胡俊　王斌

摘要：杭州水運(yùn)建設(shè)在“十二五”期間得到了一定的發(fā)展，取得了一定的成績(jī)。但由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等方面都發(fā)生了一定的變化，水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中反映出了一系列問(wèn)題。本文對(duì)過(guò)去五年的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)各種問(wèn)題進(jìn)行思考，對(duì)未來(lái)新形勢(shì)進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策措施，為“十三五”規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：水運(yùn)；建設(shè)；規(guī)劃

中圖分類號(hào)：U612 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-7973（2016）06-0015-03

“十三五”時(shí)期是中國(guó)全面建成小康社會(huì)最后沖刺的五年，是浙江省高水平全面建成小康社會(huì)和建設(shè)“物質(zhì)富裕、精神富有”和“美麗浙江、美好生活”現(xiàn)代化浙江的關(guān)鍵時(shí)期，是杭州在全國(guó)全省率先高水平全面建成小康社會(huì)，為建設(shè)世界名城打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的決勝時(shí)期。

為適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，杭州在“十三五”時(shí)期急需加大水運(yùn)建設(shè)步伐，加快形成現(xiàn)代化水路交通運(yùn)輸體系，加快對(duì)接“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。但杭州“十二五”水運(yùn)建設(shè)規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，因此“十三五”水運(yùn)建設(shè)規(guī)劃如何謀劃、落地、推進(jìn)已成為我們需要迫切思考的難題。

1.“十二五”規(guī)劃情況

1.1實(shí)施情況

根據(jù)《杭州市“十二五”公路水路交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》，杭州水運(yùn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目23個(gè)，總投資約83.19億元，其中，9個(gè)港口項(xiàng)目約19億元，14個(gè)航道項(xiàng)目約63億元；規(guī)劃預(yù)備項(xiàng)目43個(gè)，總投資約25億，其中，36個(gè)港口項(xiàng)目約21億元，7個(gè)航道項(xiàng)目約4億元。

“十二五”以來(lái)，為落實(shí)浙江省委省政府“港航強(qiáng)省”戰(zhàn)略，全面推進(jìn)“內(nèi)河水運(yùn)復(fù)興計(jì)劃”實(shí)施，杭州水運(yùn)建設(shè)已開(kāi)工建設(shè)富春江船閘擴(kuò)建改造工程、杭甬運(yùn)河蕭甬鐵路橋、錢(qián)塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)等工程，進(jìn)一步完善了“一港、三干、四支”內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)，為全市大宗貨物運(yùn)輸提供了強(qiáng)有力的保障。

“十二五”期間，內(nèi)河水運(yùn)復(fù)興行動(dòng)計(jì)劃全面實(shí)施，共完成全社會(huì)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施在建項(xiàng)目投資15.79億元（占規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目投資的18.98%）。規(guī)劃港口建設(shè)5.54億元（實(shí)施項(xiàng)目9個(gè)，建成2個(gè)，實(shí)質(zhì)性開(kāi)展前期工作1個(gè)，未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展6個(gè)），航道建設(shè)10.25億元（實(shí)施項(xiàng)目14個(gè)，基本建成6個(gè)，實(shí)質(zhì)性開(kāi)展前期工作2個(gè)，未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展6個(gè)）。

規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目完成比例較低的主要原因是在“十二五”期間，原有的“十一五”續(xù)建項(xiàng)目均進(jìn)入掃尾階段，而新開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)量較少，特別是規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)的的四個(gè)貨運(yùn)作業(yè)區(qū)和五個(gè)航道項(xiàng)目，除富春江船閘擴(kuò)建改造工程外，均未開(kāi)工建設(shè)。而未開(kāi)工的這四個(gè)貨運(yùn)作業(yè)區(qū)和四個(gè)航道項(xiàng)目的規(guī)劃總投資額為66.52億元，要占到“十二五”實(shí)施項(xiàng)目的84.2%。截止2015年底，港口項(xiàng)目中蕭山衙前綜合作業(yè)區(qū)、余杭臨平作業(yè)區(qū)、富陽(yáng)靈橋集裝箱作業(yè)區(qū)未啟動(dòng)，建德十里埠綜合作業(yè)區(qū)還處于“施工圖”階段；航道項(xiàng)目中的京杭運(yùn)河三級(jí)航道整治工程、杭州三堡一線船閘改擴(kuò)建工程尚處于“工可”階段，杭甬運(yùn)河蕭紹復(fù)線尚處于“預(yù)可”階段，富陽(yáng)淥渚江“六改四”還處于初步方案階段。

