譚志強(qiáng)

特區(qū)政府官員亦表示政府正在研究設(shè)立“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”，但有關(guān)該“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”的產(chǎn)生方式、議員數(shù)目和職能分配（亦即其職能和立法會應(yīng)如何區(qū)分）等等問題，社會各界存在很多不同的意見。

前 言

不久之前，澳門立法會直選議員吳國昌在立法會提議，澳門特區(qū)政府應(yīng)該重建“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”，並提出若干有關(guān)意見，特區(qū)政府官員亦表示政府正在研究設(shè)立“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”，但有關(guān)該“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”的產(chǎn)生方式、議員數(shù)目和職能分配（亦即其職能和立法會應(yīng)如何區(qū)分）等等問題，社會各界存在很多不同的意見。澳門部分社團(tuán)亦就此召開一些研討會，希望通過集思廣益的途徑，為未來重建“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”提供較為合理的意見。

澳門非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)的歷史

2000年被廢除之前的澳門市政機(jī)構(gòu)，其實(shí)是兼具“政權(quán)性質(zhì)”，擁有一定“政治權(quán)力”的“區(qū)域性自治機(jī)構(gòu)”。這個基本上由葡萄牙人組成的“自治機(jī)構(gòu)”，其葡文名稱是Leal Senado da Camara，意即“市政委員會”；又簡稱Leal Senado或Camara。中文名稱則有元老院、市議會、市議局、市政局等多個不同時間在不同官方文書上的譯名，民國以前的中國官私文書多稱之為“議事亭”。不過，一般長居澳門的老市民則不管華洋，都稱之為“金巴喇”（Camara），蓋因其簡潔易記，且發(fā)音響亮動聽之故。2000年被癈除之前，它的最後一個澳門官方譯名是“市政廳”，其下設(shè)立一個“市政總署”，來執(zhí)行“市政廳”的決定。

葡萄牙人在澳門的自治機(jī)構(gòu)，除中國歷來允許“番人”（外國人）行使某種程度的自治的法律和傳統(tǒng)之外，其政權(quán)基礎(chǔ)是葡萄牙人於1557年正式入居澳門後，大量在澳門長期居留或在澳門娶妻生子，視澳門為第二故鄉(xiāng)的葡萄牙人，以及在澳門出生與成長的土生葡萄牙人（俗稱“土生仔”，F(xiàn)ilos da Terra）。這是首任葡印總督阿爾布克爾克（Afonso de Albuquerque）在果亞鼓勵葡萄牙士兵在當(dāng)?shù)厝⑵奚釉鲋称咸蜒酪崛丝谝造柟讨趁裾?quán)的政策在澳門之延伸。

1560年，澳門葡萄牙人便組織了包括3名最高長官：地方長官（capitao da terra）、大法官（ouvidor）與主教（bispo）的“自治機(jī)構(gòu)”。早期的澳門自治機(jī)構(gòu)規(guī)定，每一個在澳門出生的，具備法律資格的葡王陛下的自由臣民，都有投票選舉的權(quán)利。來自葡屬領(lǐng)地其他地區(qū)的自由臣民，只要在澳門結(jié)婚或定居，也具有投票權(quán)，除非法律規(guī)定他們喪失資格。選舉的結(jié)果必須獲得葡屬印度總督的批準(zhǔn)。

除了地方長官、大法官及主教外，自治機(jī)構(gòu)內(nèi)還有幾位職位稍低的重要官員，其中包括兩名法官（juizes）、三名市政委員（vereadores）、一名檢查官（procurador），與一名財(cái)政官（tesoureiro）。除財(cái)政官外，上述官員組成了市政委員會。市政委員們負(fù)責(zé)各類市政事務(wù)。

法官們負(fù)責(zé)審查市議會通過的各項(xiàng)命令有無達(dá)反既定的規(guī)則和法律，也對某些民刑事案件作出判決，但對他們的判決如有不服，可以向澳門的大法官上訴，或者向由六名部長組成的（包括大法官及由總督出任庭長的）果亞最高法院上訴。

檢查官負(fù)責(zé)稽核澳門的公共建築物，對應(yīng)該進(jìn)行的維修提出建議，並執(zhí)行市議會的命令，還須代表澳門葡萄牙人與中國政府負(fù)責(zé)管治澳門的香山縣令打交道。

