靳望舒

摘 要：從古至今，食品安全一直是國家治理過程中無法避免的社會(huì)現(xiàn)象。本文通過對(duì)食品安全監(jiān)管的分析，并結(jié)合我國當(dāng)前的新形勢，通過對(duì)相關(guān)學(xué)者對(duì)食品安全及食品安全監(jiān)管研究成果的整理，進(jìn)一步提出食品安全監(jiān)管問題所具有的理論及實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；民生

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但不可避免地帶來了一些問題，食品安全就是其中的一個(gè)嚴(yán)重問題。習(xí)近平總書記2013 年在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。我們黨在中國執(zhí)政，要是連個(gè)食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會(huì)提出夠不夠格的問題。但要想真正實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的新局面，還有很多理論困境和現(xiàn)實(shí)問題需要破解”。

一、食品安全及食品安全監(jiān)管的定義探析

（一）關(guān)于食品安全的定義

早在1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在羅馬召開的世界糧食大會(huì)上的《消滅饑餓與營養(yǎng)不良世界宣言》與《世界糧食安全約定》兩份文件中同時(shí)提出“食品（糧食）安全最終目標(biāo)是確保所有的人在任何時(shí)候能買得到，同時(shí)又能買得起其所需要的所有食品”，它的基本內(nèi)涵是保證全世界的人都有權(quán)利得到最起碼的營養(yǎng)。1983年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）前總干事薩烏馬對(duì)食品安全最終目標(biāo)所下的定義為：“能夠使所有人在任何時(shí)候既可以買得到又可以買得起他們所需要的基本食品”。這一定義更加側(cè)重和關(guān)注社會(huì)底層群眾和弱勢群體的食品安全是否可以保障。

從上個(gè)世紀(jì)八十年代起，學(xué)者們對(duì)食品安全的研究的興趣大大增加，研究的重點(diǎn)也開始由國家角度轉(zhuǎn)向市場角度，由生產(chǎn)供應(yīng)方面延伸至消費(fèi)分配方面，與此同時(shí)對(duì)食品的質(zhì)量、衛(wèi)生與營養(yǎng)安全等方面的研究力度也不斷增長。國際食品政策研究所的Von Braun等就對(duì)食品安全的研究報(bào)告中曾提出，食品安全除了基本的獲取安全之外，其他方面比如健康、衛(wèi)生環(huán)境以及對(duì)社會(huì)弱勢群體照顧的能力等因素，也會(huì)對(duì)食品安全造成重大的影響。1984年，世界衛(wèi)生組織在《健康與發(fā)展，糧食安全的作用》文件中對(duì)食品安全下的定義是：“生產(chǎn)，加工，儲(chǔ)存，分銷和食品生產(chǎn)的過程，保證食品安全及可靠性，健康和適合人類食用的所有必要條件與措施”。在1996年，世界衛(wèi)生組織在《加強(qiáng)國家級(jí)食品安全計(jì)劃指南》中將食品安全定義為在食用時(shí)或者食用后不會(huì)對(duì)健康造成任何損失，即食品的生產(chǎn)和加工要依照食品本來的自然屬性來進(jìn)行。

（二）關(guān)于食品安全監(jiān)管的定義

在食品領(lǐng)域中，監(jiān)管的早期是對(duì)食品市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)的技術(shù)要求、食品的售價(jià)等方面進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)督。后來才慢慢擴(kuò)張到環(huán)境、金融、衛(wèi)生等領(lǐng)域。我國的食品安全監(jiān)管可以看作政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，實(shí)施行政行為，比如：行政許可、處罰、裁決等，對(duì)被監(jiān)管者造成強(qiáng)制影響的行為。

針對(duì)什么是食品安全監(jiān)管，聯(lián)合國相關(guān)組織曾指出：“由中央國家機(jī)關(guān)或地方政府部門依照法律法規(guī)的授權(quán)實(shí)施的強(qiáng)制性管理活動(dòng)，其目的是為了保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，確保各個(gè)環(huán)節(jié)過程中食品能夠安全完整，并適合于人們?nèi)粘５氖秤?，同時(shí)，食品在進(jìn)入流通領(lǐng)域之前，要按照法律規(guī)定被貼上明確的商標(biāo)或標(biāo)識(shí)?！庇袑W(xué)者將食品安全監(jiān)管定義為國家有關(guān)部門對(duì)食品是否安全而進(jìn)行的監(jiān)督與管理，為的是使市場上的一切食品都處于安全狀態(tài)。國內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為食品安全監(jiān)管分為廣義和狹義兩種，廣義的方面?zhèn)戎赜谑称钒踩O(jiān)管機(jī)關(guān)、公民、法人及其他組織，為確保人們?nèi)粘Ｉ顢z入食品的安全，維護(hù)廣大人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)利益，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的各種影響食品安全的行為，運(yùn)用行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、媒體輿論等手段，進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督和管理的活動(dòng)；狹義的方面指國家食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)為履行監(jiān)督管理職能，依法對(duì)食品及其原材料進(jìn)行監(jiān)管控制的行為。

