劉鵬

【摘 要】改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，市場在資源配置中的角色已從主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變成起決定性作用。這種變化不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門，而且也體現(xiàn)在機(jī)關(guān)后期服務(wù)的供給模式上。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來物質(zhì)的繁榮，相比之下，傳統(tǒng)的由公共財政作支撐、機(jī)關(guān)單位為主體提供的后勤服務(wù)產(chǎn)品存在著品種單一、質(zhì)量不高、更新滯后等弊端，尤其是在機(jī)關(guān)食堂上反映明顯。本文所選山東省某市事例就反映出單位的過度參與導(dǎo)致機(jī)關(guān)食堂雖由社會承包，但卻脫離市場競爭和調(diào)節(jié)的現(xiàn)象；而且通過查閱其他省市的資料及承包協(xié)議發(fā)現(xiàn)這種情況仍存在不少或正在形成，此類研究仍具有普遍意義，因此本次論證通過后勤社會化、市場化運(yùn)營、發(fā)揚(yáng)勤儉節(jié)約三個方面進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】后勤社會化 機(jī)關(guān)食堂 市場化運(yùn)營

2014年10月份，山東省某市市直機(jī)關(guān)食堂大門上貼出通知：因更換承包人，食堂暫停營業(yè)。這是該食堂自2004年開業(yè)以來第三次更換承包人了。

該市市委、市政府2004年遷址新城區(qū)，機(jī)關(guān)工作人員由班車接送上下班，實(shí)行朝九晚五作息時間，早出晚歸。市直機(jī)關(guān)食堂就是為了解決機(jī)關(guān)工作人員午餐供應(yīng)而設(shè)的，產(chǎn)權(quán)屬于市直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。市直機(jī)關(guān)食堂是該市市委、市政府集中辦公區(qū)規(guī)模較大的一個。除此之外，許多有獨(dú)立辦公樓的單位也建有自己的單位食堂，經(jīng)營管理模式大同小異，有的承包經(jīng)營，有的委托管理。市直機(jī)關(guān)食堂采取承包的方式進(jìn)行經(jīng)營管理，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)提供食堂操作間、餐廳及炊具、廚具、餐具等食堂成套設(shè)施設(shè)備并支付食堂水、電、暖等能耗費(fèi)用，承包方按照合同的規(guī)定，以準(zhǔn)成本價向機(jī)關(guān)工作人員供應(yīng)飯菜。并可利用食堂大、小餐廳和單間雅座開展對外經(jīng)營業(yè)務(wù)，如承接宴席等。

如此大的投入，如此優(yōu)惠的條件，機(jī)關(guān)工作人員期望機(jī)關(guān)食堂能以上乘的管理服務(wù)和物美價廉的飯菜供應(yīng)作為回報。但事與愿違，從機(jī)關(guān)食堂開業(yè)那天起，就餐者的意見就始終沒斷過。市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局曾多次采取開座談會、問卷測評等方式征求機(jī)關(guān)干部對食堂的意見，滿意率均不高，最近一次測評結(jié)果顯示滿意率竟不到30%。最集中的意見是：食堂管理不規(guī)范、飯菜質(zhì)量差、數(shù)量少、價格高，就餐人沒有享受到政府補(bǔ)貼所應(yīng)有的實(shí)惠。迫于來自各方面的壓力，市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局決定再次更換承包人，并對食堂進(jìn)行改造，改善經(jīng)營條件和就餐環(huán)境。其他市直部門和單位辦的食堂情況也并不樂觀，條件倒是有更優(yōu)惠的，如有的單位負(fù)擔(dān)了食堂除購買食材調(diào)料之外的所有費(fèi)用，承包人只需采購食材加工制作即可，但十分滿意的不多。

對就餐人的不滿和機(jī)關(guān)食堂這種不景氣的狀況，食堂所屬單位及承包方也有自己的看法。食堂所屬單位認(rèn)為食堂包出去以后監(jiān)管太難。食堂財務(wù)管理及食材、調(diào)料采購均由承包方負(fù)責(zé)，蔬菜、肉類等食材市場價格變化無常，準(zhǔn)確計算成本及核定飯菜價格是難以做到的，而且干預(yù)太多，管的過嚴(yán)、過細(xì)，必然會遭到承包方的抵制，同時也失去了承包經(jīng)營和委托管理的意義。食堂承包人則認(rèn)為機(jī)關(guān)食堂就餐人數(shù)有限，消費(fèi)水平低，且對外營業(yè)沒生意，本來就沒多大賺頭，而機(jī)關(guān)干部又以家庭做飯的成本來衡量飯菜價格，以酒店的標(biāo)準(zhǔn)來評價服務(wù)質(zhì)量，要求過高。

