陳霄　白陽(yáng)等

村小康沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，特別是貧困地區(qū)沒(méi)有達(dá)到小康，就沒(méi)有

全面建成小康社會(huì)。如今，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角已經(jīng)吹響。今年的政府工作報(bào)告中對(duì)于實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程的言辭深中肯綮，并提出“扶貧脫貧是硬任務(wù)，各級(jí)政府已經(jīng)立下‘軍令狀”，必須按時(shí)保質(zhì)保量完成?！?/p>

此前，中辦國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》（以下簡(jiǎn)稱《考核辦法》），將扶貧成效作為省級(jí)黨政負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，對(duì)于出現(xiàn)問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)省級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，情節(jié)嚴(yán)重的甚至要追責(zé)。

事實(shí)上，早在去年11月底，到京參加中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議時(shí)，22個(gè)省份的“一把手”已與中央簽了脫貧“軍令狀”。

習(xí)近平主席在多個(gè)場(chǎng)合表明過(guò)他對(duì)解決中國(guó)貧困問(wèn)題的決心，他結(jié)合自己過(guò)去的經(jīng)歷說(shuō)，“40多年來(lái)，我先后在中國(guó)的縣、市、省、中央工作，扶貧始終是我工作的一個(gè)重要內(nèi)容，我花的精力最多”。后來(lái)，他又強(qiáng)調(diào)脫貧是全面建成小康社會(huì)的先決條件，“我們不能一邊宣布實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，另一邊還有幾千萬(wàn)人口生活在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下”。

扶貧近來(lái)受到了高規(guī)格的重視，思路也由過(guò)去的區(qū)域扶貧向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)化。

高規(guī)格扶貧

“中央與地方像這樣簽脫貧‘軍令狀，過(guò)去從來(lái)沒(méi)有過(guò)?！眹?guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。

《考核辦法》實(shí)際上是去年11月通過(guò)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《脫貧決定》）中問(wèn)責(zé)條款的具體細(xì)化。

同在去年11月，以“中央”名義召開(kāi)了超常規(guī)的高規(guī)格扶貧工作會(huì)議，七大政治局常委到會(huì)，各省份黨政“一把手”參會(huì)，新華網(wǎng)稱這一規(guī)格不僅超越某些年份的中央農(nóng)村工作會(huì)議，也“追平”中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議。

會(huì)議定下的目標(biāo)是，在未來(lái)不到5年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)仍有7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。

十八屆五中全會(huì)召開(kāi)的第一天，國(guó)辦就發(fā)布了國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的調(diào)整名單，汪洋繼續(xù)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員從原來(lái)的28人擴(kuò)充到37人，中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門的官員新加入到小組。

“中組部進(jìn)來(lái)，主要是為了加強(qiáng)干部考核，這個(gè)力度比較大，地方會(huì)比較緊張，而‘三會(huì)的加入，主要是為了加強(qiáng)金融扶貧，這是扶貧工作中很重要的一部分?！蓖羧F分析說(shuō)，包括這次出臺(tái)《考核辦法》，實(shí)際上都是為了讓貧困地區(qū)政府把更多的精力用在減貧、改善民生方面。

在中央的強(qiáng)力推進(jìn)下，地方也陸續(xù)明確了各自的計(jì)劃，例如山西省省長(zhǎng)李小鵬上個(gè)月在政府工作報(bào)告中承諾，今年山西確保完成50萬(wàn)貧困人口的脫貧任務(wù)，“我們要立下‘軍令狀……決不落下一個(gè)貧困村、決不落下一個(gè)貧困戶”。

精準(zhǔn)難度

中國(guó)人民大學(xué)和國(guó)家扶貧辦曾在2011年與2013年對(duì)全國(guó)5個(gè)省的30個(gè)互助資金貧困村試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)作為我國(guó)農(nóng)村分布最廣、影響最大的扶貧型小額信貸，貧困村互助資金存在比較嚴(yán)重的“精英俘獲”現(xiàn)象。

這種現(xiàn)象是指，本該由真正的貧困人群享有的資源被少數(shù)政治或經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)勢(shì)群體占有。