1.2規(guī)劃編制回顧

由于在“十一五”期間，杭州水運(yùn)建設(shè)完成投資24.8億元，比“十五”期間增長(zhǎng)180%，增長(zhǎng)幅度明顯；同時(shí)，“十二五”規(guī)劃編制過(guò)程中恰逢中央提出“促增長(zhǎng)”的口號(hào)，出臺(tái)“四萬(wàn)億”政策，因此地方政府和各級(jí)交通部門(mén)為響應(yīng)中央號(hào)召，同時(shí)也為了借此“東風(fēng)”加快水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在提出“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，更多地從為項(xiàng)目立項(xiàng)提供依據(jù)的角度出發(fā)，導(dǎo)致杭州水運(yùn)規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目投資目標(biāo)增長(zhǎng)為83億元，比“十一五”期間增長(zhǎng)330%。

但分析“十一五”投資組成可以看出，當(dāng)時(shí)航道的投資主要依靠杭甬運(yùn)河杭州段航道工程，港口工程的投資主要依靠余杭崇賢散貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和散雜貨作業(yè)區(qū)、余杭仁和危險(xiǎn)品作業(yè)區(qū)、富陽(yáng)東洲綜合作業(yè)區(qū)、桐廬綜合作業(yè)區(qū)。以上項(xiàng)目有些是“十五”續(xù)建項(xiàng)目，有些項(xiàng)目是前期工作在“十五”期間已進(jìn)展到一定階段，在“十一五”具有一定的規(guī)劃可實(shí)施性。但“十二五”規(guī)劃中所列的很多項(xiàng)目在“十一五”期間還處于投資機(jī)會(huì)研究或初步設(shè)想階段，規(guī)劃的可實(shí)施性難以獲得保證。因此，鑒于當(dāng)時(shí)“促增長(zhǎng)”的宏觀經(jīng)濟(jì)背景，“十二五”投資額在參考“十一五”的投資規(guī)?；A(chǔ)上，可以考慮適當(dāng)增幅；但投資目標(biāo)增長(zhǎng)330%，幅度過(guò)大，客觀性有所不足，給規(guī)劃目標(biāo)的完成帶來(lái)巨大的壓力。

1.3影響因素分析

“錢(qián)從哪里來(lái)，地從哪里來(lái)，手續(xù)怎么辦”一直是杭州水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的難點(diǎn)。“十二五”期間，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨緊張；水運(yùn)建設(shè)受要素制約和審批制約的矛盾日益突出，導(dǎo)致杭州水運(yùn)建設(shè)的大部分實(shí)施項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，規(guī)劃投資目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

1.3.1經(jīng)濟(jì)影響

2008年的中央“四萬(wàn)億”計(jì)劃雖然使短期經(jīng)濟(jì)有所好轉(zhuǎn)，但使得資源要素價(jià)格扭曲，水運(yùn)交通建設(shè)成本迅速增長(zhǎng)，并產(chǎn)生了巨大的地方政府債務(wù)?！笆濉币詠?lái)，國(guó)際金融危機(jī)、歐債危機(jī)發(fā)展和演化超出預(yù)期，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了深度轉(zhuǎn)型和調(diào)整期，復(fù)蘇進(jìn)程緩慢，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈下行趨勢(shì)。杭州作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角區(qū)域，外部環(huán)境約束對(duì)我市經(jīng)濟(jì)的影響更為明顯，表現(xiàn)在“十二五”前兩年杭州地區(qū)生產(chǎn)總值平均增幅僅9.5%，低于規(guī)劃的10%，經(jīng)濟(jì)總量也由全國(guó)大中城市第8名跌至第10名。

1.3.2資金制約

杭州的航道項(xiàng)目資金主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政；而內(nèi)河港口項(xiàng)目，特別是大型作業(yè)區(qū)，由于投資回報(bào)率較低，民營(yíng)企業(yè)投資熱情日趨減弱，投資主體逐漸呈現(xiàn)為依靠以地方政府主導(dǎo)、地方交投公司投資的趨勢(shì)，給地方政府帶來(lái)了巨大壓力。同時(shí)，由于國(guó)家采取更為穩(wěn)健的貨幣政策，緊縮銀根，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管，致使地方政府從銀行獲得貸款難度增加，而杭州各級(jí)政府本來(lái)就對(duì)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視程度不足，在地方財(cái)政資金較為緊張的情況下，對(duì)水運(yùn)項(xiàng)目的推動(dòng)力度更是大幅度降低。

