鄧海清 陳曦

就中國(guó)目前所處的發(fā)展階段來(lái)看，讓人民銀行承擔(dān)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，可能是利大于弊

要做一只抓老鼠的貓嗎

一個(gè)形象的比喻是，金融監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系就像貓和老鼠，“逐利”的老鼠總有逃避被貓抓的動(dòng)機(jī)，金融機(jī)構(gòu)總要進(jìn)行各種創(chuàng)新以逃避被監(jiān)管。2003年之后，人民銀行只專(zhuān)注于貨幣政策的執(zhí)行和實(shí)施，而不再親自抓“老鼠”了。應(yīng)該說(shuō)，這一監(jiān)管體制革新是適應(yīng)當(dāng)時(shí)金融業(yè)生態(tài)格局建立起來(lái)的，但隨著金融業(yè)的發(fā)展，新業(yè)態(tài)和新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，現(xiàn)行監(jiān)管體制也暴露出其局限性。

一是容易出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管乏力。分業(yè)監(jiān)管的前提是存在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，銀行、證券、保險(xiǎn)之間不能交叉經(jīng)營(yíng)，這樣監(jiān)管當(dāng)局只需要專(zhuān)注于自身的監(jiān)管領(lǐng)域，而不用擔(dān)心其他行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)傳染。然而，20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)日益明顯?，F(xiàn)行金融監(jiān)管模式在應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式時(shí)極易出現(xiàn)監(jiān)管乏力甚至監(jiān)管真空。

二是“父愛(ài)主義”使得監(jiān)管不一致。中國(guó)金融機(jī)構(gòu)大多數(shù)與國(guó)家機(jī)關(guān)存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，使得監(jiān)管機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生一種“父愛(ài)主義”情節(jié)。“父愛(ài)主義”容易導(dǎo)致金融監(jiān)管走向兩個(gè)極端。一個(gè)極端是監(jiān)管過(guò)度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，這樣即使金融機(jī)構(gòu)出了風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以在自己的系統(tǒng)內(nèi)解決。監(jiān)管過(guò)度使得金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和市場(chǎng)空間受到嚴(yán)重限制，這時(shí)候監(jiān)管機(jī)構(gòu)又會(huì)走向另一個(gè)極端——監(jiān)管放松。無(wú)論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)競(jìng)相管制還是競(jìng)相放松，都會(huì)造成監(jiān)管的不協(xié)調(diào)，金融機(jī)構(gòu)可以利用不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的不同甚至相互沖突的監(jiān)管規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，選擇金融監(jiān)管相對(duì)寬松的市場(chǎng)展開(kāi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以此降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制和獲取超額收益，即產(chǎn)生“監(jiān)管套利”問(wèn)題。

三是貨幣政策與金融監(jiān)管難以協(xié)調(diào)。貨幣政策主要著眼于宏觀大局，注重整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)健，金融監(jiān)管主要著眼于微觀主體，注重金融機(jī)構(gòu)的審慎、合法、合規(guī)經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)格高效的金融監(jiān)管對(duì)貨幣政策的執(zhí)行效率至關(guān)重要。但在分業(yè)監(jiān)管下，貨幣政策與金融監(jiān)管常常存在較大的不一致性。央行監(jiān)管權(quán)的喪失，導(dǎo)致其在金融機(jī)構(gòu)中權(quán)威性受到削弱，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)“陽(yáng)奉陰違”“軟對(duì)抗”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

四是權(quán)責(zé)不對(duì)等容易滋生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。過(guò)去對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)的討論主要集中在央行與被救助企業(yè)之間，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)和央行之間同樣存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管權(quán)歸屬央行時(shí)，央行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況較為熟悉，為了避免對(duì)金融企業(yè)的最后救助，中央銀行一般傾向于更嚴(yán)厲的監(jiān)管，過(guò)程結(jié)果存在一致性。但將監(jiān)管權(quán)從央行剝離之后，央行仍然承擔(dān)“最后貸款人”職能，出現(xiàn)危機(jī)時(shí)需要對(duì)問(wèn)題企業(yè)進(jìn)行救助。而監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著維護(hù)行業(yè)金融穩(wěn)定，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的雙重目標(biāo)。顯然，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，第一個(gè)目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)收益是不對(duì)稱的，所以存在弱化監(jiān)管或監(jiān)管不力的動(dòng)機(jī)。

因此，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，應(yīng)該構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)行金融業(yè)生態(tài)和業(yè)務(wù)發(fā)展的金融監(jiān)管新體制，合理界定央行在金融監(jiān)管框架中的地位和作用。

