柴文忠

城市管理作為公共治理的重要組成部分，要從昔日的“為城市管理市民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槭忻窆芾沓鞘小薄！叭纸ㄔO(shè)、七分管理”，隨著城市建設(shè)越來越充分，城市管理的重要性越來越凸顯。但現(xiàn)實(shí)情況是，城市管理相對滯后，存在著多頭管理、條塊分割、執(zhí)法疲軟、監(jiān)督乏力等問題，城市管理運(yùn)行不夠順暢、城市管理效果不夠令人滿意。為此，要按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，妥善處理好城市管理中的11個重要關(guān)系，進(jìn)一步提升現(xiàn)代化城市管理與公共服務(wù)水平。

一、妥善處理好城市管理與城市規(guī)劃、城市建設(shè)的關(guān)系

城市規(guī)劃是前提，城市建設(shè)是基礎(chǔ)，城市管理是保障，三者一脈相承，是典型的一體化關(guān)系，城市發(fā)展只有三者緊密銜接，良性互動，才能實(shí)現(xiàn)“龍騰虎躍”。

要加強(qiáng)城市管理與城市規(guī)劃、城市建設(shè)的有效銜接和良性互動，城市規(guī)劃要創(chuàng)新規(guī)劃理念，切實(shí)提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，確?！肮δ荦R全不漏項(xiàng)”；城市建設(shè)要以規(guī)劃為藍(lán)圖，從嚴(yán)實(shí)施，紅線管理，保證“設(shè)施建設(shè)不甩項(xiàng)”；城市管理部門作為城市規(guī)劃、城市建設(shè)的“用戶管理部門”，要參與城市規(guī)劃編制和城市建設(shè)等相關(guān)工作，城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門要及時將城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)建設(shè)情況提供給城市管理部門，征求調(diào)整完善的意見建議，確保各類設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、各種功能齊全配套。建立城市規(guī)劃、城市建設(shè)實(shí)施情況的評估反饋機(jī)制，城市管理部門在管理工作中發(fā)現(xiàn)的城市規(guī)劃、城市建設(shè)方面的問題，可以采取“建議函”的方式向城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門提出意見建議，為完善城市規(guī)劃與城市建設(shè)工作提供“用戶意見”。

二、妥善處理好綜合管理與專業(yè)管理的關(guān)系

綜合管理和專業(yè)管理不是簡單的總和分的關(guān)系，而是相融相通、比例協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)的關(guān)系。一些城市將系統(tǒng)的整體的城市管理分為多個專業(yè)部門多頭管理，這種細(xì)分專業(yè)管理在一定歷史時期提高了處理單一專業(yè)城市管理問題的效率。然而，隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大和城市管理的日趨復(fù)雜，強(qiáng)化專業(yè)管理的模式在當(dāng)今城市特別是大城市和超大城市中日漸低效和不適。以“城市牛皮癬”小廣告的治理為例，它涉及到環(huán)衛(wèi)、教育、稅務(wù)、衛(wèi)生、商務(wù)、住建、公安、交通、通訊、城管執(zhí)法等十幾個專業(yè)管理部門，只靠一家專業(yè)部門管理，手段單一，力度甚微，往往治標(biāo)不治本。再比如，廣受社會詬病的“馬路拉鎖”問題也是因?yàn)楦黝惞芫€分屬不同的專業(yè)部門管理造成的。不強(qiáng)化綜合管理，此類“痼疾頑癥”無法根除。

所以，城市管理必須強(qiáng)調(diào)綜合，強(qiáng)調(diào)綜合決不是要取消專業(yè)，而是要在綜合中體現(xiàn)專業(yè)?？刹扇“磳I(yè)適度綜合的城市管理模式，一是將城市環(huán)境與城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理直接相關(guān)的專業(yè)部門整合成“大部門制”的城市管理委員會；二是將與此間接相關(guān)的其他專業(yè)部門通過構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)化綜合管理。兩者形成“大部門制”城市管理體制與專業(yè)部門綜合協(xié)調(diào)機(jī)制相結(jié)合的模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)管理，以期實(shí)現(xiàn)城市管理專業(yè)化與綜合性的統(tǒng)一，發(fā)揮城市綜合功能和整體優(yōu)勢。

三、妥善處理好“高層統(tǒng)籌”與“下沉執(zhí)行”的關(guān)系

“高層統(tǒng)籌”主要是指把高層級的政府部門的管理職能適當(dāng)綜合，集中履行規(guī)劃指導(dǎo)、政策制定、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職能；“下沉執(zhí)行”主要是指管理與執(zhí)法力量下沉到基層，集中發(fā)揮屬地管理、精細(xì)執(zhí)法、服務(wù)民生、促進(jìn)和諧效能?！案邔咏y(tǒng)籌”與“下沉執(zhí)行”都是城市管理中的兩種資源整合手段，必須相輔相成，不能偏頗。