1 機(jī)關(guān)食堂經(jīng)營現(xiàn)狀及原因

政府和各單位滿懷對職工生活的關(guān)心，將大筆資金投入機(jī)關(guān)食堂，本想為機(jī)關(guān)工作人員就餐創(chuàng)造點(diǎn)方面和實(shí)惠，結(jié)果換來的卻是意見和抱怨；本想花錢買服務(wù)，結(jié)果換來的卻是麻煩。這是什么原因造成的呢？帶著這個問題，筆者在進(jìn)行“機(jī)關(guān)后勤管理服務(wù)社會化”課題調(diào)研的時候，重點(diǎn)對采取承包經(jīng)營和委托管理方式管理的機(jī)關(guān)食堂作了實(shí)地考察。經(jīng)過查閱資料，與機(jī)關(guān)工作人員、機(jī)關(guān)后勤管理人員及機(jī)關(guān)食堂承包人進(jìn)行了交流探討，并運(yùn)用公共管理理論，從公共資源配置的視角，對調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的機(jī)關(guān)餐飲供應(yīng)和食堂經(jīng)營管理方面存在的問題進(jìn)行了研究和剖析。通過研究分析認(rèn)為：上述機(jī)關(guān)食堂出現(xiàn)的經(jīng)營管理困境，是由于機(jī)關(guān)食堂的經(jīng)營管理沒有嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，管理機(jī)制內(nèi)部存在突出的矛盾和缺陷，致使食堂運(yùn)營混亂、監(jiān)管失控。

1.1獨(dú)家經(jīng)營導(dǎo)致壟斷

機(jī)關(guān)食堂一般較小，以供應(yīng)午餐為主，就餐人數(shù)相對固定。為了方便機(jī)關(guān)人員就餐，機(jī)關(guān)食堂多設(shè)在機(jī)關(guān)辦公區(qū)域或辦公樓內(nèi)。機(jī)關(guān)食堂這種特殊的地域環(huán)境和場地條件，既難以采取多人分包的運(yùn)營方式（絕大多數(shù)食堂由一個承包人進(jìn)行經(jīng)營管理），也不利于食堂承包人開展對外經(jīng)營業(yè)務(wù)。獨(dú)家經(jīng)營，導(dǎo)致承包人對食堂的經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)試用權(quán)及客戶源的壟斷，沒有競爭對手和競爭壓力，對工作效率和服務(wù)質(zhì)量要求低，甚至無視餐人的不滿；對外經(jīng)營業(yè)務(wù)的受限，使承包人獲利的期望打了折扣。在這種情況下，承包人把利潤點(diǎn)轉(zhuǎn)移到就餐人的飯卡上，通過減少投入，降低經(jīng)營成本，從就餐人的就餐權(quán)益上榨取利潤。于是，飯菜“價格高、數(shù)量少”就難以避免了。

1.2監(jiān)管措施流于形式

即使是周到完備、對違約責(zé)任的追究和處罰也有明確的承包合同，也很難在食堂實(shí)際運(yùn)行過程中實(shí)施有效監(jiān)督。食堂的運(yùn)行管理有著繁瑣的程序，從采購食材到加工制作要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)，在食堂財務(wù)獨(dú)立、自主經(jīng)營及承包人不配合的情況下，監(jiān)管方難以掌握食堂原材料真實(shí)的消耗情況，精準(zhǔn)核算食堂運(yùn)行成本更是難以入手。所以，承包合同中限定承包方獲利額度的要求，或要求承包方以成本價、準(zhǔn)成本價供應(yīng)飯菜的約定就難以實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的違約處罰條款自然也就無法起到約束作用，監(jiān)管制約措施只能紙上談兵。為了掌握食堂消耗情況，有的機(jī)關(guān)食堂實(shí)行承包經(jīng)營后，監(jiān)管方負(fù)責(zé)為食堂采購供應(yīng)原材料，不僅承包方抵觸情緒大，同時也失去了承包經(jīng)營的意義。

1.3補(bǔ)貼方式不科學(xué)

從了解的情況看，機(jī)關(guān)單位對工作人員的就餐補(bǔ)貼，大多是采取給予承包方補(bǔ)貼、飯菜實(shí)行最高限價的方式，如限制承包方的經(jīng)營利率不得超過10%等。這種補(bǔ)貼方式的弊端在于一方面助長了承包方對餐飲供應(yīng)的壟斷，另一方面限制了就餐人自主選擇就餐方式的權(quán)利，同時對那些不在食堂就餐的機(jī)關(guān)工作人員也不公平。機(jī)關(guān)工作人員意見最大的是食堂享受著巨額補(bǔ)貼和多重優(yōu)惠，就餐人卻享受不到應(yīng)有的實(shí)惠。其實(shí)這正體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)最主要的特征—追求利益最大化。承包人的目標(biāo)是獲取利潤，利潤對他們來說，沒有最高，只有更高。馬斯洛需求層次理論也告訴我們，人的需求是由低級向高級不斷發(fā)展的，已滿足的需求，對人便不再是激勵因素。希望通過給予食堂承包人以優(yōu)惠的經(jīng)營條件和資金補(bǔ)助，讓承包人自覺讓利于就餐者，這只能是我們良好的愿望。