二、食品安全監(jiān)管研究

食品安全監(jiān)管的主體包含政府行政機(jī)關(guān)、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、輿論媒體、消費(fèi)者及食品加工企業(yè)自身等，但目前多集中在研究政府監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面上，對(duì)食品安全監(jiān)管的其余主體研究較少。國外學(xué)者Pines在1979年研究了政府在食品安全管理中所起到的作用。1989年國外學(xué)者Roberts、Van Ravensway在觀察分析了食品安全問題產(chǎn)生的原因后，得出政府規(guī)制對(duì)食品安全問題具有巨大的影響。學(xué)者Tom Pkin（2001）提出企業(yè)與政府一起承擔(dān)保證食品安全的公共目標(biāo)，企業(yè)自身具有保證食品安全的基本任務(wù)，相對(duì)來說政府的角色就在于檢查和核實(shí)企業(yè)是否履行其基本職責(zé)。Barling和Lang（2003）提出政府制定及實(shí)施有關(guān)食品安全的政策，既能夠增加供應(yīng)優(yōu)良食品的數(shù)量，也可以控制企業(yè)食品的質(zhì)量，否則將會(huì)造成政府失靈——比市場失靈更嚴(yán)重的局面，也會(huì)降低消費(fèi)者的整體福利。學(xué)者Garciaetal（2007）認(rèn)為食品安全監(jiān)管中政府監(jiān)管和企業(yè)監(jiān)管都存在各自分工、成本收益差太大的缺陷，這就需要政府和企業(yè)整合資源合并監(jiān)管的努力。

最近一段時(shí)間來，我國學(xué)者就食品安全監(jiān)管的問題做出了一批成果卓著的研究。周應(yīng)恒、王二明（2013）提出食品安全問題的成因分為“無知”和“無良”，將其歸結(jié)為監(jiān)管缺位、監(jiān)管失范和監(jiān)管低效，我國要改善食品質(zhì)量安全形象，促進(jìn)食品安全發(fā)展，推進(jìn)我國食品安全監(jiān)管體制調(diào)整、優(yōu)化機(jī)制、完善保障體系，建立市場引導(dǎo)、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的多重監(jiān)管體系。有學(xué)者指出我國的“分段監(jiān)管為主、品牌監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制是造成我國食品安全問題泛濫的原因，必須及時(shí)改變。文曉巍、劉妙玲（2012）經(jīng)過對(duì)2002-2011年1001個(gè)食品安全事件進(jìn)行的實(shí)證分析研究后得出：預(yù)警系統(tǒng)的不健全、處罰力度的不到位是食品安全監(jiān)管的最大“軟肋”。對(duì)此提出要完善食品安全預(yù)警制度，提高食品經(jīng)營者的違法成本，加強(qiáng)對(duì)食品安全薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，促進(jìn)食品安全行業(yè)自律和相互監(jiān)督，推動(dòng)多方監(jiān)管力量的合作。李薇輝（2013）認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品——食品安全是通過監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的，所以食品生產(chǎn)者總會(huì)通過各種方法拉攏政府官員，使政府能夠通過特定行為對(duì)自己作出帶有傾向的保護(hù)，而政府官員則從生產(chǎn)者那里可以獲得一些利益的回報(bào)，即腐敗現(xiàn)象會(huì)影響政府部門關(guān)于食品安全的監(jiān)管。

監(jiān)管的目的在于提高公共利益，道德作為非強(qiáng)制性的約束方式并不能解決食品安全問題，法律就成為政府監(jiān)管的表現(xiàn)形式。從上個(gè)世紀(jì)八十年代起，國內(nèi)外組織和學(xué)者通過研究食品安全方面的立法和綜合立法替代衛(wèi)生、質(zhì)量、營養(yǎng)等方面的立法。如1990年英國的《食品安全法》、2000年歐盟的《食品安全白皮書》、2003年日本的《食品安全基本法》以及2009年中國的《食品安全法》，2015年4月還通過了修訂版等，都反映了時(shí)代發(fā)展的要求。

目前，我國對(duì)食品安全監(jiān)管的研究文獻(xiàn)較多從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)等學(xué)科視角進(jìn)行了較為深入的研究，還有的學(xué)者進(jìn)行了跨學(xué)科研究?？偟膩碚f，相關(guān)研究成果很多，但是就食品安全監(jiān)管中的單項(xiàng)研究則相對(duì)較少，而直接對(duì)其進(jìn)行專題研究的則更少，留有大部分空白。（作者單位：山西師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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