在“統(tǒng)籌”上下工夫，就是要綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。大力推進(jìn)市、縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決制約城市管理工作的重大問題。有條件的市和縣應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的行政管理體制，強(qiáng)化城市管理和執(zhí)法工作。

在“下沉”上下工夫，就是要使人員、資金、政策向基層傾斜，下移執(zhí)法重心，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，推行區(qū)縣一級執(zhí)法，推動執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理，實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)、解決城市管理問題的“微循環(huán)”路徑，切實(shí)解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的現(xiàn)象。

四、妥善處理好“條”與“塊”的關(guān)系

城市運(yùn)行管理與作業(yè)體系是指城市管理系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)關(guān)組織及其職能分工的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，既包含市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“三級管理”的“條”型體系，也包括在各層次上的所有城市管理部門的“塊”型架構(gòu)。“條”和“塊”的關(guān)系要體現(xiàn)政府管理層次和管理幅度的匹配度。

處理好“條”的關(guān)鍵就是要健全制度體系、強(qiáng)化組織指導(dǎo)，完善管理標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)高效的專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)和作業(yè)力量，不斷提高城市運(yùn)行管理水平；處理好“塊”的關(guān)鍵就是要賦予其在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面全面落實(shí)本區(qū)域城市管理工作的考核評價權(quán)。因?yàn)椤皦K”對轄區(qū)環(huán)境最關(guān)心、最清楚、最有發(fā)言權(quán)，考核、評價“條”提供的服務(wù)最準(zhǔn)確、最客觀、最有效。

五、妥善處理好“硬件”和“軟件”的關(guān)系

“硬件”指的是設(shè)施建設(shè)，是城市管理的基礎(chǔ)，解決的是“有無”的問題；“軟件”指的是人才隊(duì)伍和制度手段等，解決的是“優(yōu)劣”的問題。城市管理既要強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施的建設(shè)，也要重視隊(duì)伍和制度等軟件建設(shè)。

抓硬件設(shè)施建設(shè)，除了抓好市政、交通、園林等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，當(dāng)前重點(diǎn)要抓好城市管理的信息化、智慧化建設(shè)，各市、縣要加快整合形成數(shù)字化城市管理平臺，拓展平臺功能，實(shí)現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。形成全國統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線，并實(shí)現(xiàn)與110報(bào)警電話的對接。強(qiáng)化城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析，形成綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)互聯(lián)互通和開放共享。

抓軟件建設(shè)，一是要抓人才隊(duì)伍管理，關(guān)鍵是建立一支規(guī)范、充足、高效的城市管理隊(duì)伍。推進(jìn)執(zhí)業(yè)資格制度，逐步完善城市管理專業(yè)技術(shù)崗位準(zhǔn)入與執(zhí)業(yè)管理。通過發(fā)動社區(qū)干部、招募社會志愿者等方式，充實(shí)城市管理的人力資源；二是要大力加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，加快制定《城市治理?xiàng)l例》和相關(guān)配套規(guī)章、規(guī)范性文件；三是要整合城市管理信息資源，運(yùn)用科技、信息化手段，創(chuàng)新城市管理方法，不斷提升城市管理和公共服務(wù)水平。

六、妥善處理好“地上”與“地下”的關(guān)系

“地上”和“地下”是城市建設(shè)管理的兩個區(qū)域，兩者是表里關(guān)系。在一些城市，地上的設(shè)施、建筑往往是“面子”工程，常?；▓F(tuán)錦簇；地下的空間、管線則是“里子”工程，常常不盡如人意?！跋滤朗浅鞘械牧夹?。”我們應(yīng)逐步從重視地上設(shè)施、建筑向更加重視地下空間、管線發(fā)展轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌管理“地上”與“地下”，拓展城市發(fā)展空間，強(qiáng)化城市整體功能。

關(guān)注“地上”，一是要加快推進(jìn)完善市政道路、園林綠化、環(huán)衛(wèi)公廁、便民服務(wù)等各類城市基礎(chǔ)設(shè)施，滿足城市運(yùn)行和市民生產(chǎn)生活的需求；二是要按照“傳承文化、彰顯特色、和諧統(tǒng)一”的原則建設(shè)修繕各類建筑，既要避免各類奇形怪狀、匪夷所思的建筑矗立在城市街頭，也要避免城市形象雷同化、單一化。