由于上述原因，于是就有了食堂飯菜質(zhì)量差、數(shù)量少、價格高的現(xiàn)象，就產(chǎn)生了不足30%的滿意率，也就有了管食堂是機(jī)關(guān)后勤工作第一難的感嘆。

2 機(jī)關(guān)食堂管理模式改革途徑探索

做好機(jī)關(guān)工作人員的午餐供應(yīng)及機(jī)關(guān)食堂管理，應(yīng)該堅持機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化改革方向，建立和完善市場化運(yùn)營機(jī)制，堅持勤儉節(jié)約的原則，采取因地制宜、采取靈活多樣的方式進(jìn)行。

2.1堅持機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化的改革方向

將黨政機(jī)關(guān)后勤服務(wù)項目推向社會，由市場提供專業(yè)化服務(wù)，是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，是提高工作效率和管理服務(wù)水平的有效途徑，是降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的有效措施。從公共管理的角度分析，機(jī)關(guān)單位給予工作人員的就餐補(bǔ)貼或待遇具有排他性、非競爭性和可分割性，已屬于私人產(chǎn)品。而私人物品只有由市場提供才是最高效、最便捷的。因此筆者認(rèn)為在機(jī)關(guān)辦公區(qū)附近引入或建設(shè)餐飲、購物綜合服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，發(fā)給適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，由個人自主選擇就餐方式和地點(diǎn)，是解決機(jī)關(guān)工作人員餐飲供應(yīng)的最佳辦法。

2.2建立和完善市場化運(yùn)營機(jī)制

按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則和要求運(yùn)營，無論是引進(jìn)、設(shè)立機(jī)關(guān)餐飲服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)還是現(xiàn)有機(jī)關(guān)食堂對外承包經(jīng)營，都應(yīng)遵循市場運(yùn)行規(guī)律，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿優(yōu)化資源配置。要通過建立優(yōu)勝劣汰、自負(fù)盈虧的競爭激勵機(jī)制，強(qiáng)化供應(yīng)商或經(jīng)營者的責(zé)任意識和風(fēng)險意識；通過實(shí)施有效的監(jiān)督制約措施，確保管理服務(wù)水平和餐飲供應(yīng)質(zhì)量。

2.3堅持勤儉節(jié)約的原則

要增強(qiáng)機(jī)關(guān)單位及工作人員的成本意識。實(shí)施機(jī)關(guān)后勤管理體制改革的一個重要目的，就是節(jié)約行政管理經(jīng)費(fèi)，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。所有的黨政機(jī)關(guān)單位食堂的建設(shè)和運(yùn)營管理，都是以財政資金和行政經(jīng)費(fèi)作為支撐的。如不講效益、不計成本、不規(guī)范管理，食堂規(guī)模越大，供應(yīng)量越多，財政資金補(bǔ)貼就越高，公共資源的損失就越大。

3 結(jié)語

采取靈活多樣的方式，就是既不把辦食堂作為解決機(jī)關(guān)工作人員餐飲服務(wù)工作的唯一選擇，也不把承包經(jīng)營作為管理食堂的唯一方式。事實(shí)證明，辦食堂并不是機(jī)關(guān)干部職工餐飲供應(yīng)的唯一方式，更不是最佳方式。各個機(jī)關(guān)單位應(yīng)從本單位的實(shí)際情況出發(fā)，采取靈活多樣的方式為機(jī)關(guān)工作人員提供餐飲服務(wù)。例如：由餐飲公司或飯店配送，就近飯店集中訂購工作餐、在機(jī)關(guān)辦公區(qū)附近建立快餐服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等。此外，單位也應(yīng)該倡導(dǎo)和鼓勵回家方便的干部職工回家吃飯。對于現(xiàn)有的機(jī)關(guān)食堂，也應(yīng)區(qū)別不同情況，妥善予以管理和利用，以避免國有資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)。具備對外經(jīng)營條件的，如單位沿街的，應(yīng)該積極推行管理體制改革，推向社會實(shí)行市場化運(yùn)營，同時為本單位工作人員就餐提供有償服務(wù)；對于不具備對外經(jīng)營條件的機(jī)關(guān)單位食堂，如能采取其他方式為單位工作人員提供餐飲服務(wù)的，應(yīng)考慮予以關(guān)閉；對確需保留食堂的單位，可實(shí)行自負(fù)盈虧的承包經(jīng)營管理，也可以聘請廚師和臨時工直接管理，關(guān)鍵是不能背包袱，不能受制于人。

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