易本勝+方明

根據(jù)《俄羅斯軍事學(xué)說》，戰(zhàn)略規(guī)劃是指“為保障武裝力量、軍事機(jī)構(gòu)和其他部隊(duì)建設(shè)與發(fā)展而制定的全方位保障目標(biāo)及任務(wù)實(shí)施方法”。其主要任務(wù)是“確定建設(shè)和發(fā)展武裝力量以及其他部隊(duì)的目標(biāo)、任務(wù)和措施;依據(jù)對(duì)戰(zhàn)略形勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和軍事威脅的判斷，選擇動(dòng)用武裝力量和其他部隊(duì)的使用方法;使武裝力量和其他部隊(duì)獲得與建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)相一致的資源保障;制定保障武裝力量發(fā)展的近期、中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃;對(duì)武裝力量和其他部隊(duì)建設(shè)情況實(shí)施檢查、監(jiān)督……”顯然，戰(zhàn)略評(píng)估在俄軍戰(zhàn)略制定與規(guī)劃計(jì)劃中是不可或缺的一環(huán)。

發(fā)展階段

俄軍戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行可大致分為兩個(gè)階段，即俄羅斯獨(dú)立建國至20世紀(jì)末的反思與重建階段和新世紀(jì)開始至今的強(qiáng)化與完善階段。

反思與重建階段 20世紀(jì)90年代，俄羅斯在痛定思痛后重建戰(zhàn)略規(guī)劃體系，戰(zhàn)略評(píng)估的需求與做法漸次形成。早在20世紀(jì)五六十年代，蘇聯(lián)對(duì)軍事建設(shè)實(shí)施國家計(jì)劃與管理的做法就為西方國家羨慕和借鑒，但是俄羅斯獨(dú)立初期卻徹底拋棄了制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃的做法，軍隊(duì)建設(shè)五年計(jì)劃也隨之取消。在經(jīng)歷建國初期的經(jīng)濟(jì)混亂和滑坡之后，俄聯(lián)邦政府不得不于90年代中期開始重新采取規(guī)劃的方法加強(qiáng)對(duì)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理。與此同時(shí)，軍隊(duì)改革受挫、建設(shè)停滯，也使軍方意識(shí)到必須將軍隊(duì)建設(shè)與改革納入國家整體改革的全局中統(tǒng)籌考慮，采用科學(xué)的規(guī)劃方法。最終，俄羅斯確立了以目標(biāo)綱要法為基礎(chǔ)的軍事規(guī)劃制度，并于1998年頒布了《2005年前俄羅斯聯(lián)邦軍事建設(shè)國家政策基礎(chǔ)（構(gòu)想）》，明確規(guī)定要建立起統(tǒng)一的軍事建設(shè)規(guī)劃體系，以目標(biāo)綱要法為基礎(chǔ)制定遠(yuǎn)期（10～15年）、中期（4～5年）和近期（1～2年）文件。與此同時(shí)，在國家安全會(huì)議秘書普京、謝爾蓋·伊萬諾夫的先后帶領(lǐng)下，陸續(xù)通過了國家安全構(gòu)想、軍事學(xué)說、軍事建設(shè)構(gòu)想等一系列構(gòu)想文件，并成為軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃和武器裝備長期發(fā)展規(guī)劃新的起點(diǎn)。

強(qiáng)化與完善階段 進(jìn)入21世紀(jì)后，俄羅斯的戰(zhàn)略評(píng)估在其戰(zhàn)略規(guī)劃框架下的地位作用進(jìn)一步鞏固、運(yùn)行機(jī)制不斷完善。如此局面主要是通過頒布一系列法規(guī)文件實(shí)現(xiàn)的。如：2002年頒布《2010年前俄聯(lián)邦軍事建設(shè)國家政策基礎(chǔ)》，2008年頒布《俄聯(lián)邦武裝力量建設(shè)規(guī)劃暫行條例》，2009年頒布《俄聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)》和《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，2014年頒布《俄聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃法》等等。正是通過這些努力，其戰(zhàn)略規(guī)劃程序作為才得以規(guī)范，戰(zhàn)略評(píng)估運(yùn)行機(jī)制也因此得以完善。

運(yùn)行機(jī)制

俄軍戰(zhàn)略及規(guī)劃運(yùn)行一般由確定議題、形勢(shì)研判、咨詢論證、組織承辦、審議鑒定、決策拍板、監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)組成，相對(duì)集中的評(píng)估環(huán)節(jié)有四個(gè)。