重視“地下”，一是要努力拓展地下空間功能，充分發(fā)揮好地下空間的城市容量效用；二是要大力發(fā)展智慧管網(wǎng)，將給排水、供熱、燃?xì)夂屯ㄐ啪€路等納入地下綜合管廊，推進(jìn)地下管網(wǎng)管理信息化和運(yùn)行智能化；三是完善地下管線綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制，加大老舊管線更新改造力度，提升地下管網(wǎng)的安全可靠性。有條件的城市還可以發(fā)展地下垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，消除垃圾“圍城”現(xiàn)象。

七、妥善處理好城市功能與城市景觀的關(guān)系

城市功能是城市發(fā)展之本，是由城市的各種設(shè)施等結(jié)構(gòu)性因素決定的城市的機(jī)能或能力，是城市在一定區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會活動中所具有的能力和所起的作用，其主要目的就是為了滿足人們生產(chǎn)生活的物質(zhì)需要。比如路燈照明設(shè)施就是為了保障市民最基礎(chǔ)的夜間出行需求。

城市景觀是城市發(fā)展之升華，是由街道、廣場、建筑物、園林綠化等形成的外觀及氣氛，包括自然景觀和人工景觀，需要獨(dú)具特色、完整和諧。其主要目的是滿足市民的精神和心理需求，使“老市民”具有舒適感、愉悅感，“新市民”具有認(rèn)同感、歸屬感。比如景觀照明就是讓城市更加靚麗、更加精彩、更加溫馨。

城市的發(fā)展就是由功能性城市向功能性與景觀性城市融合逐步升華的過程，是一個添磚加瓦、錦上添花的過程。我們在規(guī)劃建設(shè)各類城市建筑、設(shè)施時，在實(shí)現(xiàn)功能的同時也必須體現(xiàn)其景觀性的要求。只有整合城市功能、優(yōu)化城市景觀，使其剛?cè)嵯酀?jì)、和諧統(tǒng)一，才能讓城市更加宜居愜意，讓市民更加陶醉流連。

八、妥善處理好常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系

城市管理按狀態(tài)可分為常態(tài)管理和應(yīng)急管理兩種。前者是一般性、日常性管理，包括市政管理、環(huán)境管理、交通管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等；后者是特殊性、非常規(guī)管理，是特殊時期、特殊事件下的應(yīng)急性管理。兩者是一般和特殊的關(guān)系。要切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的規(guī)律研究，分析總結(jié)各類事故的特點(diǎn)，優(yōu)化處置程序和方法，固化有效的處置措施，制定相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行演練，使應(yīng)急管理逐步向常態(tài)管理轉(zhuǎn)變，提高城市管理水平。

做好常態(tài)管理，一是要加強(qiáng)市政公用設(shè)施管護(hù)工作，保障其安全、高效、穩(wěn)定運(yùn)行；二是要維護(hù)好公共空間，嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)行為；三是要優(yōu)化城市交通，堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，倡導(dǎo)綠色出行方式；四是要改善人居環(huán)境，加強(qiáng)大氣、噪聲、固體廢物、河湖水系等環(huán)境管理；五是要大力開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動，提高城市衛(wèi)生水平。

做好應(yīng)急管理，就是要提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力，保持水、電、氣、熱、交通、通信等城市生命線系統(tǒng)暢通。建立完善城市管理領(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任制，強(qiáng)化重大危險源監(jiān)控，消除重大事故隱患。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施安全風(fēng)險隱患排查，建立分級、分類、動態(tài)管理制度。完善城市管理應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提高突發(fā)事件處置能力。強(qiáng)化應(yīng)急避難場所、設(shè)施設(shè)備管理。

九、妥善處理好城市管理與城管執(zhí)法的關(guān)系

城市治理現(xiàn)代化是目標(biāo)，城市管理和城管執(zhí)法都是手段，城市管理為城管執(zhí)法提供管理資源，城管執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障，兩者共同服務(wù)于城市治理現(xiàn)代化，形成“一體兩翼”、“一車兩輪”的統(tǒng)一關(guān)系。

