唐維凱

我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的農(nóng)業(yè)大國。中國的《種子法》，關(guān)系到國家的種子安全、種業(yè)發(fā)展，關(guān)乎十幾億人的“口糧”問題，意義重大。2000年7月8日，第九屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過共和國歷史上第一部《種子法》。而后，經(jīng)過2004年、2013年兩次重大修訂，2015年11月4日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改種子法的決定。新修改的《種子法》共94條，于2016年1月1日起正式實(shí)施。

本次修改可謂是我國種子制度的一次重大變革，修訂過程復(fù)雜曲折，其中，品種登記制度的設(shè)立，爭議最大。其最終在《種子法》中得以確立，成為本次《種子法》修訂的最大亮點(diǎn)。

一、新《種子法》中的品種審定和品種登記制度

新《種子法》在第三章“品種選育、審定與登記”中創(chuàng)新地采用了品種審定和品種登記相結(jié)合的模式，即：

1、國家對(duì)主要農(nóng)作物及主要林木品種實(shí)行品種審定制度，審定分為國家級(jí)審定和省級(jí)審定兩個(gè)級(jí)別，審定的標(biāo)準(zhǔn)“三性”為特異性、一致性、穩(wěn)定性。為保證品種的可追溯性，一是設(shè)立品種審定委員會(huì)承擔(dān)品種審定責(zé)任，建立主要農(nóng)作物和主要林木品種的審定檔案，二是要求種子企業(yè)對(duì)送審的自行試驗(yàn)選育種子的試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定的，不得發(fā)布廣告、推廣、銷售。

2、國家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度。根據(jù)“保護(hù)生物多樣性、保證消費(fèi)安全和用種安全”這三點(diǎn)來嚴(yán)格限制實(shí)行品種登記的農(nóng)作物范圍。應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售。

二、單一品種審定制度的立法原意和局限性

原《種子法》規(guī)定對(duì)主要農(nóng)作物品種和主要林木品種實(shí)行審定制度。按此規(guī)定，原則上，種子品種只有經(jīng)審定合格才能推廣并應(yīng)用于生產(chǎn)。種子品種登記制度的設(shè)立具有其歷史和現(xiàn)實(shí)原因：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代影響深遠(yuǎn)，市場經(jīng)濟(jì)方興未艾，出于國家農(nóng)業(yè)安全之考慮，強(qiáng)調(diào)種質(zhì)資源特殊性。采用單一的品種設(shè)定制度，體現(xiàn)了國家在政策上更重視對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管和控制。世界上多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)不成熟的發(fā)展中國家都采取這種政策。在我國， 2000-2010 年水稻、 小麥、 玉米、 棉花和大豆等主要農(nóng)作物通過國家或省級(jí)審定的品種為 6766個(gè)， 其中水稻 4058 個(gè)、 玉米 1125 個(gè)，這說明在特定歷史時(shí)期下，品種審定制度為我國種植業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民增產(chǎn)增收起到了相當(dāng)?shù)姆e極作用。

隨著全球化進(jìn)程的加快和我國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快，在種子選育和推廣的實(shí)踐工作中，單一的品種審定制度逐漸體現(xiàn)出它的局限性，隨著時(shí)間的發(fā)展，產(chǎn)生了較大爭議，也成為了《種子法》修改工作中的焦點(diǎn)。

1、種質(zhì)資源雖具有特殊屬性，但也具有作為商品的屬性，特別是非主要農(nóng)作物種子。因此，種子的市場準(zhǔn)入和應(yīng)用方式，不僅應(yīng)由國家進(jìn)行宏觀調(diào)控決定，更應(yīng)由種子生產(chǎn)者自行決定。原有的審定方式，已經(jīng)對(duì)種子品種的更新和整個(gè)種業(yè)的發(fā)展造成了限制。

2、種子企業(yè)作為生產(chǎn)者，對(duì)品種能否進(jìn)入市場進(jìn)行銷售、應(yīng)用沒有主動(dòng)權(quán)，而要靠品種審定委員會(huì)來決定，這種管理模式束縛了種子企業(yè)的手腳，打擊了其育種的積極性，限制了種子企業(yè)的發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)整個(gè)種業(yè)的發(fā)展都造成了負(fù)面影響。另外，由于企業(yè)發(fā)展受限，科研水平難以得到有效提升，育種力量分散，育種模式落后，造成品種審定泛濫的局面。其后果是育種質(zhì)量下降，審定品種大量雷同，造成了種質(zhì)資源的極大浪費(fèi)。

