潘迎喜　董素　李東陽

摘 要：目前，縣級財(cái)力非常緊張與大量資金結(jié)余并存，部門資金需求很急與支出進(jìn)度緩慢并存，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金效益的發(fā)揮，迫切需要通過強(qiáng)化績效理念、完善管理方法進(jìn)行解決。本文從改革現(xiàn)行預(yù)算管理的必要性入題，揭示了縣級在推進(jìn)改革中面臨的困難，明確了加快推進(jìn)改革的對策及建議。

關(guān)鍵詞：縣級財(cái)政；績效；改革

中圖分類號： F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）24-60-2

1 改革的必要性分析

1.1 解決預(yù)算管理問題的最佳選擇

近年來，縣級推行了部門預(yù)算改革，實(shí)行了部門預(yù)算、綜合預(yù)算、零基預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算，管理模式不斷規(guī)范。但隨著形勢的發(fā)展變化，現(xiàn)行預(yù)算管理模式也產(chǎn)生了基數(shù)固化、資金難以統(tǒng)籌、項(xiàng)目安排散碎、項(xiàng)目績效不高等問題，導(dǎo)致縣級財(cái)力非常緊張與大量資金結(jié)余并存，部門資金需求很急與支出進(jìn)度緩慢并存，嚴(yán)重影響了資金效益的發(fā)揮，也要求通過改革、強(qiáng)化績效理念、完善管理方法來解決。

1.2 保證部門履行職責(zé)和提高效能的需要

實(shí)施績效預(yù)算改革后，首先看部門法定職責(zé)是什么，職責(zé)下面有幾項(xiàng)具體的活動，活動在中期內(nèi)是固定的，部門內(nèi)部的每個單位要從部門基本職責(zé)和工作活動中找到自己的定位和應(yīng)做的事情，如果要做的事情沒有對應(yīng)的職責(zé)和活動，就不能做，財(cái)政就不能安排資金預(yù)算。因此，績效預(yù)算改革對于加強(qiáng)部門工作績效管理，實(shí)現(xiàn)部門工作目標(biāo)是一個強(qiáng)有力的手段。

1.3 緩解當(dāng)前財(cái)政收支矛盾的有效途徑

目前，從全國層面看，我國經(jīng)濟(jì)正處在增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”特殊階段。從縣域?qū)用婵矗?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還較為薄弱，在國家保持現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的大背景下，今后幾年財(cái)政收入將會繼續(xù)保持在低位運(yùn)行態(tài)勢。所以，強(qiáng)化績效導(dǎo)向，努力節(jié)支增效，成為積極應(yīng)對當(dāng)前財(cái)政嚴(yán)峻形勢的現(xiàn)實(shí)可行的重要路徑。

1.4 落實(shí)中央和新預(yù)算法的要求

黨的十八大提出了“要推進(jìn)政府績效管理”的理念；十八屆三中全會將“提高績效”作為建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”的重要內(nèi)容，深化財(cái)稅改革的很多舉措都體現(xiàn)了提升支出績效這個重要目標(biāo)；新預(yù)算法將“講求績效”作為基本原則之一，規(guī)定了績效評價是政府和預(yù)算部門（單位）的法定責(zé)任，確立了預(yù)算分配的績效依據(jù)和預(yù)算草案應(yīng)附有績效目標(biāo)的制度；河北省人民政府2014年印發(fā)的《關(guān)于深化績效預(yù)算管理改革的意見》，明確提出支出必問效，無效必問責(zé)。以上表明，推進(jìn)績效預(yù)算管理改革已成為當(dāng)前和今后一個時期深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容。

2 推進(jìn)改革面臨的困難

2.1 績效理念尚未全面牢固樹立

受慣性思維影響，縣級部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)或一般工作人員對績效管理和評價工作還不甚了解，對績效管理和評價的意義認(rèn)識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在是否按計(jì)劃完成任務(wù)上，認(rèn)為只要財(cái)政資金使用合法合規(guī)就行，至于使用效果與己責(zé)任不大，接受績效管理理念尚需時日。