加快明確城市管理職責(zé)邊界，著力推進(jìn)城市管理“大部門制”改革，按照精簡統(tǒng)一效能、管理執(zhí)法作業(yè)相結(jié)合的原則，整合市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化等城市管理相關(guān)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，組建統(tǒng)一的城市管理部門，加掛城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的牌子，依法行使有關(guān)行政管理和綜合執(zhí)法的職責(zé)。可按照“大城管”職能定位，明確城市綜合管理為決策部門，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)為綜合執(zhí)法部門，兩者合署辦公，形成既相對獨(dú)立又緊密銜接、高效運(yùn)行的管理體制。這樣做有以下優(yōu)勢：一是這種統(tǒng)一體制有利于快速判斷哪些城市管理問題可以通過加強(qiáng)管理得到解決，減少直接執(zhí)法處罰，減少城管執(zhí)法負(fù)面影響；哪些必須通過城管執(zhí)法解決，提升執(zhí)法效率，提高城市管理效能；二是對日常管理工作中發(fā)現(xiàn)的大量城市管理問題，執(zhí)法能及時跟進(jìn)，可以避免形成很多城市安全隱患和“痼疾頑癥”；三是有利于精簡管理與執(zhí)法部門分設(shè)中過多的非專業(yè)輔助內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，更好地充實(shí)一線執(zhí)法與管理力量。

十、妥善處理好城市管理與城市服務(wù)的關(guān)系

城市管理只是手段，城市服務(wù)才是目的?？茖W(xué)的管理旨在提供有效的服務(wù)，有效的服務(wù)依靠科學(xué)的管理。要寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中體現(xiàn)管理要求。

就城市管理而言，一是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場的關(guān)系，從監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，實(shí)行政企、政事、政社分開；二是轉(zhuǎn)變管理模式，由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變，整合城鄉(xiāng)公共資源，提供城鄉(xiāng)均等化的市政公共服務(wù)產(chǎn)品；三是轉(zhuǎn)變管理手段，依靠科技信息化手段，由傳統(tǒng)的粗放型、經(jīng)驗(yàn)型管理轉(zhuǎn)變成網(wǎng)格化、精細(xì)化管理。

就城市服務(wù)而言，一是轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，從被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變；二是轉(zhuǎn)變服務(wù)對象，把具備一定條件長期在城市生活工作的外來人口納入到城市服務(wù)體系中來；三是提升服務(wù)水平，提供多層次、多類型、差別化的公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足不同群體的公共服務(wù)需求。

十一、妥善處理好政府與市民的關(guān)系

按照傳統(tǒng)思維模式，政府是城市規(guī)則的制定者、城市管理的監(jiān)督者、城市服務(wù)的提供者；市民則是城市規(guī)則的執(zhí)行者、城市管理的受控者、城市服務(wù)的享有者。但隨著時代的發(fā)展，市民作為城市的主人，也應(yīng)該參與城市規(guī)則的制定，監(jiān)督政府提供服務(wù)和解決問題。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)今社會沒有市民參與的城市管理就是無源之水、無本之木，政府和市民已經(jīng)牢牢形成了共存共榮、協(xié)同治理的城市治理新關(guān)系。

政府要努力發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分調(diào)動市民深度參與城市治理，實(shí)現(xiàn)公共價值。一是轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化運(yùn)作，與日益變化的城市治理需求相適應(yīng)；二是完善機(jī)制，不斷拓寬暢通有序的參與途徑，保障市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是充分利用新媒體等手段，傾聽市民需求，引導(dǎo)參與考核評價政府部門的城市管理行為；四是搭建平臺，發(fā)揮志愿者在城市治理中的引領(lǐng)作用；五是培育社會組織，團(tuán)結(jié)廣大市民，特別是增強(qiáng)“新市民”對城市文化的認(rèn)同感和歸屬感，引導(dǎo)他們積極參與到城市治理進(jìn)程中來。

市民要積極發(fā)揮主體作用，以城市主人翁的姿態(tài)投入城市治理，實(shí)現(xiàn)自我價值。一是要從“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，從被動的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼闹鲃訁⑴c者；二是要從“改變我自己”向“帶動一群人”擴(kuò)展，以自己的實(shí)際行動影響并帶動身邊的親朋好友，形成全民參與城市治理的良好氛圍；三是要大處著眼與小處入手相結(jié)合，既胸懷天下對城市治理的重大問題積極建言獻(xiàn)策，又腳踏實(shí)地關(guān)注并參與解決好身邊的各種城市管理問題。

創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，關(guān)鍵在于改變單一的自上而下的精英管理模式，積極采取自上而下與自下而上相結(jié)合的政府與公眾共同參與的治理模式，真正發(fā)揮市民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的作用，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的城市治理新格局。

改進(jìn)城市管理工作，是落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局的時代要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進(jìn)民生福祉的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然選擇。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展也必然經(jīng)歷由“重規(guī)建輕管理”到“規(guī)建管并重”再到“以管理為主”的演變過程。我們要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，借鑒國內(nèi)外城市管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，推動城市運(yùn)行更加高效有序，促進(jìn)城市環(huán)境更加優(yōu)美和諧，實(shí)現(xiàn)城市讓市民生活更美好的目標(biāo)，不斷提升城市乃至國家的綜合競爭力。