形勢(shì)研判機(jī)制 為掌握軍事安全形勢(shì)和軍隊(duì)發(fā)展形勢(shì)，及時(shí)控調(diào)規(guī)劃、計(jì)劃，俄軍定期分級(jí)組織形勢(shì)研判。俄軍改革比較頻繁、變動(dòng)較大，但也有一定之規(guī)，其各類戰(zhàn)略評(píng)估周期與相應(yīng)的規(guī)劃計(jì)劃文件修定周期大體一致。通常情況下，近期計(jì)劃類的修定為1年一次，有效期為1～3年;中期綱要類的修定為5年一次，有效期為5～10年（或?yàn)?～6年）;遠(yuǎn)期構(gòu)想類的制定為5年一次（也可視情況臨機(jī)修定），有效期為10～20年（或?yàn)?年以上）。

2014年12月26日，俄羅斯出臺(tái)新版軍事學(xué)說

咨詢論證機(jī)制 通常由安全會(huì)議科學(xué)委員會(huì)、武裝力量軍事科學(xué)委員會(huì)、國防部第46中央科研所和軍事科學(xué)院等機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)咨詢論證，以為決策提供扎實(shí)可靠的基礎(chǔ)。主要方式有三種：一是通過安全會(huì)議科學(xué)委員會(huì)和國防部所屬的科學(xué)技術(shù)會(huì)議、社會(huì)委員會(huì)軍事建設(shè)問題與安全領(lǐng)域科學(xué)研究委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)政策委員會(huì)等搭建平臺(tái)，接受相關(guān)機(jī)構(gòu)專家的評(píng)估、論證、鑒定和指導(dǎo)建議，或由專家與國防部領(lǐng)導(dǎo)直接討論。二是通過安全會(huì)議和國防部所屬的管理機(jī)關(guān)臨時(shí)組建跨部門工作組，吸納相關(guān)研究機(jī)構(gòu)專家、學(xué)者參與，最終結(jié)論和建議將作為戰(zhàn)略和政策制定的基礎(chǔ)。三是通過供需雙方簽訂合同或協(xié)議，開展安全會(huì)議跨部門委員會(huì)或其他機(jī)關(guān)部門相關(guān)戰(zhàn)略評(píng)估課題的研究，為各層級(jí)或領(lǐng)域規(guī)劃計(jì)劃提供咨詢論證。

審議鑒定機(jī)制 一般分為國防部、聯(lián)邦政府和國家三個(gè)層級(jí)進(jìn)行，通過各級(jí)部門層層把關(guān)，反復(fù)核查文件數(shù)據(jù)和計(jì)算過程、評(píng)審預(yù)測(cè)結(jié)論和相關(guān)措施，對(duì)業(yè)已形成的決策文件草案進(jìn)行診斷并提出建議，增強(qiáng)其合理性和可行性，直至提交國防部長、總理或總統(tǒng)批準(zhǔn)。通常情況下，具體實(shí)施審議鑒定者為相應(yīng)級(jí)別決策者的下屬辦事（咨詢）機(jī)構(gòu)或臨時(shí)指定的專家小組。在國防部層級(jí)，主要審議由國防部長批準(zhǔn)的文件和由國防部長提交政府、安全會(huì)議、總統(tǒng)批準(zhǔn)的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃文件內(nèi)容的合理性和合法性進(jìn)行把關(guān)，審查《國防訂貨草案》。在聯(lián)邦政府層級(jí)，主要從資源保障角度對(duì)決策草案進(jìn)行審議，從執(zhí)行角度對(duì)涉及武器裝備發(fā)展的軍事規(guī)劃文件進(jìn)行審議。在國家層級(jí)，主要是審議需要總統(tǒng)批準(zhǔn)的所有文件草案，研究有關(guān)保障俄聯(lián)邦軍事安全、國防動(dòng)員、對(duì)外軍事合作問題決議草案的鑒定結(jié)果。