財(cái)政官負(fù)責(zé)徵收澳門自治機(jī)構(gòu)的收入，其中大部分來自向葡萄牙商船徵收佔(zhàn)貨物百分之五的商業(yè)稅，然後將徵得的貨物出售所得作為經(jīng)費(fèi)。財(cái)政官不是市議會的成員，但每年要出席兩次市議會的會議，報告財(cái)政收支情況。如果入不敷出，就要由議員設(shè)法解決。一般而言，籌措方式包括向商人貸款，發(fā)動捐獻(xiàn)，徵收人頭稅和財(cái)產(chǎn)稅；如果財(cái)政盈餘，這筆錢便撥歸下年度預(yù)算或用於慈善福利事業(yè)。

此外，市政委員會還僱用若干士兵以維持澳門內(nèi)部的治安。正式的最高長官仍屬擁有武裝部隊(duì)，由葡王任命的“中日貿(mào)易船隊(duì)總司令”（大船長）（Capitao Mor da viagem do Japao）。當(dāng)他的船隊(duì)在往返日本途中?？吭诎拈T時，在其逗留期間，他是指導(dǎo)澳門葡萄牙人自治機(jī)構(gòu)的最高長官。因此，從一開始澳門葡萄牙人自治機(jī)構(gòu)便既植根於“本地葡萄牙公民”，也受“葡屬印度果亞政府”（葡印總督）及“里斯本中央政府”（葡萄牙國王）的制約。

由於這個自治機(jī)構(gòu)並未在法律上獲得廣州政府的承認(rèn)，因此，相安無事約22年後，兩廣總督陳瑞於1582年召見澳門葡萄牙人的地方長官、大法官與主教，要他們到廣州解釋為什麼在中國的領(lǐng)土上，未經(jīng)許可便以他國而非中國的法律來管理澳門。已經(jīng)熟悉中國官場規(guī)矩的葡萄牙人，對兩廣總督陳瑞此舉的應(yīng)付方式，當(dāng)然也如入居澳門之初一樣，用行賄手段解決。

三頭馬車管治形式的確立

1583年，澳門首任主教賈若勞（卡奈羅，Melchior Carneiro）主持了一次祕密集會，決定在“市政自治特許”的基礎(chǔ)上，採取市政委員會的行政制度，經(jīng)過葡國駐印度總督馬斯卡倫亞斯（Dom Francisco Mascarenhas）的批準(zhǔn)，澳門正式成立了“市政委員會”（Camara）。

1586年4月10日，葡國駐印度總督杜瓦特·德·梅內(nèi)澤斯（Dom Duarte de Menezes）將“市政委員會”的特許狀頒給澳門，其等級與特權(quán)與印度殖民地的柯技（Cochin）相同。從此之後，澳門的官方名稱便也被稱為“中國天主名之城的澳門港”（Cidade do Nome de Deos do Porto de Macau na China）或“主名之城”（Cidade de Nome de Deus）。

在獲得一定的自治特許權(quán)後，住在澳門的葡萄牙人便每3年舉行1次市政委員會選舉，每次選舉先選出6名選舉人，接著以2人一組，每組各提出1份包括18個人的名單，隨後由大法官權(quán)衡，編排出一份名單，報告葡國駐印度總督，最後由葡印總督確定以後3年內(nèi)一年一任的市議員各半，其中每一任包括3名40歲以上的市政委員（元老），兩名30歲以上的初級法官，與一位地方長官，並將這3份名單密封之後送往澳門。在每年12月30日，新舊任議員交替時，由市議會的祕書拆開讀出其中的一份名單，隨後新任議員便宣誓就職。

市政委員會成立之後，澳門葡人又提出了不再受中日貿(mào)易船隊(duì)總司令管轄的要求，還於1586年與中日貿(mào)易船隊(duì)總司令就他在澳門是否擁有管轄權(quán)的問題進(jìn)行鬥爭。然而，兼領(lǐng)葡國的西班牙國王基於控制澳門的考慮，拒絕批準(zhǔn)此一要求。