金融監(jiān)管體制的改革與完善

1.國(guó)際主要金融監(jiān)管框架。美聯(lián)儲(chǔ)前主席沃爾克建立的“30人集團(tuán)”（G30）在2008年發(fā)表報(bào)告，將金融監(jiān)管分為四大類(lèi)：（1）以機(jī)構(gòu)類(lèi)型為本的監(jiān)管模式（Institutional Approach）；（2）以業(yè)務(wù)性質(zhì)為本的監(jiān)管模式（Functional Approach）；（3）綜合監(jiān)管模式（Integrated Approach）；（4）“雙峰”監(jiān)管模式（Twin Peaks Approach）。

（1）以機(jī)構(gòu)類(lèi)型為本的監(jiān)管模式，即針對(duì)不同機(jī)構(gòu)的法定地位，如銀行、保險(xiǎn)公司，來(lái)決定由哪一類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港、墨西哥的監(jiān)管體制都可以視作這種模式。目前，面臨著金融業(yè)經(jīng)營(yíng)混業(yè)化的趨勢(shì)，這種監(jiān)管模式的弊端也逐漸凸顯出來(lái)。不同法人地位的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展類(lèi)似的金融業(yè)務(wù)，面臨的監(jiān)管條件可能會(huì)不同，這會(huì)使監(jiān)管的一致性和有效性大打折扣，同時(shí)也產(chǎn)生了監(jiān)管套利的空間。

（2）以業(yè)務(wù)性質(zhì)為本的監(jiān)管模式，即不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不同對(duì)其分別實(shí)施監(jiān)管，與其法定地位沒(méi)有關(guān)系。法國(guó)、意大利、巴西等國(guó)家的監(jiān)管可視作這種模式。理論上講，這種模式有其獨(dú)有的優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)榘礃I(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管可以確保監(jiān)管措施的一致性，然而，在實(shí)際操作中，現(xiàn)在這種模式也面臨著一些問(wèn)題，因?yàn)閯澐植煌再|(zhì)業(yè)務(wù)的界線越來(lái)越模糊，可能會(huì)導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管真空。同時(shí)這種按照業(yè)務(wù)嚴(yán)格劃分的監(jiān)管模式也可能會(huì)在一定程度上抑制金融創(chuàng)新。

（3）綜合監(jiān)管模式，即由一個(gè)單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融部門(mén)。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，綜合監(jiān)管模式可以避免責(zé)權(quán)劃分不明確的問(wèn)題，同時(shí)也可以更好地從宏觀審慎的角度出發(fā)降低系統(tǒng)性金融危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)這種混業(yè)監(jiān)管模式并非毫無(wú)缺點(diǎn)。首先，一旦經(jīng)濟(jì)中唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中出現(xiàn)了潛在問(wèn)題，沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)可以填充其不足。其次，也有人指出單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)因工作量太繁重而難以管理。

（4）“雙峰”模式，即按照監(jiān)管目標(biāo)的不同來(lái)劃分監(jiān)管部門(mén)，包括負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)安全性和穩(wěn)定性的部門(mén)，以及負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)具體業(yè)務(wù)規(guī)范的部門(mén)?！半p峰”模式有著混業(yè)監(jiān)管的特征，具備綜合監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)，可以保證監(jiān)管政策上的一致性，同時(shí)也在透明度、消費(fèi)者保護(hù)方面能夠更好地發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能。近年來(lái)，這種模式受到了越來(lái)越多的關(guān)注，2013年，英國(guó)的金融監(jiān)管已經(jīng)開(kāi)始采用這種模式。

以上四種監(jiān)管模式并不是完全分裂的，事實(shí)上由于金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和全球化趨勢(shì)，加之市場(chǎng)本身的復(fù)雜程度較高，實(shí)際操作中各國(guó)的監(jiān)管架構(gòu)往往具有多種模式的特征，且隨著環(huán)境和情況的變化而變化。