2.2 改革依賴的基礎(chǔ)工作比較薄弱

主要體現(xiàn)在：①部門預(yù)算改革尚未深入開展，普遍存在編制范圍不完整、編制方法簡單、編制內(nèi)容過粗問題。②項(xiàng)目預(yù)算管理模式影響改革實(shí)施?，F(xiàn)行的管理模式下大多項(xiàng)目不能按期實(shí)施，大量項(xiàng)目資金滯壓沉淀嚴(yán)重，造成支出進(jìn)度緩慢，財(cái)政資金的使用效益得不到充分發(fā)揮。③財(cái)務(wù)管理有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3 根據(jù)部門職責(zé)、工作活動確定預(yù)算項(xiàng)目可能會加劇財(cái)政收支矛盾

在推進(jìn)改革中，部門可能會根據(jù)實(shí)現(xiàn)部門職責(zé)等原由提出更多的資金要求，這樣將會打破原有的資金安排模式，在財(cái)力本來就十分緊張的情況下，進(jìn)一步加大財(cái)政收支矛盾。

2.4 省市制定的績效評價指標(biāo)體系在應(yīng)用過程中可能會出現(xiàn)脫節(jié)問題

根據(jù)職責(zé)分工，制定績效評價指標(biāo)體系工作由省級負(fù)責(zé)，縣級只是參照執(zhí)行。由于各縣情況千差萬別，很難制定出一套滿足各方需要科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系，必然影響績效評價結(jié)果的公正、合理。

2.5 缺乏完善的人才培養(yǎng)機(jī)制，干部隊(duì)伍建設(shè)滯后

預(yù)算績效管理工作涉及項(xiàng)目業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、效益等方面知識，縣級能全面掌握這些知識的人員較少。財(cái)政部門、預(yù)算單位雖了解項(xiàng)目業(yè)務(wù)，中介機(jī)構(gòu)雖了解財(cái)務(wù)知識，但在其他方面仍有不足，特別是能對效益方面進(jìn)行較好評價的人才就更加缺乏，因此急需建立一支穩(wěn)定的、專業(yè)化管理隊(duì)伍。

3 推進(jìn)改革的對策和建議

3.1 取得政府層面的支持是推進(jìn)改革的關(guān)鍵

從全國一些較早開展預(yù)算績效管理的地區(qū)實(shí)踐來看，地方黨政一把手重視并親自帶頭協(xié)調(diào)是改革得以深入推進(jìn)的前提。目前從政府領(lǐng)導(dǎo)層面看，績效理念正在逐步增強(qiáng)，我們要抓住這個有利時機(jī)加快制度創(chuàng)新和建設(shè)，除了要建立地方政府層面上的制度規(guī)定外，每一項(xiàng)績效管理工作都要建立相應(yīng)的制度，形成制度體系。只有通過這種強(qiáng)大的外在制度壓力才能有效遏制住部門單位“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的財(cái)政資金使用慣性，規(guī)范各方參與績效管理的行為。

3.2 強(qiáng)化預(yù)算管理是推進(jìn)改革的基礎(chǔ)

3.2.1 完善部門預(yù)算編審管理

在預(yù)算編制中，要按照政府收入分類范圍，實(shí)行“全口徑”收入預(yù)算管理，將預(yù)算內(nèi)外所有收入全部納入政府預(yù)算管理，將上級提前通知下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入全部編入政府預(yù)算和相關(guān)部門預(yù)算，部門支出預(yù)算要統(tǒng)籌各類收入，按基本支出、項(xiàng)目支出分別編制，保證預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性。實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制的全覆蓋，做到一個部門一本預(yù)算，規(guī)范預(yù)算編制程序，保證合法合規(guī)。

