秦交鋒 徐海濤

當(dāng)前，江蘇、安徽兩省以及全國(guó)135個(gè)城市（鎮(zhèn)）正在開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作。

筆者近日調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點(diǎn)中小城市已經(jīng)全面放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)城落戶，但在“零門檻”前農(nóng)民落戶意愿普遍不高，有縣城2015年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”僅200多人。隨著農(nóng)村戶口“含金量”逐漸提高，有相當(dāng)一部分農(nóng)民愿意在城市買房、工作、生活，但選擇把戶口留在農(nóng)村。

試點(diǎn)城市農(nóng)民進(jìn)城“零門檻”

根據(jù)國(guó)家“十三五”規(guī)劃，未來(lái)5年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率需提高5.1個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)了解，目前，不少參與試點(diǎn)的中小城市，落戶條件已經(jīng)降低到只要求有合法穩(wěn)定的住所（包括租賃），農(nóng)民進(jìn)城落戶幾乎是“零門檻”。但是，筆者近日在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少參與試點(diǎn)的中小城市戶籍城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期目標(biāo)。

在省級(jí)試點(diǎn)安徽，16個(gè)地級(jí)市的進(jìn)城落戶門檻目前基本全部放開(kāi)。戶籍人口1000多萬(wàn)人的阜陽(yáng)市，放開(kāi)戶口一年來(lái)，市區(qū)落戶人口6088人；戶籍人口600多萬(wàn)人的宿州市，放開(kāi)戶口半年來(lái)，市區(qū)落戶人口2927人；戶籍人口380余萬(wàn)人的蕪湖市，今年一季度全市辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的人數(shù)僅為1067人，且其中有1000人為招生落戶。在農(nóng)業(yè)人口達(dá)150多萬(wàn)人的霍邱縣，2015年全縣農(nóng)業(yè)戶口遷入城鎮(zhèn)落戶的僅273人。

安徽省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從試點(diǎn)推行一年多的實(shí)踐看，目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升較為緩慢。要達(dá)到2020年35%的目標(biāo)，安徽全省每年需轉(zhuǎn)戶100萬(wàn)人左右，但目前進(jìn)度低于預(yù)期。

當(dāng)前，農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿低在各地是一個(gè)普遍現(xiàn)象。湖北一地級(jí)市去年放開(kāi)城區(qū)落戶政策，同期共有10萬(wàn)農(nóng)民工回流的背景下，農(nóng)民工城區(qū)落戶人數(shù)只有5700多人。四川省閬中市是全國(guó)新型城鎮(zhèn)化第一批試點(diǎn)，2015年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口3185人。閬中市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦公室副主任董小偉說(shuō)，試點(diǎn)原計(jì)劃每年有2萬(wàn)人進(jìn)城落戶，現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

享戶口紅利只進(jìn)城不遷戶

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升緩慢的背后，存在一定的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象：

——大多數(shù)考上大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生不再遷戶口了。從2003年以后，大中專院校學(xué)生入學(xué)后是否轉(zhuǎn)移戶口，可根據(jù)本人意愿決定。目前，不少地方的農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后，不再把戶口遷往就學(xué)所在地城市。

據(jù)了解，2015年閬中市高考，本科上線人數(shù)達(dá)1763人。與之相比，閬中市公安局提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年農(nóng)村大學(xué)生考上大學(xué)后，把戶口遷往就學(xué)地城市的只有21人，這其中多數(shù)是遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)李瑋介紹，目前，除了考上重點(diǎn)大學(xué)有望落戶大城市的，多數(shù)農(nóng)村大學(xué)生都不會(huì)把戶口從農(nóng)村遷出。

——在城市購(gòu)房、工作、生活，具備落戶條件卻不遷戶口。目前，一部分常年生活在城市的農(nóng)村戶口人員，已經(jīng)完全具備落戶城市的條件，但是仍選擇把戶口留在農(nóng)村。

湖北宜城市鄭集鎮(zhèn)蔣灣村村民童紅丹和丈夫，去年從浙江回到縣城的水晶廠打工。盡管宜城市已全面放開(kāi)城區(qū)落戶門檻，但在外務(wù)工10多年的童紅丹和老公的戶口一直留在農(nóng)村老家，不愿遷進(jìn)城。童紅丹說(shuō)，她和丈夫在宜城買了房，孩子能上城區(qū)公辦學(xué)校，戶口進(jìn)不進(jìn)城，對(duì)生活都沒(méi)有改變，“但保留農(nóng)民身份，萬(wàn)一今后沒(méi)有工作，還能回村里種地養(yǎng)活自己”。