監(jiān)督反饋機(jī)制 如前所述，俄軍戰(zhàn)略規(guī)劃的任務(wù)不僅僅是開展文本的編制工作，而是涉及分析、論證、決策、監(jiān)督、反饋、修改等方面的一系列科研和管理工作，監(jiān)督反饋的地位作用非常重要。俄軍的內(nèi)部監(jiān)督由制定規(guī)劃文件的單位組織實(shí)施，外部監(jiān)督則由俄聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦會(huì)議實(shí)施，主要采取量化考核與年度工作總結(jié)報(bào)告一級(jí)直接檢查、評(píng)估和審計(jì)三種方式進(jìn)行。具體由四大機(jī)構(gòu)的下屬部門負(fù)責(zé)執(zhí)行：一是安全會(huì)議下屬的國家軍事監(jiān)察總局每季度一次對(duì)總統(tǒng)決策的落實(shí)情況進(jìn)行檢查總結(jié)，及時(shí)采取調(diào)控、督辦措施，其結(jié)果可直接報(bào)知總統(tǒng)，通常集中反映在總統(tǒng)年度《國情咨文》中;二是聯(lián)邦會(huì)議下屬的聯(lián)邦審計(jì)院負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行客觀、獨(dú)立和公開的檢查與及時(shí)的反饋;三是政府下屬的政府決議監(jiān)督檢查局負(fù)責(zé)對(duì)包括由政府批準(zhǔn)的有關(guān)軍隊(duì)建設(shè)問題政策性文件在內(nèi)的政府各種決議的執(zhí)行情況，進(jìn)行檢查監(jiān)督和反饋;四是國防部下屬的組織監(jiān)察總局、軍事監(jiān)察局、財(cái)政監(jiān)督監(jiān)察局等機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)對(duì)不同領(lǐng)域的軍事政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和反饋。

支撐體系

俄軍戰(zhàn)略評(píng)估體系與戰(zhàn)略規(guī)劃體系高度融合，結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，難以廓清界限，但其中起核心支撐作用的四個(gè)體系相對(duì)清晰。

組織領(lǐng)導(dǎo)體系 由五個(gè)層次構(gòu)成：一是俄聯(lián)邦總統(tǒng)?？偨y(tǒng)是國家安全和國防問題的最高決策者，在國家政治結(jié)構(gòu)與國家安全保障中發(fā)揮著決定性的主導(dǎo)作用，在軍事決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、軍隊(duì)發(fā)展、武裝力量使用和監(jiān)督方面享有最高權(quán)力。在戰(zhàn)略評(píng)估方面，他既領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略評(píng)估部門工作，又領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略評(píng)估文件制定;既是評(píng)估活動(dòng)的發(fā)起者，也是決策方案的終審者。二是俄聯(lián)邦安全會(huì)議。它是輔助總統(tǒng)進(jìn)行安全和國防決策的主要組織，是依據(jù)憲法成立的總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)，為總統(tǒng)準(zhǔn)備國家安全決策方面的議案，因而也是俄最高軍事戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估國家軍事安全形勢(shì)、審議評(píng)估報(bào)告和決策方案、制定和核準(zhǔn)評(píng)估參數(shù)、監(jiān)控和督導(dǎo)規(guī)劃落實(shí)。三是軍事安全跨部門委員會(huì)。它是安全會(huì)議下屬的國家級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估國家軍事安全的現(xiàn)狀與前景，制定和提出國家安全的保障、國防政策等意見建議，協(xié)調(diào)各執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)共同行動(dòng)并對(duì)相關(guān)情況實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督。四是俄聯(lián)邦政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，主要是國防預(yù)算執(zhí)行和軍工企業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)國家武器裝備、國防工業(yè)綜合體、國家動(dòng)員、物資儲(chǔ)備、戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃等制定中的評(píng)估。五是國防部相關(guān)部門。國防部是戰(zhàn)略評(píng)估的執(zhí)行主體，它通過總參謀長兼國防部第一副部長領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)和使用的評(píng)估與規(guī)劃工作，通過各分管副部長對(duì)各領(lǐng)域、系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估與規(guī)劃，通過總參謀部和聯(lián)合戰(zhàn)略司令部來評(píng)估軍隊(duì)使用情況。