2.構(gòu)思中國(guó)新型監(jiān)管框架。（1）人民銀行是否應(yīng)當(dāng)兼行銀行業(yè)監(jiān)督職能。英國(guó)于1997年將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能剝離出來(lái)，成立了獨(dú)立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)管理局。主要是基于以下考慮：①央行權(quán)力過(guò)大，弱化了監(jiān)管效率；②直接面對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可能引發(fā)各種尋租行為，削弱貨幣政策獨(dú)立性；③難以保證監(jiān)管中性，不能避免監(jiān)管的隨意性；④身兼二職，以監(jiān)管代調(diào)控，干預(yù)微觀主體行為。但分立出去后的金融服務(wù)管理局與英格蘭銀行在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)多次出現(xiàn)意見(jiàn)不一致，甚至相互推諉扯皮，使得像北巖銀行這樣一件很小的事件演變成銀行業(yè)危機(jī)?？梢?jiàn)，雖然將銀行監(jiān)督職能從央行分立出去好處是明顯的，但帶來(lái)的弊端卻是致命的。

就中國(guó)目前所處的發(fā)展階段來(lái)看，讓人民銀行承擔(dān)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督可能是利大于弊。第一，人民銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能夠消除監(jiān)管層面的道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，中國(guó)目前處在利率市場(chǎng)化階段，銀行倒閉數(shù)量可能增加，由央行承擔(dān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，有利于央行快速施救，避免小事件造成市場(chǎng)恐慌。第三，金融自由化過(guò)程中，金融創(chuàng)新十分活躍，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)關(guān)主要從微觀審慎角度考察這些創(chuàng)新可能帶來(lái)的影響，而忽視了其對(duì)金融穩(wěn)定、貨幣政策有效性方面的負(fù)面作用，因而，由中央銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管能夠更加全面考察創(chuàng)新業(yè)務(wù)的影響。

（2）政策性金融是否應(yīng)納入央行或銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。目前中國(guó)政策性銀行均受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。從本質(zhì)上來(lái)講，政策性銀行屬于財(cái)政投資范疇，其資金來(lái)源主要是政府撥款和發(fā)行金融債券，資金運(yùn)用則投向政府政策所規(guī)定的領(lǐng)域。政策性銀行不吸收普通存款，因而不具備信用創(chuàng)造功能。由人民銀行或銀監(jiān)會(huì)對(duì)政策性金融銀行進(jìn)行監(jiān)管存在諸多問(wèn)題：①無(wú)法保證監(jiān)管的一致性，政策性金融機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用主要體現(xiàn)國(guó)家意圖，人民銀行或銀監(jiān)會(huì)不可能以監(jiān)管商業(yè)銀行的文件要求政策性金融機(jī)構(gòu)。②危機(jī)救助的責(zé)任分擔(dān)不對(duì)等，政策性金融機(jī)構(gòu)如果出現(xiàn)倒閉危機(jī)造成金融恐慌，救助的部門(mén)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家財(cái)政，由人民銀行救助政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)異于財(cái)政部直接向人民央行借款，這往往是造成通貨膨脹的根源。③容易陷入多頭監(jiān)管，增加了政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。④造成監(jiān)管資源浪費(fèi)，政策性金融機(jī)構(gòu)不具有商業(yè)銀行一樣的強(qiáng)烈創(chuàng)新和逃避監(jiān)管的動(dòng)機(jī)，其違規(guī)行為多數(shù)是一種類(lèi)似政府的腐敗行為，顯然超出了人民銀行或銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)范圍。

因此，我們建議將政策性金融機(jī)構(gòu)從金融監(jiān)管中分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)由政府職能部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)管，針對(duì)腐敗行為，由國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期地專(zhuān)門(mén)審計(jì)（稽核）監(jiān)督。

（3）跨部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)是否應(yīng)形成法律機(jī)制。在次貸危機(jī)發(fā)生之前，各個(gè)國(guó)家均初步建立起了金融協(xié)調(diào)機(jī)制，如美國(guó)的聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)，英國(guó)的財(cái)政部、央行和原金融服務(wù)局三方諒解備忘錄等，中國(guó)也在2004年達(dá)成了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合參與的《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，這些協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)共同特征就是缺乏法律約束力和執(zhí)行保障機(jī)制，形成的監(jiān)管協(xié)調(diào)效力自然較弱。危機(jī)之后，各國(guó)紛紛提高了監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)格。中國(guó)金融體系受次貸危機(jī)波及較小，所以并沒(méi)有緊隨其后組建類(lèi)似機(jī)構(gòu)，直到2013年6月銀行間市場(chǎng)“錢(qián)荒”事件爆發(fā)，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管協(xié)調(diào)的迫切性大幅增強(qiáng)，才于2013年8月20日建立了由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。但這一制度安排與國(guó)際上的做法相比弱化了很多。首先，聯(lián)席會(huì)議不是職能機(jī)關(guān)，不具有行政權(quán)力和職務(wù)安排；其次，聯(lián)席會(huì)議“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門(mén)現(xiàn)行職責(zé)分工”；最后，聯(lián)席會(huì)議有關(guān)協(xié)調(diào)職責(zé)僅僅是框架性規(guī)定，不具有實(shí)際指導(dǎo)意義。因而，目前的聯(lián)席會(huì)議只是一個(gè)信息互通的平臺(tái)。

