熊澤楠

淺議中美公務(wù)員制度

熊澤楠

創(chuàng)建治國(guó)家就必須重視公務(wù)員制度的建設(shè)。我國(guó)的公務(wù)員制度起步較晚，尚不成熟。本文以美國(guó)公務(wù)員制度為例，試圖為我國(guó)的公務(wù)員制度提供參考，取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度走上更加規(guī)范和科學(xué)的法治化道路。

公務(wù)員制度；比較；啟示

一、中美公務(wù)員制度比較研究的必要性

1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》標(biāo)志著我國(guó)初步建立起了公務(wù)員制度。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)局勢(shì)產(chǎn)生了新變化，公務(wù)員制度隨之面臨新的挑戰(zhàn)。中國(guó)公務(wù)員制度積極順應(yīng)新形勢(shì)，2006年出臺(tái)的《公務(wù)員法》推動(dòng)了公務(wù)員制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。美國(guó)的公務(wù)員制度堪稱(chēng)是當(dāng)今最為科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員制度之一。1883年的《彭德?tīng)栴D法》標(biāo)志著美國(guó)公務(wù)員制度的誕生。美國(guó)的公務(wù)員制度也以時(shí)代變遷為依據(jù)，進(jìn)行著修改和完善，這便誕生了《美國(guó)公務(wù)員制度改革法》。中美兩國(guó)公務(wù)員制度的建立和發(fā)展都有著鮮明的時(shí)代特征，同時(shí)根據(jù)自身的國(guó)情而不斷變化和完善。

作為公權(quán)力的執(zhí)行者，公務(wù)員扮演著重要的角色，直接影響公權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)。我國(guó)公務(wù)員制度與久經(jīng)時(shí)間考驗(yàn)的美國(guó)公務(wù)員制度相比還存在相當(dāng)大的不足?！八街梢怨ビ瘛保@就需要分析和探索美國(guó)公務(wù)員制度，為我國(guó)的公務(wù)員制度提供些許思考，以推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員制度取得長(zhǎng)足的發(fā)展。

二、中美公務(wù)員制度之比較

(一)錄用制度

國(guó)家公務(wù)員錄用制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律和程序，面向社會(huì)采用公開(kāi)考試、嚴(yán)格考核的辦法，選拔合格的人員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，并創(chuàng)立相應(yīng)公務(wù)員義務(wù)、權(quán)利等法律關(guān)系的制度。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》明確規(guī)定：“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務(wù)員時(shí)，依照法律和有關(guān)規(guī)定對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者予以適當(dāng)照顧。”但是現(xiàn)在，科級(jí)以上的公務(wù)員采用的也是考試競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法。這充分表明我國(guó)已經(jīng)逐步建立了“凡進(jìn)必考”的錄用機(jī)制，選拔錄用公務(wù)員更加公平公正。既重視政治思想，也不放松工作實(shí)績(jī)。才德兼顧、任人唯賢，避免偏頗。

西方國(guó)家在選拔公務(wù)員時(shí)一般都遵循以下三項(xiàng)基本原則：機(jī)會(huì)均等原則、第公開(kāi)招考原則和擇優(yōu)錄用原則。美國(guó)公務(wù)員的錄用以西方國(guó)家通行原則為標(biāo)準(zhǔn)，并加上了實(shí)際操作的測(cè)試。美國(guó)《文官法》第二條明確規(guī)定：“考試內(nèi)容要與考生要求就認(rèn)的職位所需要的技能相關(guān)聯(lián)，使其合理化?！边x拔出能夠真正勝任公務(wù)員職位的人才是公務(wù)員考試的終極目標(biāo)。既看中報(bào)考者的綜合素質(zhì)，也十分重視選拔的人才能否對(duì)自己將來(lái)要面對(duì)的工作駕輕就熟。

中美兩國(guó)在公務(wù)員錄取中都遵循 “公平，公開(kāi)，公正”原則，以及“擇優(yōu)錄取”的原則。中外選拔公務(wù)員都堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，說(shuō)明這是一種科學(xué)化、法制化且行之有效的選人之道。[1]所不同的是，美國(guó)在選拔公務(wù)員時(shí)的實(shí)際操作，考察公務(wù)員在具體工作中的實(shí)踐能力。而我國(guó)在選拔人才時(shí)以考試成績(jī)?yōu)橹刂兄?。這一點(diǎn)非常值得我們反思和學(xué)習(xí)。中國(guó)公務(wù)員的錄用非常重視考生的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)，而美國(guó)在公務(wù)員的選拔上采用專(zhuān)才的辦法，測(cè)驗(yàn)選拔出來(lái)的人員是否能夠達(dá)到業(yè)務(wù)的技術(shù)要求。

