李雙

摘 要：社會(huì)治理創(chuàng)新是各界共同關(guān)注的議題，也是完善治理理論的戰(zhàn)略性要求。而政府作為社會(huì)治理的主要參與者，如何轉(zhuǎn)變政府在社會(huì)治理過(guò)程中的角色，對(duì)當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：治理；社會(huì)治理創(chuàng)新；挑戰(zhàn)；角色的轉(zhuǎn)變

社會(huì)的多元化正在成為時(shí)代的新特征，由政府單一主體進(jìn)行社會(huì)治理的時(shí)代正漸行漸遠(yuǎn)。社會(huì)組織以及其他社會(huì)自治力量正在迅速成長(zhǎng)起來(lái)，并開(kāi)始在社會(huì)治理中扮演越來(lái)越重要的角色。在這樣一個(gè)多元化的系統(tǒng)中，政府應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色呢？

一、相關(guān)概念的界定

中共十八屆三中全會(huì)首次提到，要“創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展各方面的需求，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（一）治理的內(nèi)涵

現(xiàn)代意義上的治理形成于上世紀(jì)八九十年代。1989年世界銀行對(duì)非洲地區(qū)的形勢(shì)進(jìn)行一系列科學(xué)考察時(shí)，第一次在報(bào)告中出現(xiàn)了“治理危機(jī)”一詞。此后，“治理”一詞便開(kāi)始廣泛應(yīng)用起來(lái)。這其中，世界銀行提出了“公共治理”的概念，強(qiáng)調(diào)公共治理的功能性，組織要管理公共政策、最大限度地提供公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出治理的目標(biāo)是善治；國(guó)際貨幣基金組織則認(rèn)為治理是萬(wàn)能的，它無(wú)所不包，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、規(guī)則框架、管理體系等所有方面的總和；歐盟認(rèn)為治理就是一種公民表達(dá)政治利益訴求、進(jìn)一步參與國(guó)家社會(huì)管理和權(quán)力實(shí)施的過(guò)程；全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理的過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)各國(guó)政治平衡的過(guò)程，治理作為一種理論，具有過(guò)程性、協(xié)調(diào)性、多元性、持續(xù)性等特征。

綜上所述，我們可以看出治理的主體是多元化的，國(guó)家、政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民通過(guò)溝通、協(xié)商等一系列合法化方式，制定和執(zhí)行公共政策，共同對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，國(guó)家不是治理唯一的主體。

（二）社會(huì)治理創(chuàng)新內(nèi)涵

社會(huì)治理是當(dāng)代社會(huì)公共管理職能社會(huì)化的結(jié)果。[1]所謂社會(huì)治理，就是在現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展條件下，政府、各種社會(huì)組織與公民等多種社會(huì)主體參與到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)，共同協(xié)商合作，進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。對(duì)這一內(nèi)涵的界定可從主體、方式和目的上進(jìn)行解釋。首先，從主體來(lái)看。傳統(tǒng)的社會(huì)治理主體主要是政府，政府的觸角延伸到社會(huì)的方方面面，扮演者掌舵人的角色，政府與其他社會(huì)組織、個(gè)人之間是管理者與被管理者的關(guān)系，社會(huì)組織與個(gè)人完全同從與政府的行政命令。但創(chuàng)新社會(huì)治理的主體改變了過(guò)去這種單一的主體模式，將社會(huì)組織與公民個(gè)人等納入到社會(huì)治理的主體范圍中來(lái)，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，實(shí)現(xiàn)了主體的多元化；其次，從治理方式來(lái)看，創(chuàng)新社會(huì)治理要改變過(guò)去單一依靠行政命令的方式，多角度、多方面的采用行政手段、法治手段、經(jīng)濟(jì)手段以及文化手段等方式進(jìn)行社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)方式的多元化。例如，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面既有政府等公共組織采用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)手段、必要的行政手段或政策手段、道德手段等提供，也有工商企業(yè)等營(yíng)利組織通過(guò)市場(chǎng)化手段供給，還有非營(yíng)利性組織運(yùn)用市場(chǎng)手段或者社會(huì)動(dòng)員方式提供等；[2]最后，從目的上來(lái)看。社會(huì)治理的目的不僅是為了提高社會(huì)效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，更重要的是在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會(huì)公平，以人的全面發(fā)展為最終宗旨。公民作為政府行政行為相對(duì)方，政府行政效果的好壞取決于政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系，有賴于公民的合作與支持。政府以及社會(huì)組織與公民之間不僅是管理與被管理的關(guān)系、服務(wù)提供者與服務(wù)接受者的關(guān)系，同時(shí)還是被監(jiān)督者與監(jiān)督者之間的關(guān)系。[3]