為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，霍邱縣于2015年9月出臺(tái)政策，規(guī)定凡在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)首次購(gòu)買商品房，給予每平方米200元的購(gòu)房補(bǔ)貼，農(nóng)村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。筆者在霍邱縣政務(wù)服務(wù)大廳看到，前來(lái)申請(qǐng)購(gòu)房補(bǔ)貼的人數(shù)量眾多，但多位農(nóng)村戶籍群眾表示，他們雖然在縣城買了房子，并不會(huì)把戶口遷到城里。

——不少城市戶口的人想把戶口遷回農(nóng)村。李瑋介紹，雖然政策禁止城市戶口遷往農(nóng)村，但是現(xiàn)在幾乎每天都有人打電話詢問(wèn)怎樣把城市戶口轉(zhuǎn)成農(nóng)村戶口。

霍邱縣城關(guān)鎮(zhèn)城南村黨支部書記王緒忠介紹，對(duì)比農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，可以說(shuō)“三十年河?xùn)|轉(zhuǎn)河西”。以前城鎮(zhèn)戶口好，上學(xué)、當(dāng)兵退伍安置都有優(yōu)勢(shì)，老百姓想方設(shè)法把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成城市戶口?，F(xiàn)在，一些過(guò)去轉(zhuǎn)成小城鎮(zhèn)戶口的、考上大學(xué)遷出戶口的經(jīng)常來(lái)找我，想把戶口遷到我們村，但政策不允許。

霍邱縣居民卞自勝說(shuō)：“我原來(lái)是農(nóng)村戶口，1992年父母花了4000塊錢，給我買了一個(gè)城鎮(zhèn)戶口，目的是為了讓我能進(jìn)城上學(xué)，那時(shí)候農(nóng)村戶口上不了縣城的學(xué)?！，F(xiàn)在我后悔了，既沒(méi)有承包地也沒(méi)有宅基地?！?/p>

盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)是關(guān)鍵

湖北宜城市的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)?0%農(nóng)民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶口。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民進(jìn)城但不愿放棄農(nóng)村戶口的背后，是農(nóng)村戶口“含金量”明顯上漲。

董小偉最近對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口作了詳細(xì)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在與戶口相關(guān)聯(lián)的12項(xiàng)權(quán)益中，就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)等5項(xiàng)城鄉(xiāng)基本無(wú)政策差別；土地權(quán)益、糧食直補(bǔ)、退耕還林、農(nóng)村五保、扶貧等5項(xiàng)是農(nóng)村戶口獨(dú)有；只有低保城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶口獨(dú)有的。

董小偉說(shuō)：“近年來(lái)，附著在農(nóng)業(yè)戶口上的優(yōu)惠政策持續(xù)不斷出臺(tái)，大大增加了農(nóng)業(yè)戶口的吸引力。農(nóng)民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶口，是算了一筆利益賬后的理性選擇?！?/p>

多位基層干部、專家認(rèn)為，要提高農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿，真正推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，讓農(nóng)民和土地“解綁”。國(guó)土資源部咨詢研究中心研究部主任王守智等專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補(bǔ)償退出，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”如何主動(dòng)退出缺乏制度安排，農(nóng)村資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口寧可土地撂荒、農(nóng)房空置，也不愿從農(nóng)村遷出戶口。

董小偉算了一筆賬，總體來(lái)說(shuō)，土地是農(nóng)民的根本保障，房屋是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)。在閬中當(dāng)?shù)?，人均土地?quán)益3萬(wàn)多元，如果不能通過(guò)正規(guī)渠道將其變成財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民不會(huì)退出農(nóng)村戶口。

目前，如何讓農(nóng)民與土地“解綁”，中央和各地不斷完善相關(guān)政策，展開(kāi)多項(xiàng)探索。重慶市推行“地票”制度，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以“地票”方式在市場(chǎng)上公開(kāi)交易；湖北宜城市探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，對(duì)農(nóng)民多占的面積實(shí)施退出有償獎(jiǎng)勵(lì)辦法，一年來(lái)已有68戶自愿退出。

多位專家、基層干部建議，一方面，要總結(jié)完善各地探索的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?；另一方面，需要加快頂層設(shè)計(jì)，從理論和實(shí)踐中創(chuàng)新突破，使農(nóng)民真正從土地中退出來(lái)，自愿進(jìn)城落戶。