李祗輝

(北京石油化工學院 人文社科學院，北京 102617)

鄉(xiāng)村旅游服務等級評價研究
——中韓兩國的比較

李祗輝

(北京石油化工學院 人文社科學院，北京 102617)

系統(tǒng)梳理了中韓兩國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的發(fā)展沿革與現(xiàn)狀，指出了由于國情不同，兩國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價在實施主體、法規(guī)依據(jù)、評價內容、評審專家管理、營銷宣傳等方面存在差異。結合我國在鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作中存在的問題，指出未來我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價應該向更加法制化、專業(yè)化、品牌化方向發(fā)展。

鄉(xiāng)村旅游；等級評價；農(nóng)家樂(院)；標準；韓國

從產(chǎn)業(yè)視角來看，我國始于20世紀80年代末、90年代初的鄉(xiāng)村旅游在經(jīng)過了近30的快速發(fā)展后，傳統(tǒng)的“吃飯、住宿、看景”等鄉(xiāng)村旅游服務模式已滿足不了現(xiàn)代城里人日益高漲的多樣化、特色化“鄉(xiāng)愁”體驗與休閑需求，鄉(xiāng)村旅游亟待轉型升級[1]。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，政府責無旁貸。作為政府促進鄉(xiāng)村旅游提檔升級的重要手段，鄉(xiāng)村旅游服務等級評價具有重要的示范和引領意義。本文系統(tǒng)梳理了中韓兩國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的發(fā)展現(xiàn)狀，通過比較分析，旨在了解中韓兩國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的差異，增進國際交流與理解，并指出了未來我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的發(fā)展方向。

1 我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價發(fā)展現(xiàn)狀

總體來看，我國各個地方政府通過自上而下的行業(yè)管理，對鄉(xiāng)村旅游轉型升級、提檔增效進行了制度化建設，從政策制定、標準設立、經(jīng)營扶持、人員培訓等方面進行了多維度、全方位的管理。伴隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，通過制定鄉(xiāng)村旅游服務等級評價相關標準、依托旅游標準化建設來推動鄉(xiāng)村旅游提檔升級已成為共識。因此，在我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價中，各個地方政府的旅游標準化建設發(fā)揮著重要作用。

需要指出的是，由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)情況不同，因此，關于鄉(xiāng)村旅游服務等級評價，尚無統(tǒng)一的國家級標準出臺。雖然2007年出臺的國家級標準《農(nóng)家樂經(jīng)營服務規(guī)范》(SB/T 1042—2007)對農(nóng)家樂服務進行了國家層面的規(guī)范，但該標準并未涉及等級評價內容[2]。

1.1 鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的地方標準制定情況

從地域上來看，我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的地方標準已覆蓋了絕大多數(shù)地區(qū)。我國旅游標準化工作起步于接待入境旅游星級飯店的評定標準，并逐步向其他領域推廣[3]。從2003年開始，上海市率先出臺了《農(nóng)家樂旅游服務質量等級劃分》(DB31/T 299-2003)地方標準[4]，為鄉(xiāng)村旅游服務等級評價奠定了制度化基礎。截至2015年，在不包括臺灣省在內的我國31個省級行政區(qū)中(4個直轄市、23個省、4個自治區(qū))，有23個地區(qū)出臺了關于鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的地方標準(表1)，有8個地區(qū)(天津、山西、西藏、內幕古、甘肅、陜西、黑龍江、海南)發(fā)布了相關政策性文件。

以評價對象稱謂來看，從標準名稱可以看出，各地區(qū)有不同的稱謂，其中以“農(nóng)家樂”居多(11個地區(qū)采用)。另外，“民俗旅游村(戶)”、“農(nóng)家鄉(xiāng)村酒店”、“鄉(xiāng)村旅舍”、“旅游接待戶”、“鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位”、“鄉(xiāng)村旅游區(qū)(點)”、“農(nóng)家旅館”、“農(nóng)家賓館”、“特色民居客?！钡确Q謂均有體現(xiàn)。

從等級劃分來看，以5個等級進行評價的居多。除此之外，有7個地區(qū)采用4個等級來進行評定，有4個地區(qū)采用3個等級進行評定。從等級標識來看，用“五角星”的居多，也有少數(shù)地區(qū)依據(jù)地域特色采用“金玉米”(吉林)、“月季花”(北京：民俗村)、“向日葵”(浙江)、“水仙花”(福建)、“A”(江西)、“刺梨花”(貴州)等表示。