二、政府角色轉(zhuǎn)換過(guò)程中遇到的挑戰(zhàn)

我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，過(guò)渡階段國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜的社會(huì)矛盾使得改善社會(huì)治理充滿著挑戰(zhàn)，社會(huì)治理創(chuàng)新任重而道遠(yuǎn)。

首先，社會(huì)治理創(chuàng)新的理念缺失。眾所周知，傳統(tǒng)的政府管理理念是政府中心主義，政府行使行政權(quán)力、管理社會(huì)、約束相對(duì)人的行為，社會(huì)組織和公民個(gè)人處于一種被動(dòng)管理的狀態(tài)。在這種理念下，政府在社會(huì)管理中只注重政府的需要，而忽視了公眾與社會(huì)的需求，只注重政府單一主體的管理，忽視了社會(huì)組織和公眾對(duì)社會(huì)的參與；在治理的同時(shí)，只注重效率而不重視社會(huì)公平以及個(gè)人的全面發(fā)展。這種治理理念造成的結(jié)果就是隨著改革的深入，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾或社會(huì)問(wèn)題也更日益突出。[4]

其次，社會(huì)治理創(chuàng)新方式的落后。隨著社會(huì)分化的加速，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸異質(zhì)化與多樣化，傳統(tǒng)的單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)已慢慢淡出視野。在社會(huì)組織方面，各種社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，組織更加多樣化，功能更加專(zhuān)門(mén)化，而參與社會(huì)治理的能力也越高；在社會(huì)個(gè)體方面，社會(huì)個(gè)體所承擔(dān)的責(zé)任更大，充當(dāng)?shù)慕巧哺嘣?，成員間的異質(zhì)性也不斷增強(qiáng)。這樣在急劇變化的社會(huì)中舊的社會(huì)整合機(jī)制功能逐漸弱化，而新的整合機(jī)制還沒(méi)有健全，特別是各級(jí)政府及其部門(mén)習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理方式，官本位依然大行其道，政府社會(huì)管理方式明顯滯后于社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的要求，從而導(dǎo)致社會(huì)整體整合力量特別是國(guó)家行政整合能力明顯不足。[5]

最后，社會(huì)治理創(chuàng)新中各主體之間角色難以平衡。受傳統(tǒng)管理思想的影響，政府之外的所有組織與個(gè)人都被排除在社會(huì)治理之外，同時(shí)，由于各種社會(huì)組織發(fā)展初期受到的來(lái)自政府與社會(huì)的不認(rèn)可，使得他們要承擔(dān)起社會(huì)治理的職責(zé)需要經(jīng)過(guò)更加漫長(zhǎng)的認(rèn)可階段。同時(shí)，由于政府政治能力的強(qiáng)大，如何平衡政府與社會(huì)組織以及公民個(gè)人的治理關(guān)系也就成了社會(huì)治理創(chuàng)新的一道難題。

三、如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中政府角色的轉(zhuǎn)換

社會(huì)治理創(chuàng)新主體是多元的，包括政府、社會(huì)組織和公民等?！皢我坏恼芾頇C(jī)制已經(jīng)不能滿足快速變革的社會(huì)需求，尤其是不能夠很好的處理常常要超越組織界限的問(wèn)題”。[6]