3.2.2 規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理

按照績效預(yù)算管理要求，各部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目必須在部門職責(zé)和工作活動的框架下編列，預(yù)算編制中所有預(yù)算項(xiàng)目全部從項(xiàng)目庫中（按照編制三年滾動預(yù)算的要求，項(xiàng)目庫全年開放，項(xiàng)目可隨時入庫）提取，未進(jìn)入項(xiàng)目庫的不得安排預(yù)算。同時，按照新《預(yù)算法》必須在編制預(yù)算時完成立項(xiàng)、績效評價等程序，并列入項(xiàng)目庫管理，否則不能在當(dāng)年組織實(shí)施。項(xiàng)目主管部門要及早謀劃、早作安排，編實(shí)編細(xì)項(xiàng)目預(yù)算，提高編制質(zhì)量，在充分論證的基礎(chǔ)上搞好績效評價，并納入項(xiàng)目庫管理，確保預(yù)算一旦批復(fù)，資金就能使用。

3.2.3 加強(qiáng)財(cái)政支出管理

一是強(qiáng)化預(yù)算約束剛性。嚴(yán)格遵守新《預(yù)算法》；規(guī)范預(yù)算變更調(diào)整，按年初預(yù)算確定的科目執(zhí)行，不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或項(xiàng)目間預(yù)算資金不得隨意調(diào)劑使用，確需調(diào)整的，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理。二是切實(shí)加快預(yù)算支出進(jìn)度，降低全年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率。三是強(qiáng)化支出責(zé)任，財(cái)政部門要加大對部門支出進(jìn)度的督導(dǎo)，及時審核撥付或下達(dá)資金。對年內(nèi)無法達(dá)到預(yù)期進(jìn)度的項(xiàng)目資金，調(diào)減年度預(yù)算額度。建立定期收回機(jī)制，對年末無特殊理由的部門結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金，要堅(jiān)決收回。四是強(qiáng)化資金使用績效，要把提高資金效益作為加快財(cái)政支出進(jìn)度的落腳點(diǎn)。

3.3 實(shí)施有效評價

一要建立績效監(jiān)督檢查機(jī)制。加強(qiáng)對績效目標(biāo)完成情況的跟蹤管理、督促檢查，客觀反映預(yù)算績效管理和財(cái)政支出績效存在的問題并予以通報(bào)，督促部門整改。二要建立預(yù)算績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度。將績效評價結(jié)果及時反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績效評價結(jié)果，完善制度，改進(jìn)措施，提高管理水平，同時將績效評價結(jié)果作為以后安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。三要建立績效評價信息公開發(fā)布制度。按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，大力推進(jìn)預(yù)算信息公開、廣泛接受社會各界監(jiān)督是促進(jìn)改革順利推進(jìn)的必要措施。四要建立績效問責(zé)機(jī)制。本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達(dá)到績效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級預(yù)算部門（單位）及其責(zé)任人員實(shí)行績效問責(zé)。

3.4 加強(qiáng)內(nèi)部科室職能調(diào)整和隊(duì)伍建設(shè)

一要改革傳統(tǒng)的管理方式。調(diào)整財(cái)政內(nèi)部科室職能，按照省市的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，對各業(yè)務(wù)科室的職責(zé)進(jìn)行梳理和調(diào)整，確定“對資金進(jìn)行切塊，實(shí)行分口管理”的目標(biāo)模式，充分調(diào)動各科室參與改革的積極性。二要完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)及人才培養(yǎng)機(jī)制。組織開展各層次人員參加的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓其盡快了解和掌握績效預(yù)算管理內(nèi)容和實(shí)施規(guī)程，采取必要的激勵措施，加強(qiáng)績效管理隊(duì)伍培養(yǎng)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 馬國賢.政府績效管理[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

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[3] 彭鍛煉，左武.推行政府績效預(yù)算管理改革的難點(diǎn)與目標(biāo)[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（6）：66-69.