表1 鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的地方標準制定情況

注：資料來源于各省(市)旅游委(局)旅游政務網(wǎng)。

1.2 各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作實踐：以山東為例

各地方政府依托相關地方標準，開展了鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作。山東的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展一直處于全國前列。在國家旅游局2015年8月18日公布的首批鄉(xiāng)村旅游“千千萬萬”品牌名單中，山東61個村莊被評為中國鄉(xiāng)村旅游模范村，數(shù)量居全國第一，并有400個農(nóng)家樂被評為金牌農(nóng)家樂，總數(shù)名列前茅[5]。山東省旅游局于2010年出臺了《山東省好客人家農(nóng)家樂等級劃分與評定》(DB37/T 1671—2010)地方標準[6]，2012年開始啟動了農(nóng)家樂等級評定工作。從星級農(nóng)家樂總數(shù)上來看，2012～2014年的3年間，山東省星級農(nóng)家樂數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，2013年與2012年相比，增長率高達120%，2014年與2013年相比，增長率也達到25%，表明農(nóng)家樂日趨規(guī)范化，也反映出農(nóng)家樂經(jīng)營者對星級評價的認可程度逐年提高。從星級層次上看，各個等級的農(nóng)家樂數(shù)量一直在增長，五星級農(nóng)家樂所占比率一直保持在2.97%～4.49%的水平，四星級農(nóng)家樂比率維持在30%左右，三星級農(nóng)家樂最多，比率一直維持在50%左右，而低星級的農(nóng)家樂比率非常少，表明農(nóng)家樂等級評價發(fā)揮了優(yōu)質農(nóng)家樂的示范導向作用(表2)。

1.3 我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價存在的問題

總體來看，我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的相關制度完善，工作啟動較早，各地區(qū)依據(jù)本地區(qū)實際情況已摸索出較為成熟的方式和方法，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)范化管理上取得了可喜的成績，但也存在著一些問題。

1.3.1 23個地方標準缺乏相對統(tǒng)一性 鄉(xiāng)村旅游服務等級評價標準應兼具科學性、專業(yè)性、權威性和可操作性。如果標準制定時隨意性強，缺乏相對的統(tǒng)一性，會給等級評價工作造成困惑，也會增加不必要的評價成本。我國地域遼闊，各個地區(qū)風土人情不同，不同地區(qū)制定的地方標準存在差異是在所難免的。但從筆者調研可知：這23個地區(qū)制定的地方標準完全根據(jù)當?shù)厍闆r而定，各自為政，從標準名稱到標準內容等都有不同，隨意性很強，從某種程度上反映出在標準制定過程中，各地區(qū)之間缺乏相互借鑒和參照。比如，對于接受評價的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位，至今沒有統(tǒng)一的稱謂；從評價等級劃分來看，3個、4個、5個等級皆有；從評分細則表滿分分值來看，出現(xiàn)了200、460、465、600、900、1000、1050分等明顯不同的評分標準。

表2 2012～2014年山東省星級農(nóng)家樂數(shù)量

注：資料來源于山東旅游局政務網(wǎng)。

1.3.2 工作實踐上重“檢查”輕“溝通” 毋庸置疑，等級評價工作是政府對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進行規(guī)范化管理的重要手段，但其作用遠非如此。等級評價工作雖然是由各地旅游委(局)牽頭自上而下地展開，但從本質上來看，等級評價工作應是在旅游委(局)、參評單位、游客三者之間進行的溝通和對話。但遺憾的是，由于與參評單位和游客缺乏有效溝通，目前各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作更像是檢查工作[7]。

2 韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 基本情況

韓國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是政府主導型模式，政府推出各類鄉(xiāng)村旅游項目并予以資金扶持[8]。在韓國政府部門中，韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部主要負責鄉(xiāng)村旅游發(fā)展工作，因此，該部門也是韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作的主管機關。

韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部于2001年推出了“農(nóng)漁村觀光項目”?！稗r(nóng)漁村觀光項目”包括農(nóng)漁村休閑體驗村項目、觀光農(nóng)園項目和農(nóng)漁村民宿項目3類。截至2012年，韓國政府共打造出700個休閑體驗村、465個觀光農(nóng)園、21971個農(nóng)漁村民宿。2012年，在培育“農(nóng)漁村觀光項目”11年后，韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部依據(jù)《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律》，推出了“農(nóng)漁村觀光項目”等級制[9]。

在2008年首次頒布的《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律》條款中并無關于鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的相關條款。為了使“農(nóng)漁村觀光項目”等級制合法化，韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部于2011年5月13日向韓國國會遞交了《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律修正案》。該《修正案》于2012年5月2日在國會通過，標志著韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價具備了法律基礎。修訂后的《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律》在第13條增加了“關于農(nóng)漁村觀光項目評價與等級決定”的條款。與此同時，對《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律實施令》和《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律實施細則》的相關條款也進行了修訂[10]。之后該法律(包括實施令和實施細則)又于2013年3月23日、2013年6月12日和2015年6月22日進行了3次修訂。

為了進一步完善鄉(xiāng)村旅游服務等級評價制度，在上述法規(guī)基礎上，韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部于2013年出臺了《關于農(nóng)漁村觀光項目等級決定機關指定與等級評定要領》(農(nóng)林畜產(chǎn)食品部告示第2013-1號)(廣義上韓國的法律體系包括“法令”、“訓令、例規(guī)、告示”、“立法預告及行政預告”3個層次的內容。其中“法令”的立法層次最高，屬于第一層級；“訓令、例規(guī)、告示”屬于第二層級?！胺睢币佬ЯΥ笮∮职ā胺伞薄ⅰ翱偨y(tǒng)令”、“政府部門令”3個等級。其中“法律”的等級最高、效力最大，須由韓國國會通過才可以施行),并于2015年4月15日和2015年5月8日進行了2次修訂。該《要領》是韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的操作指南，內容共有19條，對評價目的、實施主體、評價內容、評價程序、現(xiàn)場評價委員資格與聘任、評價報告的撰寫、評價委員報酬發(fā)放、等級標識、評價后的管理、宣傳獎勵等進行了詳細闡述[11]。

2.2 《關于農(nóng)漁村觀光項目等級決定機關指定與等級評定要領》的主要內容

2.2.1 由韓國農(nóng)漁村公社負責實施等級評價工作 依據(jù)《關于促進都市與農(nóng)村之間交流的法律實施令》第14條第1款的規(guī)定，韓國農(nóng)漁村公社是“農(nóng)漁村觀光項目”等級評定的實施主體，并接受韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部的政策指導?！肮纭笔琼n國特有的一種公共機構組織形式，由政府全額撥款，是一種“特殊法人”(與日本相似)，兼有我國“事業(yè)單位”和“國有企業(yè)”的性質。韓國農(nóng)漁村公社在“農(nóng)漁村觀光項目”等級評定中的主要職責是：組建現(xiàn)場和終審評定專家組、制定年度等級評價計劃、編制等級評價操作手冊、負責相關宣傳與培訓、編制預算，發(fā)放并管理等級標牌和相關科學研究。韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部必要時會予以預算支持。

2.2.2 分類別、分要素實施評價 韓國等級評價對象分為3個類別：農(nóng)漁村休閑體驗村、觀光農(nóng)園和農(nóng)漁村民宿。不同類別實施不同的評價項目和標準，且等級劃分也是分類別、分要素進行。對于休閑體驗村和觀光農(nóng)園類別，從景觀/服務、體驗、住宿、餐飲4個要素進行評價。對于民宿類別，只對景觀/服務和住宿2個要素進行評價。通過對各要素進行打分，并依據(jù)各要素得分結果對每個類別的每個要素進行等級劃分。等級分為“一級”、“二級”和“三級”，用“五角星”表示，“一級”表示為5星，“二級”為4星，“三級”為3星。等級越低，檔次和服務質量越好。各個要素得分達90%以上的，該要素評定為“一級”，80%以上的評定為“二級”，70%以上的評定為“三級”。對于得分未達到70%的，該要素不評級(表3)[12]。