（一）培育社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化

政府在社會(huì)治理中起主導(dǎo)作用，這在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是事實(shí)。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)存在著的大量公共事務(wù)，政府是其管理的核心，但卻不是唯一的主體。政府不可能提供全部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府在這過(guò)程中充當(dāng)著推動(dòng)者的角色，要積極參與到社會(huì)組織的培育中來(lái)。各級(jí)政府要針對(duì)我國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展中面臨的問(wèn)題，采取分類(lèi)管理的辦法，對(duì)于不同類(lèi)別的社會(huì)組織，制定不同的法律和法規(guī)，實(shí)行不同的管理方式?？偟乃悸肥牵骸胺砰_(kāi)一大片，限制一小部分”。“放開(kāi)一大片，即放開(kāi)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，讓它們?cè)诜煽蚣軆?nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會(huì)服務(wù)，以滿足我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求；“限制一小部分”，即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會(huì)組織的發(fā)展，保證社會(huì)有序、穩(wěn)定。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評(píng)估。[7]

（二）實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型

從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型是社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中政府角色轉(zhuǎn)換的必然環(huán)節(jié)。“服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)之間關(guān)系的根本性改變，即由傳統(tǒng)政治管理中的政府本位和政府意志居于決定地位，向公民本位和公民意志決定性地位轉(zhuǎn)變”。[8]在各種社會(huì)組織與其他社會(huì)自治力量不斷涌現(xiàn)的今天，政府與社會(huì)對(duì)立的局面已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)，政府和社會(huì)開(kāi)始變簡(jiǎn)單的線性關(guān)系為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。而作為治理主體的主導(dǎo)者，政府不能僅僅依靠過(guò)去的強(qiáng)制命令方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理，而必須將注意力轉(zhuǎn)移到服務(wù)上，以“民本”的政府理念，全面履行政府的公共服務(wù)職能，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位。通過(guò)提供各項(xiàng)公共服務(wù)，完善政府服務(wù)能力，提升政府服務(wù)水平，將政府的角色逐漸從社會(huì)的管家中抽離出來(lái)，轉(zhuǎn)向服務(wù)。

（三）實(shí)現(xiàn)治理理念的創(chuàng)新

社會(huì)治理創(chuàng)新不是一蹴而就的事，它需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的效果如何就取決于社會(huì)治理理念的優(yōu)否。對(duì)于治理理念的創(chuàng)新，一方面，要樹(shù)立“以人為本”新理念，要深刻認(rèn)識(shí)到人民群眾是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的根本力量，在關(guān)乎民眾的重大決策時(shí)要重視人民群眾的參與，使以人為本的社會(huì)治理理念真正落實(shí)到社會(huì)治理的全過(guò)程；另一方面，從各治理主體之間的關(guān)系角度來(lái)講，要大膽嘗試互動(dòng)式的治理理念。鼓勵(lì)各種社會(huì)組織與社會(huì)大眾參與到社會(huì)治理的過(guò)程中來(lái)，搭建政府與社會(huì)組織互動(dòng)的合作平臺(tái)，創(chuàng)造合作環(huán)境，增進(jìn)相互支持和理解。

對(duì)當(dāng)下的中國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定與和諧，必須推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。無(wú)論是從政府角色的轉(zhuǎn)換還是加強(qiáng)與各種社會(huì)組織與公民的參與角度來(lái)講，社會(huì)治理創(chuàng)新都是一個(gè)必然的趨勢(shì)。順應(yīng)這一趨勢(shì)。（作者單位：蘇州大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 虞谷民.政府與社會(huì)公益組織協(xié)同機(jī)制探析.黨政論壇，2012

[2] 肖文濤.社會(huì)治理創(chuàng)新：面臨挑戰(zhàn)與政策選擇.中國(guó)行政管理.2007（10）

[3] 孫曉莉.社會(huì)治理模式的變遷.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005

[4] [5]康之國(guó).社會(huì)治理創(chuàng)新與地方政府治理的路徑選擇.中國(guó)天津市委黨校學(xué)報(bào).2007（2）

[6] 麻寶斌.協(xié)同型政府：治理時(shí)代的政府形態(tài).吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010（4）

[7] 丁元竹.當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理面臨的主要問(wèn)題及其政策選擇.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007

[8] 張勤，中國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)展研究.北京：人民出版社，2008，第88頁(yè)