3、權(quán)利和義務(wù)相伴相生。種子選育機(jī)構(gòu)既失權(quán)利，義務(wù)也隨之免除：在我國，品種選育機(jī)構(gòu)主要包括企業(yè)和非盈利機(jī)構(gòu)兩種。其中，大量非盈利性事業(yè)單位，如科研院所、大學(xué)等，其研發(fā)行為具有一定的公益性，經(jīng)費(fèi)來源有一定的公有性。如果在選育品種過程中出現(xiàn)質(zhì)量問題，其往往很難獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。在《種子法》的具體實(shí)施過程中，政府是制定規(guī)則的機(jī)關(guān)，也是直接參與品種市場準(zhǔn)入管理的機(jī)關(guān)。這種管理模式下，為品種選育機(jī)構(gòu)承擔(dān)了其本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。由此看來，單一品種審定制度已造成責(zé)、權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等的脫節(jié)狀況，成為種子質(zhì)量問題的免責(zé)牌。

三、新模式建立的意義及其帶來的挑戰(zhàn)

舊《種子法》經(jīng)過較長時(shí)間的應(yīng)用實(shí)踐，使得單一品種審定制度的缺陷逐漸暴露，新《種子法》中，品種審定和品種登記制度相結(jié)合的新模式應(yīng)運(yùn)而生。首先，這從根本上體現(xiàn)了國家立法思路額轉(zhuǎn)變：建立品種登記制度，實(shí)現(xiàn)了從嚴(yán)格的事前審查，到主管部門加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管的飛躍。這是新形勢下“簡政放權(quán)”理念在種子立法實(shí)踐中的體現(xiàn)。實(shí)行品種登記，政府的作用主要是規(guī)范和指導(dǎo)，而不是單純的行政管理，這有利于提高登記品種的市場競爭力和市場信譽(yù)，充分發(fā)揮市場的調(diào)控作用。其次，品種登記制度的進(jìn)入，結(jié)合種子來源追溯制的建立，強(qiáng)調(diào)種子標(biāo)簽的真實(shí)性，育種者對(duì)品種信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，迫使企業(yè)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，能使我國的種業(yè)市場得到有效的凈化。另外，新模式的建立能促進(jìn)種子生產(chǎn)者對(duì)品種進(jìn)入市場及應(yīng)用推廣行為嚴(yán)格把關(guān)，并提升其創(chuàng)新意識(shí)，這能有效改善育種雷同、同質(zhì)化嚴(yán)重的局面，培育出使用壽命更長、性狀更加優(yōu)越的種子產(chǎn)品。

《種子法》的修訂引起了了社會(huì)各界高度關(guān)注，集中了社會(huì)各界的智慧。其修訂過程艱難曲折，普法和執(zhí)法任重道遠(yuǎn)。一種新制度的建立，其條件的都是逐漸成熟的。在這個(gè)過程中，對(duì)于執(zhí)法者而言，將面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，應(yīng)當(dāng)做好學(xué)習(xí)總結(jié)，要把思想行動(dòng)統(tǒng)一到法《種子法》的新規(guī)范上來。一是要求管理部門和管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)種子法的要求制定和修改出相應(yīng)的規(guī)定和辦法，并做好相關(guān)銜接工作，做到法不授權(quán)不能為；其次，對(duì)于申請(qǐng)品種審定和登記者應(yīng)依照法律法規(guī)辦事，做到法無禁止才可為。

第二，新制度的實(shí)施雖然意在“放權(quán)”，但隨著權(quán)力的減輕，責(zé)任卻更加重大。由于新法要求轉(zhuǎn)變政府職能，明確主題責(zé)任，明確了農(nóng)林主管部門所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和種子管理機(jī)構(gòu)作為種子執(zhí)法的主體，并賦予其行政強(qiáng)制權(quán)，故而應(yīng)當(dāng)切實(shí)的加強(qiáng)種子品種審定、品種登記制度實(shí)施過程中的執(zhí)法力度，防止新法實(shí)施過程中的權(quán)力缺位。所謂加強(qiáng)事后監(jiān)管，重在一個(gè)“查”字。新法的實(shí)施給了生產(chǎn)者、經(jīng)營者更多自主空間，同時(shí)也拓寬了執(zhí)法者的工作范圍。各級(jí)執(zhí)法部門應(yīng)積極研究對(duì)策，特別是過渡時(shí)期的具體工作方法，及時(shí)總結(jié)工作中存在的問題。

第三、在新的形勢下，面臨執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新情況新問題，還應(yīng)加強(qiáng)工商、法院、綜合執(zhí)法等部門的通力合作。必要時(shí)，可以采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，保證“事后監(jiān)管”的及時(shí)性、有效性。

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