1587年2月，西班牙國王首次指派兼管行政與司法的大法官（ouvidor），剝奪了中日貿(mào)易船隊(duì)總司令在澳門逗留期間所擁有的行政與司法權(quán)力，算是在此要求上對澳門葡人作出妥協(xié)。對於澳門葡萄牙居民選舉產(chǎn)生的地方長官，西班牙國王僅讓他在中日貿(mào)易船隊(duì)總司令離開澳門期間，與大法官共享統(tǒng)治澳門的權(quán)力。

1595年，西班牙國王在多次請求下，終於批準(zhǔn)澳門享有像葡萄牙愛和拉（埃武臘，Evora）市一樣的自治權(quán)。

1615年3月，西班牙國王任命卡拉斯古（Francisco Lopes Carasco）為澳門的軍事首領(lǐng)兼大法官，以取代中日貿(mào)易船隊(duì)總司令的地位，然而卡拉斯古於1616年3月抵達(dá)澳門後，卻被當(dāng)時的中日貿(mào)易船隊(duì)總司令否認(rèn)其職權(quán)，並與澳門葡人屢起衝突，不得不返回果亞。

1621年，澳門市政委員會由於與投標(biāo)買得3年對中國與日本貿(mào)易特權(quán)的沙爾文度（Lopo Sarmento do Corvalho）在爭取貿(mào)易特權(quán)上再起衝突，反覆要求西班牙國王和葡印總督廢除中日貿(mào)易船隊(duì)司令對澳門的管轄權(quán)，在澳門改設(shè)負(fù)責(zé)防務(wù)的軍事長官，或者讓市議會實(shí)行完全的自治。結(jié)果，澳門葡人獲得的回答是葡印總督於1623年7月7日任命馬士加路也（Dom Francisco Mascaranhas）為長駐澳門的首任總督，並賦與他高於市政委員會的權(quán)力，是為澳督之始。

自此以後，澳門的葡萄牙人自治機(jī)構(gòu)便形成了一個“總督”與“市政委員會”並存的體制，有時候總督因故不在任所，則由“大法官”與市政委員會共治，或且直接由市政委員會代理執(zhí)政的“三頭馬車”管治形式。

市政機(jī)構(gòu)的被降格和被消失

澳門以“三頭馬車”管治形式“自治”了約200年。1822年，葡萄牙王國頒佈第一部《皇家憲法》，規(guī)定澳門總督擁有澳門所有軍政最高權(quán)力，“三頭馬車”體制便告結(jié)束。故此，自1882年後，市政委員會基本上已降為一個澳門政府的“諮詢機(jī)構(gòu)”或“非政權(quán)市政機(jī)構(gòu)”，雖然其大多數(shù)的成員仍由葡萄牙合法公民以選舉（直選和間選）產(chǎn)生（後來還加入委任議員），其權(quán)力已大不如前，“被降格”了不少。所以，在中文稱呼上，稱它為“市政廳”說不定更加恰當(dāng)。

1849年，澳督阿馬留（Amara，亦即俗稱“銅馬像”的澳門雕塑主人翁）發(fā)動武力政變，驅(qū)逐了所有中國駐澳門官員，更加撤底改變了澳門的統(tǒng)治形式，將市政委員會的政治權(quán)力幾乎全部奪走，只稱下一些和政治無關(guān)的市政雜務(wù)，包括屠房、墳場、環(huán)境衛(wèi)生清潔、街市大樓（及其附屬的食肆和圖書館），仍由市政委員會（包括其執(zhí)行機(jī)構(gòu)“市政總署”）去管理，直到1999年12月20日澳門政權(quán)交接，管理權(quán)由葡萄牙交還中國。

在香港特首董建華廢除香港“市政局”和“區(qū)域市政局”兩個權(quán)力和地位與澳門市政委員會大致相同的“市政機(jī)構(gòu)”後，以澳門特首何厚鏵為首的澳門特區(qū)政府亦在2000年，提交法案去澳門立法會，表決通過廢除“市政廳”的法律，並將“市政總署”改名為“民政總署”，撥入澳門特區(qū)政府直接管理。於是，擁有440年歷史的澳門市政機(jī)構(gòu)便從此“被消失”，同時為澳門本地帶來許多後遺癥，至今仍在到處蔓延，遺禍不少澳門市民。

（作者系澳門時事評論員、大學(xué)教授）