汪三貴參與了調(diào)研課題組，他將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象概括為：戶主或者家庭成員是鄉(xiāng)、村干部以及收入和資產(chǎn)更高的農(nóng)戶更容易獲得互助資金；互助資金約有31%會(huì)被精英占有；貧困村到本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地距離越遠(yuǎn)、貧困村高中文化程度的勞動(dòng)力越少，“精英俘獲”程度就越高?！搬槍?duì)地區(qū)這種面上的扶貧是相對(duì)比較容易的，精準(zhǔn)扶貧則難度大很多?！蓖羧F坦承，目前的困難主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核三個(gè)方面，如識(shí)別，把真正的貧困人口找出來(lái)，其實(shí)需要大量特別細(xì)致的工作。

在農(nóng)村，由于缺乏可靠的收入統(tǒng)計(jì)，對(duì)貧困家庭和人口的識(shí)別通常依靠基層民主評(píng)議的辦法。

汪三貴對(duì)烏蒙山片區(qū)的貴州、云南和四川3省6縣60個(gè)村1200戶進(jìn)行過(guò)抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有49%的農(nóng)戶人均收入超過(guò)貧困線，而非建檔立卡戶中有58%的農(nóng)戶收入低于貧困線。武陵山片區(qū)的貴州、重慶、湖南和湖北4?。ㄊ校?縣40個(gè)村1000個(gè)建檔立卡貧困戶的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，建檔立卡戶中49%的農(nóng)戶收入高于貧困線。

“調(diào)查結(jié)果表明以收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，民主評(píng)議導(dǎo)致的識(shí)別錯(cuò)誤接近50%。這對(duì)精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。”

此外，汪三貴在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持也存在一些問(wèn)題，例如扶貧項(xiàng)目沒(méi)有瞄準(zhǔn)貧困人口，貧困農(nóng)戶難以從扶貧開(kāi)發(fā)中受益，又如扶持資金和項(xiàng)目管理體制不符合精準(zhǔn)扶貧的要求等。

決策層也意識(shí)到這些問(wèn)題，習(xí)近平提到，扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。

法治扶貧

《考核辦法》是個(gè)新的信號(hào)，不僅僅是將地方官員的“官帽子”與扶貧掛鉤，更重要的是，扶貧工作的考量納入規(guī)范化軌道。

受訪專家認(rèn)為，用法治思維推進(jìn)扶貧，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)扶貧責(zé)任的落實(shí)有震懾力，也有利于扶貧資金的規(guī)范使用。

過(guò)去幾十年，中國(guó)的扶貧主要依靠的是政策，時(shí)至今日，國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)專門的扶貧立法，一些地方出于扶貧法治化的需要，出臺(tái)了扶貧開(kāi)發(fā)條例，目前約有廣西、湖北、四川等十余個(gè)省份有這類扶貧地方立法。

汪三貴說(shuō)，扶貧立法明確扶貧思路、開(kāi)發(fā)決策、資金管理、相關(guān)責(zé)任等，能夠促進(jìn)政府對(duì)扶貧工作的重視，動(dòng)員更多的社會(huì)資源參與，有利于扶貧的多樣化、社會(huì)化，這也是國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，很多國(guó)家有專門的公益事業(yè)立法。

公眾熟知的法治扶貧過(guò)去一般限于對(duì)

扶貧違法行為的追究。有數(shù)據(jù)顯示，2013年至2015年5月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28894人，占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%。最高檢的相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，總體上涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪仍在高位徘徊，處于易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)。

社會(huì)各界也一直在呼吁對(duì)扶貧領(lǐng)域違法違規(guī)行為采取零容忍的態(tài)度，對(duì)于虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、損失浪費(fèi)等問(wèn)題嚴(yán)厲查處。專家認(rèn)為，思路轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧之后，具體措施與法治方面的嚴(yán)厲追責(zé)雙管齊下，才能保障扶貧效果。

國(guó)家層面的扶貧立法也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2014年報(bào)道，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。國(guó)務(wù)院扶貧辦于2009年開(kāi)始扶貧立法的前期準(zhǔn)備，2012年成立了由全國(guó)人大農(nóng)委、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)務(wù)院扶貧辦起草了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法草案征求意見(jiàn)稿，已先后3次送有關(guān)部門征求意見(jiàn)。報(bào)道還稱，按照建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的要求，未來(lái)還要制定全國(guó)統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法。（資料來(lái)源：《法治周末》、新華社、國(guó)務(wù)院振興東北辦公室網(wǎng)站）