表3 韓國分類別、分要素的鄉(xiāng)村旅游服務等級評價分值

2.2.3 明確了現(xiàn)場評價委員的資格和聘任辦法 聘任100人以上的旅游領域專家和30人以上的衛(wèi)生/安全領域專家作為現(xiàn)場評價委員，委員任期4年，可以連任。對于休閑體驗村和觀光農(nóng)園類別，每次的現(xiàn)場評價團應由5人以上(旅游4人，衛(wèi)生/安全1人)構成。對于民宿類別，由3人以上(旅游2人，衛(wèi)生/安全1人)構成?，F(xiàn)場考察打分結束后評價團團長應提交書面評價報告。

2.2.4 明確了等級制宣傳與獎勵事項 由韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部和各地方政府負責鄉(xiāng)村旅游等級制的宣傳工作。對于獲得“一級”和“二級”的優(yōu)秀經(jīng)營單位予以表彰，并通過提供國內外優(yōu)秀鄉(xiāng)村旅游地參觀考察、媒體宣傳等形式予以扶持。

2.3 韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作實踐

依據(jù)韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部和韓國農(nóng)漁村公社制定的計劃，對于“農(nóng)漁村休閑體驗村”類別，采取分年度、分批次評價的方式；對于“觀光農(nóng)園”和“農(nóng)漁村民宿”類別，由經(jīng)營主自愿申請參評。

韓國于2013年啟動了“農(nóng)漁村觀光項目”等級評價工作。對200個項目(118個休閑體驗村、3個觀光農(nóng)園、79個民宿)進行了等級評價。評價結果、評價的四大要素(景觀/服務、體驗、住宿、餐飲)均獲得“一級”的有8個休閑體驗村。2014年對300個項目(286個休閑體驗村、14個民宿)進行了評價。評價結果、評價的四大要素(景觀/服務、體驗、住宿、餐飲)均獲得“一級”的有15個休閑體驗村[13]。

3 中韓鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的差異

由于中韓兩國國情不同，在鄉(xiāng)村旅游服務等級評價方面存在差異是顯而易見的。本文不對“孰是孰非”做出評判，旨在通過提供一個參照，引起更多思考。

3.1 實施主體的差異

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，政府發(fā)揮著重要作用，中韓兩國的實踐均已證明這一點。但針對具體的等級評價，關于評價的實施主體，中韓兩國有很大差異。在我國，從鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的政策標準制定，到具體工作實施，均由各地方政府旅游委(局)牽頭負責。在韓國，相關法律法規(guī)以及政策方針的制定由韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部負責，而落實到等級評價的具體工作，則由韓國農(nóng)漁村公社組織實施。

3.2 法規(guī)依據(jù)的差異

我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價主要依據(jù)各個地方政府制定的地方標準來進行，而韓國已形成完善的法規(guī)體系來保障等級評價的實施。韓國相關法規(guī)包括：《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律》、《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律實施令》、《關于促進都市與農(nóng)漁村之間交流的法律實施細則》以及《關于農(nóng)漁村觀光項目等級決定機關指定與等級評定要領》。

3.3 評價內容的差異

我國對鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位(農(nóng)家樂)的評價都是按照獲得的總分決定等級，等級越高，檔次越高，且滿分分值普遍較高，如山東是460分，北京是600分，安徽是1000分。而在韓國，總分對于評價沒有意義，各要素得分才是決定等級的關鍵。對景觀/服務、體驗、住宿、餐飲4個要素分別進行等級評價，等級越高，檔次越低，“一級”為最優(yōu)。滿分分值不高，即便是休閑體驗村的滿分分值也只有298分。

3.4 評審專家管理的差異

我國各個地方標準中雖然對評審專家的來源及構成有描述，但并未制定詳細的管理條款。比如，北京地方標準《鄉(xiāng)村民俗旅游戶等級劃分與評定》只有一個條款(7.1.2)寫到：“專家組成員應從專家?guī)熘谐槿。藬?shù)不少于6人，由農(nóng)業(yè)、公安、食藥、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游等相關領域專業(yè)人員組成”，其余條款再無涉及[14]。而在韓國，《要領》的19個條款中，有9條是有關評審專家管理的內容，占47%，反映出等級評價工作中評審專家管理的重要性。事實上，任何評價都是由“人”來進行的，為了保證評價的客觀性和公平性，對評審專家加強管理是必要的。

