重要，否則征收環(huán)境稅收就可能存在不公平現(xiàn)象，這是環(huán)境稅制的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

三、小結(jié)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了高速增長(zhǎng)，這與財(cái)稅改革的推進(jìn)密不可分。然而，盡管我國(guó)稅制經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整和完善，但稅制結(jié)構(gòu)總體基本格局沒(méi)有很大改變，隨著經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配不公、資源環(huán)境瓶頸等社會(huì)矛盾日益凸顯，財(cái)稅制度作為經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，并沒(méi)有完全發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的重任，非中性稅收制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)弊端逐漸顯露，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍存在阻礙因素。

因此，新一輪財(cái)稅改革要以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)思想，制定全面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生態(tài)各領(lǐng)域財(cái)稅改革路徑，調(diào)整非均衡的收入分配格局，通過(guò)理順政府間財(cái)政關(guān)系，界定各級(jí)政府職能，按照“穩(wěn)定稅負(fù)、擴(kuò)大稅基、合理分權(quán)”的原則，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，能夠在更大程度和范圍內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。

（作者單位：北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院）