命令法規(guī)體系 由四類文件構(gòu)成。一是俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)的相關(guān)法規(guī)文件，如《俄聯(lián)邦安全會(huì)議條例》《俄聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)》等。二是俄聯(lián)邦會(huì)議通過的法律文件，如《俄聯(lián)邦安全法》《俄聯(lián)邦國家戰(zhàn)略規(guī)劃法》等。三是俄國家安全方面的指導(dǎo)性文件，如《俄聯(lián)邦軍事建設(shè)國家政策基礎(chǔ)（構(gòu)想）》《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》等。四是俄聯(lián)邦政府令批準(zhǔn)的決議文件，如《俄聯(lián)邦部門專項(xiàng)綱要制定、批準(zhǔn)和落實(shí)條例》《聯(lián)邦專項(xiàng)綱要和俄聯(lián)邦參與的國家間專項(xiàng)綱要制定和落實(shí)規(guī)則》等。這些文件或者為俄軍戰(zhàn)略評(píng)估的地位作用、職責(zé)權(quán)限等基本問題做出了規(guī)定，或者為其明確了方向重點(diǎn)和程序方法，或是為其提供了依據(jù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

項(xiàng)目內(nèi)容體系 俄軍戰(zhàn)略評(píng)估相關(guān)項(xiàng)目內(nèi)容作為最終成果形式的附件或其前期工作基礎(chǔ)存在，按其載體大致分為三個(gè)類別：一是近期計(jì)劃類項(xiàng)目，主要是對(duì)當(dāng)前情況、下年撥款和中期規(guī)劃階段性目標(biāo)進(jìn)展的評(píng)估。最終成果形式為總統(tǒng)年度《國情咨文》《武裝力量發(fā)展和維持計(jì)劃》和《武裝力量組成部分的發(fā)展和維持計(jì)劃》，以及《國防訂貨草案》《國防預(yù)算草案》等，其中，總統(tǒng)年度《國情咨文》作為最重要的評(píng)估載體，對(duì)國際戰(zhàn)略環(huán)境和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、安全狀況、國防能力進(jìn)行評(píng)估，并指明發(fā)展方向。二是中期綱要類項(xiàng)目，主要是對(duì)遠(yuǎn)期戰(zhàn)略評(píng)估的劃分，以進(jìn)一步明確目標(biāo)、方向、任務(wù)、措施和期限、方法、撥款等。最終成果形式為《國家武器綱要》《武裝力量建設(shè)五年計(jì)劃》和武裝力量某部門的《中期建設(shè)計(jì)劃（綱要）》。三是遠(yuǎn)期構(gòu)想類項(xiàng)目，主要評(píng)估國家安全的方針、政策，國家內(nèi)外安全環(huán)境及現(xiàn)實(shí)與潛在威脅，戰(zhàn)爭形態(tài)及軍事行動(dòng)特點(diǎn)，武裝力量現(xiàn)狀及趨勢(shì)等問題。最終成果形式為《國家安全戰(zhàn)略》《軍事學(xué)說》《武裝力量建設(shè)構(gòu)想》《部門發(fā)展構(gòu)想》等。

原始數(shù)據(jù)體系 俄軍認(rèn)為，數(shù)據(jù)對(duì)于戰(zhàn)略評(píng)估和規(guī)劃極端重要，強(qiáng)調(diào)深入系統(tǒng)地分析影響武裝力量建設(shè)的所有要素，特別是政治-軍事、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略戰(zhàn)役、軍事技術(shù)、規(guī)范性法律、組織等性質(zhì)的原始數(shù)據(jù)，并建立了一系列數(shù)據(jù)庫。一是政治-軍事原始數(shù)據(jù)，由安全會(huì)議牽頭，在總參謀部、外交部和俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的參與下確定，以立法形式在國家安全構(gòu)想、軍事學(xué)說、國防法中加以確認(rèn)，并定期在俄總統(tǒng)提交聯(lián)邦會(huì)議的年度《國情咨文》中進(jìn)一步明確。二是戰(zhàn)略戰(zhàn)役原始數(shù)據(jù)，由總參謀部擬定。三是社會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)類原始數(shù)據(jù)，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、工業(yè)與科技部、財(cái)政部、主管常規(guī)武器和彈藥生產(chǎn)、指揮系統(tǒng)生產(chǎn)、船舶制造部門、俄羅斯航空航天署共同擬定。四是軍事技術(shù)類原始數(shù)據(jù)，在武裝力量總參謀部的領(lǐng)導(dǎo)下，由軍兵種司令部、后勤司令部、國防部其他局和總局（總訂貨人）負(fù)責(zé)擬定。五是組織性和法規(guī)性原始數(shù)據(jù)，由俄聯(lián)邦政府、俄聯(lián)邦安全會(huì)議、武裝力量總參謀部和總訂貨人負(fù)責(zé)擬定。

突出特點(diǎn)