3.5 營銷宣傳的差異

我國鄉(xiāng)村旅游等級評價工作作為政府實施行業(yè)管理的手段，更重視評價過程的“工作狀態(tài)”本身。對于評價結果，通常是在旅游政務網(wǎng)上公示后或在相關媒體報道后就再無下文。而在韓國，《要領》第18、19條明確規(guī)定了韓國政府對于鄉(xiāng)村旅游等級制負有營銷宣傳的責任，從制度上保障了鄉(xiāng)村旅游等級制營銷宣傳的可持續(xù)性。事實上，與評價過程一樣，如何將評價結果進行有效傳播、為游客提供可信賴的鄉(xiāng)村旅游信息同樣重要。

4 啟示與建議

鄉(xiāng)村旅游服務等級評價在促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中具有重要意義。從政府角度看，等級評價工作是規(guī)范化管理的有效抓手，使工作更有針對性；從游客視角看，官方發(fā)布的信息是可信賴的，優(yōu)秀等級意味著優(yōu)質服務，使旅游消費更有保障；對于鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者來說，通過參加等級評價，可以發(fā)現(xiàn)問題，明確方向，持續(xù)改進，提高服務質量。中韓兩國國情不同，鄉(xiāng)村旅游服務等級評價在實施主體、法規(guī)依據(jù)、評價內容、評審專家管理、營銷宣傳等方面存在差異。在相互借鑒的基礎上，本文認為未來我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價應該向更加法制化、專業(yè)化、品牌化方向發(fā)展。

4.1 等級評價的法制化

目前我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價的政策依據(jù)是各個地方政府制定的地方標準。雖然地方標準在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但地方標準的剛性約束力畢竟有限，同時，由于各個地方標準的制定水平參差不齊，且缺乏對全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有指導意義的國家級標準[15]，地方標準的權威性和科學性受到質疑。從長遠來看，“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”的時代要求將加快我國的法制化進程[16]，等級評價的法制化建設是未來發(fā)展的方向。

4.2 等級評價的專業(yè)化

鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作是一項復雜而綜合的工作，實施主體、評價內容、評價人員等各個方面均應具有高度的專業(yè)性。目前我國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作是由各個地區(qū)的旅游委(局)來組織實施。由于各個地區(qū)旅游委(局)的工作千頭萬緒，對于等級評價工作，縱使“心有余而力不足”，導致工作的專業(yè)性不強。按照中央和國務院“簡政放權、加快政府職能轉變”的要求[17]，各個地方旅游委(局)待時機成熟后，應把鄉(xiāng)村旅游服務等級評價工作委托給專業(yè)機構負責實施。

4.3 等級評價的品牌化

鄉(xiāng)村旅游服務等級評價只是手段，其最終目的是打造高水平、高星級的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體，并向游客提供的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品和服務能滿足游客的多樣化體驗需求。要用品牌管理的思路來指導等級評價工作，對鄉(xiāng)村旅游服務進行品牌化建設。特別是要對獲得優(yōu)秀等級的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者進行品牌化打造與宣傳，使其發(fā)揮示范和引領作用，同時，發(fā)揮網(wǎng)絡與新媒體的作用，擴大鄉(xiāng)村旅游服務等級評價影響力。

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Study on Rating System for Rural Tourism Service:Comparison of China with South Korea

LI Zhi-hui

(School of Humanities and Social Sciences, Beijing Institute of Petrochemical Technology, Beijing 102617, China)

The paper systematically summarized the development course of the rating system in China and south Korea, there existed difference between two countries in terms of subject, regulation basis, evaluation contents, expert management and marketing due to the different national conditions. Based on the cognition of problems associated with the rating system in China, gave some suggestions for the future development, including legalization, specialization and branding.

Rural tourism; Rating system; Agricola; Criterion; South Korea

2015-08-30

北京現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新區(qū)發(fā)展研究基地項目(JD2014007)；北京石油化工學院優(yōu)秀責任教授和管理專家資助項目(BIPT-POPME-2015)。

李祗輝(1968—)，女，副教授，博士，研究方向：旅游管理和韓國文化與旅游政策。

F590.7

A

1001-8581(2016)03-0128-06

管珊紅)