目前中國(guó)正處在金融創(chuàng)新活躍和金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)階段，需要一個(gè)類(lèi)似西方國(guó)家的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”。這樣做的好處在于：①保證監(jiān)管部門(mén)的信息共享準(zhǔn)確及時(shí)。央行對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確高效的識(shí)別依賴于監(jiān)管部門(mén)對(duì)微觀主體經(jīng)營(yíng)情況的判斷，若判斷過(guò)于悲觀，會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，若判斷過(guò)于樂(lè)觀，又會(huì)貽誤最佳的救助時(shí)機(jī)。而具有一定的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)機(jī)制能夠保證監(jiān)管機(jī)關(guān)不會(huì)刻意瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)，從而為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別提供準(zhǔn)確依據(jù)。②提高風(fēng)險(xiǎn)處置效率。協(xié)調(diào)機(jī)制如沒(méi)有決策權(quán)力，監(jiān)管機(jī)關(guān)之間意見(jiàn)不合難以統(tǒng)一，央行的意圖和要求難以貫徹執(zhí)行，難以要求監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施具有內(nèi)在邏輯一致性的監(jiān)管。③保證央行的權(quán)威性。央行的權(quán)威性越高，對(duì)公眾的預(yù)期引導(dǎo)就越有效，貨幣政策的執(zhí)行和金融風(fēng)險(xiǎn)處置效果就越好。銀行業(yè)監(jiān)督職能從央行剝離以后，央行在金融機(jī)構(gòu)中的權(quán)威性受到削弱，金融機(jī)構(gòu)配合貨幣政策的意愿降低。但如果協(xié)調(diào)機(jī)制存在一定的行政權(quán)力，能夠在必要的時(shí)候?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)行使間接監(jiān)督檢查權(quán)力，則可以重新樹(shù)立起央行在金融機(jī)構(gòu)中的權(quán)威。

（4）金融控股公司由誰(shuí)監(jiān)管。次貸危機(jī)中，雷曼兄弟、美林集團(tuán)、AIG等一系列世界超級(jí)金融控股公司或倒閉或被兼并收購(gòu)。如何吸取國(guó)際金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)金融控股公司實(shí)施有效監(jiān)管，成為構(gòu)建新型金融監(jiān)管框架的重要環(huán)節(jié)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，早在2002年，各國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管多采用集中或半集中監(jiān)管模式。在次貸危機(jī)之后，集中監(jiān)管模式更成為一種主流。2010年1月，法國(guó)頒布法案，組建新的監(jiān)管機(jī)關(guān)——審慎監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)銀行監(jiān)管部門(mén)和保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管。美國(guó)之前對(duì)金融控股公司監(jiān)管采用傘形監(jiān)管模式，即中央銀行居于傘頂，負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司法人主體風(fēng)險(xiǎn)管理和金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)管評(píng)價(jià)，而各監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為傘骨對(duì)金融控股公司中的子公司仍沿用分業(yè)監(jiān)管模式。2010年5月，美國(guó)通過(guò)了《金融監(jiān)管改革法案》，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)可以對(duì)任何可能對(duì)金融體系和經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

從中國(guó)實(shí)際來(lái)看，美國(guó)的傘形模型難以應(yīng)用。第一，美國(guó)的金融控股公司大多數(shù)是商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)，有明確的法律作為監(jiān)管依據(jù)，保證監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而中國(guó)金融控股公司更多的是行政級(jí)別與監(jiān)管機(jī)關(guān)平級(jí)的金融集團(tuán)，由監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管難以保證公正客觀。第二，中國(guó)金融控股集團(tuán)多為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融體系有著舉足輕重的影響，一旦出現(xiàn)危機(jī)，百分之百需要進(jìn)行救助，由監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管會(huì)滋生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。因而，建議將金融控股集團(tuán)納入央行監(jiān)管范圍，由人民銀行對(duì)金融控股公司的財(cái)務(wù)狀況、資本充足、關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)集中度、利益沖突等實(shí)施持續(xù)監(jiān)督管理，明確人民銀行在金融控股公司及其子公司出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)的救助責(zé)任，確保金融監(jiān)管和金融救助的一致性。