1.3.3其他制約

“十二五”期間，水運(yùn)建設(shè)面臨的土地、環(huán)境、征遷等要素制約也日益明顯。由于土地資源日益稀缺，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，水運(yùn)建設(shè)的用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)困難，且耕地開(kāi)墾費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用直接增加了項(xiàng)目成本，嚴(yán)重影響項(xiàng)目按期開(kāi)工和工程投資。此外，隨著城市的擴(kuò)張，杭州的內(nèi)河港口航道項(xiàng)目與城市規(guī)劃、城市景觀、水源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也日益突出，在規(guī)劃選址、環(huán)保、防洪等審批方面的難度加大，周期加長(zhǎng)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目投資效益。

2.“十三五”新形勢(shì)分析

“十三五”是全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，是全面建成小康社會(huì)、大力推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八大重申了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大國(guó)家戰(zhàn)略，確立了新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已由高速進(jìn)入中高速平穩(wěn)增長(zhǎng)的“新常態(tài)”階段，但未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

從杭州情況看，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全面建成惠及全市人民小康社會(huì)的目標(biāo)，“十三五”將是進(jìn)一步提升小康社會(huì)水平的重要時(shí)期，省委省政府提出以“八八戰(zhàn)略”為總綱，牢牢把握“干在實(shí)處永無(wú)止境，走在前列要謀新篇”和“更進(jìn)一步、更快一步”的總要求，努力實(shí)現(xiàn)從“兩富”浙江向“兩美”浙江美麗杭州的演進(jìn)，打造中國(guó)夢(mèng)的西湖藍(lán)版本。

從交通運(yùn)輸發(fā)展的普遍規(guī)律看，我國(guó)各種運(yùn)輸方式的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)銜接、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和一體化發(fā)展的新階段，“十三五”將大力推進(jìn)綜合、智慧、綠色、平安“四個(gè)交通”發(fā)展，全面深化交通運(yùn)輸改革，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從國(guó)情、市情和交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展規(guī)律出發(fā)，“十三五”期杭州水運(yùn)建設(shè)將處于國(guó)家新一輪開(kāi)發(fā)開(kāi)放的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)又處于攻堅(jiān)克難、轉(zhuǎn)型提升的關(guān)鍵時(shí)期。

2.1戰(zhàn)略機(jī)遇期

國(guó)家提出的“一帶一路”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等新戰(zhàn)略，不僅為中國(guó)新一輪對(duì)外開(kāi)放注入了新的內(nèi)容，極大擴(kuò)展了我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，同時(shí)也為沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)新一輪發(fā)展和開(kāi)發(fā)開(kāi)放指明了方向。新形勢(shì)下的國(guó)家戰(zhàn)略給杭州水運(yùn)建設(shè)的發(fā)展也帶來(lái)千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇，應(yīng)搶抓國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，搶占新一輪發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，確保杭州走在全省前列。

2.2攻堅(jiān)克難期

經(jīng)過(guò)多年的艱苦奮斗，杭州水運(yùn)建設(shè)取得顯著成就。但“十三五”期間，杭州水運(yùn)仍然繼續(xù)面臨著時(shí)間緊、任務(wù)重、資金少、土地缺等諸多困難。因此，面對(duì)新形勢(shì)和新要求，“十三五”時(shí)期杭州水運(yùn)建設(shè)仍需凝心聚力、攻堅(jiān)克難。

2.3轉(zhuǎn)型發(fā)展期

杭州水運(yùn)發(fā)展雖處于全省領(lǐng)先，但內(nèi)河水運(yùn)仍然是杭州綜合交通運(yùn)輸體系中的短板，結(jié)構(gòu)不優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。杭州港雖為全國(guó)28個(gè)重要樞紐港之一，是10個(gè)億噸吞吐量大港之一，但水運(yùn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)水平不高、臨港工業(yè)集聚不夠、現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)占比低?！笆濉逼谪叫杓涌旌贾菟\(yùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，解決內(nèi)部結(jié)構(gòu)化矛盾，加速水運(yùn)功能拓展和服務(wù)延伸。

3.推進(jìn)“十三五”規(guī)劃實(shí)施的思考

3.1優(yōu)化規(guī)劃，努力擴(kuò)大有效投資

目前，新一屆中央政府的執(zhí)政理念已日趨明晰，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入“增速換擋、提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的“新常態(tài)”階段。在吸取“四萬(wàn)億”投資的教訓(xùn)后，水運(yùn)建設(shè)的增長(zhǎng)預(yù)期需進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