俄軍戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制與其戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)制相伴相生，或者說隱匿于其戰(zhàn)略規(guī)劃機(jī)制之中，因而其特點(diǎn)也脫不了戰(zhàn)略規(guī)劃的底色。

跨域化 通過俄聯(lián)邦安全會(huì)議跨部門委員會(huì)的平臺(tái)，組織相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)集中討論，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)、軍事、信息、環(huán)境和公共安全、獨(dú)聯(lián)體事務(wù)等多領(lǐng)域協(xié)調(diào)運(yùn)作，共享信息、增進(jìn)了解，避免和消除矛盾沖突。跨部門委員會(huì)主席由武裝力量總參謀長兼國防部第一副部長擔(dān)任，副主席為總統(tǒng)特別項(xiàng)目總局局長和安全會(huì)議秘書助理，其他成員來自議會(huì)、強(qiáng)力部門、相關(guān)政府部門、總統(tǒng)直屬單位和軍方單位，具有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，確保戰(zhàn)略評(píng)估廣泛吸納各方意見和考慮各方向、各部門利益。

科學(xué)化 俄軍非常重視發(fā)揮智庫作用，其科學(xué)院、戰(zhàn)略研究所等科研機(jī)構(gòu)在國家安全、對(duì)外政策等領(lǐng)域可對(duì)國家決策產(chǎn)生重要影響，為軍事決策提供理論支撐和方法指導(dǎo)。特別是一些智囊機(jī)構(gòu)通過分析國際安全形勢(shì)，研究潛在敵人的武裝斗爭樣式、作戰(zhàn)方式和手段，評(píng)估未來軍事威脅與軍事能力需求和現(xiàn)實(shí)的差距，提出武裝力量建設(shè)運(yùn)用規(guī)劃計(jì)劃，進(jìn)而在推動(dòng)戰(zhàn)略決策科學(xué)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。

標(biāo)準(zhǔn)化 為有效實(shí)施監(jiān)督檢查、促進(jìn)規(guī)劃計(jì)劃的落實(shí)，俄聯(lián)邦安全會(huì)議機(jī)關(guān)會(huì)同聯(lián)邦政府辦公廳，在聯(lián)邦總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表、聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和國家科學(xué)院、社會(huì)組織等的參與下，建立了一整套的安全狀態(tài)衡量標(biāo)準(zhǔn)—國家安全狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)體系，并以俄聯(lián)邦總統(tǒng)批準(zhǔn)的《俄聯(lián)邦戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)》附錄形式頒布。這一體系為分析判斷安全形勢(shì)、草擬和審定安全文件、監(jiān)督檢查安全情況提供了權(quán)威依據(jù)，明確的標(biāo)準(zhǔn)和參數(shù)也增強(qiáng)了俄羅斯國家和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略評(píng)估的操作性和有效性。

面臨問題

俄軍戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行在不同時(shí)期面臨的問題不同，面臨的問題都是發(fā)展中的問題。目前，俄軍在兩個(gè)問題上一時(shí)難以走出困境。

狀態(tài)不定 近年來，俄軍指揮機(jī)關(guān)和作戰(zhàn)部隊(duì)調(diào)整變化較大、較頻，不僅其戰(zhàn)略評(píng)估體系始終處于變化不定的狀態(tài)，以至難以及時(shí)根據(jù)新的情況健全完善;更重要的是受評(píng)對(duì)象也時(shí)常處于動(dòng)態(tài)變化之中，不利于持續(xù)實(shí)施跟蹤評(píng)估，往往只能“先打靶，后畫靶”。

資源難控 俄軍雖然認(rèn)識(shí)到資源分析論證的重要性，但是對(duì)戰(zhàn)略資源的分析論證不足是其戰(zhàn)略規(guī)劃體系中薄弱之處。多年來，俄軍努力按照“效費(fèi)比”的標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃計(jì)劃，但是至今尚未找到有效的方法，可能影響戰(zhàn)略評(píng)估結(jié)論的準(zhǔn)確性;加之缺乏完善的法規(guī)制度來調(diào)控資源，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與資源的最佳匹配，即使戰(zhàn)略評(píng)估結(jié)論是準(zhǔn)確的，其作用發(fā)揮也將是非常有限的。也就是說，在這個(gè)問題上有時(shí)“即使看得明白，也未必能干得明白。”

責(zé)任編輯：劉靖鑫