“十三五”水運(yùn)建設(shè)投資的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真梳理，對(duì)項(xiàng)目的必要性和初步可行性、投資主體和資源要素的落實(shí)等情況進(jìn)行充分調(diào)研，本著實(shí)事求是、適度超前的原則，分析項(xiàng)目在“十三五”開(kāi)工建設(shè)的可能性。同時(shí)，應(yīng)著力抓好重大項(xiàng)目建設(shè)，確保富春江船閘擴(kuò)建改造工程、鴉雀漾錨泊服務(wù)區(qū)三期工程、錢(qián)塘江雙浦船舶安全監(jiān)管錨泊區(qū)工程等項(xiàng)目順利掃尾，并積極推進(jìn)京杭運(yùn)河三級(jí)航道整治工程、三堡一線船閘改擴(kuò)建工程等項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，努力擴(kuò)大水運(yùn)建設(shè)有效投資。

3.2加強(qiáng)宣傳，取得地方政府支持

目前，杭州市政府對(duì)內(nèi)河航運(yùn)的重要性、港口對(duì)城市發(fā)展的巨大促進(jìn)作用還認(rèn)識(shí)不足，缺少足夠的重視。而且，杭州的水運(yùn)建設(shè)涉及部門(mén)眾多，但缺少政策扶持，也缺少有效的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，如果還是僅靠交通港航部門(mén)單打獨(dú)斗，在操作層面上困難巨大，將難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的有效推進(jìn)和水運(yùn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)利用各種渠道加強(qiáng)宣傳，結(jié)合水運(yùn)在經(jīng)濟(jì)、低碳、節(jié)能、環(huán)保等方面的特點(diǎn)，突出水運(yùn)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、降低物流成本、提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、打造綜合交通體系、緩解城市交通壓力等方面的不可替代的作用。同時(shí)，應(yīng)以專題研究或?qū)ｎ}匯報(bào)的方式，以定性說(shuō)明、定量佐證的方法，向政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)介紹水運(yùn)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、水運(yùn)發(fā)展的必要性和緊迫性，提出協(xié)調(diào)、互動(dòng)、良性發(fā)展的方案，從而提高政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)水運(yùn)建設(shè)的重視程度，力爭(zhēng)建立以政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，統(tǒng)籌各有關(guān)部門(mén)，分工落實(shí)、合力推進(jìn)水運(yùn)建設(shè)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制。

3.3深化研究，著力解決要素制約

近年來(lái)，資金、土地等要素對(duì)水運(yùn)建設(shè)影響越來(lái)越大，因此，“十三五”期間要進(jìn)一步研究解決資金、土地、環(huán)境等要素問(wèn)題。

一是強(qiáng)化資金保障。要大力引進(jìn)社會(huì)資金投資水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開(kāi)展社會(huì)資本和民間資金參與水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的途徑、模式和政策的研究，引導(dǎo)民間資本參與港口建設(shè)；要積極與地方財(cái)政部門(mén)對(duì)接，積極爭(zhēng)取財(cái)政資金和地方債券資金，以利項(xiàng)目建設(shè)；要積極探索引進(jìn)央企、省企以BT、BoT、PPP等方式參與杭州水運(yùn)建設(shè)投資。

二是強(qiáng)化用地保障。要做好項(xiàng)目包裝，盡可能的將水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目納入國(guó)家省重點(diǎn)項(xiàng)目，并以重點(diǎn)項(xiàng)目為龍頭，統(tǒng)籌考慮配套工程，做到同步規(guī)劃、同步征地。同時(shí)，要加強(qiáng)與國(guó)土部門(mén)的對(duì)接，爭(zhēng)取為項(xiàng)目建設(shè)提前預(yù)留用地規(guī)模。

三是強(qiáng)化前期工作。盡可能在航道、港口總體或布局規(guī)劃時(shí)，就綜合考慮與城市發(fā)展、城市景觀、水源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的銜接；同時(shí)，應(yīng)深化項(xiàng)目前期研究，在初步方案或選址階段應(yīng)充分分析各項(xiàng)前置性審批的可行性和難度系數(shù)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點(diǎn)推進(jìn)相結(jié)合，合理安排各項(xiàng)前期工作進(jìn)度計(jì)劃。

4.結(jié)語(yǔ)

杭州水運(yùn)建設(shè)規(guī)劃對(duì)水運(yùn)發(fā)展起著起著至關(guān)重要的作用，是水運(yùn)建設(shè)的綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。這就要求我們回顧過(guò)往、深刻反思、立足現(xiàn)實(shí)、謀劃未來(lái)，科學(xué)、合理的布局水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)時(shí)序，著力破解水運(yùn)建設(shè)各項(xiàng)發(fā)展難題，使杭州水運(yùn)建設(shè)獲得快速、有效的發(fā)展。