(二)考核制度

公務(wù)員的考核是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以相關(guān)法律為依據(jù)，對(duì)公務(wù)員的工作成績(jī)、工作態(tài)度和工作能力進(jìn)行考察和評(píng)估。公務(wù)員的考核在公務(wù)員制度體系中不可缺少，因?yàn)楣珓?wù)員的任用、獎(jiǎng)懲和晉升都以考核結(jié)果為依據(jù)。

中國(guó)的公務(wù)員考核方式采取三個(gè)結(jié)合的方式進(jìn)行:“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合、平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合、定性考核與定量考核相結(jié)合”。[2]這就表明公務(wù)員的考核由單位領(lǐng)導(dǎo)組織，在考核過(guò)程中要積極與群眾溝通，了解民意，增加考核的正確性。其次，對(duì)公務(wù)員的考核要將定期考核與平時(shí)考核相結(jié)合，考核不能松懈。除此之外，為了進(jìn)一步提高考核成績(jī)的準(zhǔn)確性，還要量化考核標(biāo)準(zhǔn)?？己私Y(jié)果分為優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職和不稱(chēng)職?！豆珓?wù)員法》第三十三條規(guī)定“對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”[3]。中國(guó)公務(wù)員的考核內(nèi)容是對(duì)公務(wù)員實(shí)行以工作成績(jī)?yōu)橹鞯娜婵己恕?/p>

美國(guó)以績(jī)效對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考察，美國(guó)的公務(wù)員考核著重測(cè)驗(yàn)公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)能力，績(jī)效評(píng)定是比較科學(xué)的評(píng)估方法?？?jī)效評(píng)價(jià)制度側(cè)重考察公務(wù)員的實(shí)際工作效果。我國(guó)推行的公務(wù)員制度,應(yīng)該在借鑒美國(guó)功績(jī)制基礎(chǔ)上，同時(shí)注重道德品質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，形成有中國(guó)特色的以功績(jī)制為主的德能勤績(jī)綜合制。[4]根據(jù)我國(guó)公務(wù)員考核的現(xiàn)狀，我們應(yīng)將對(duì)公務(wù)員的“工作實(shí)績(jī)”作為考核重點(diǎn)。我國(guó)公務(wù)員考核的主導(dǎo)權(quán)由本工作單位掌握，因而標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不夠?qū)I(yè)化。各單位應(yīng)健全對(duì)考評(píng)進(jìn)行檢查、指導(dǎo)的考核監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，完善考核的程序，健全監(jiān)督機(jī)制，科學(xué)部署考核工作，推進(jìn)公務(wù)員考核工作有序、科學(xué)地開(kāi)展。

(三)獎(jiǎng)懲制度

獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒是“為政之要”和“治國(guó)之樞機(jī)”。獎(jiǎng)懲制度本身有法可依，促使公務(wù)員自覺(jué)遵紀(jì)守法，維護(hù)國(guó)家法律、紀(jì)律的嚴(yán)肅性，不僅對(duì)于公務(wù)員管理的法制化，而且對(duì)于整個(gè)政府工作的法治化都起到了積極的促進(jìn)作用。[5]美國(guó)每年對(duì)提出合理建議或者具有突出的工作表現(xiàn)，對(duì)政府工作具有重大貢獻(xiàn)的，給予精神獎(jiǎng)勵(lì)。例如總統(tǒng)授予的“優(yōu)秀行政官員獎(jiǎng)”和“卓越行政官員獎(jiǎng)”。[6]美國(guó)對(duì)公務(wù)員的懲處司法懲處和行政懲處。司法懲處由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審判，行政機(jī)關(guān)按照審判結(jié)果，做出相應(yīng)的懲治決定。

我國(guó)對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主。關(guān)于公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的相應(yīng)法律法規(guī)有：《國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲條例》等?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。懲罰機(jī)制十分必要，我國(guó)對(duì)公務(wù)員的行政處分有:警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六個(gè)種類(lèi)。但在實(shí)踐中，這六種處分并不能囊括對(duì)公務(wù)員所有違紀(jì)行為的懲戒。因此，我國(guó)公務(wù)員懲罰機(jī)制尚需進(jìn)一步的探索。

美國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)程大體上都是公開(kāi)的。獎(jiǎng)勵(lì)具體操作流程包括申請(qǐng)、評(píng)選、審定等環(huán)節(jié)，每一個(gè)步驟在實(shí)施過(guò)程中都是透明的。但在我國(guó)，對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)還存在暗箱操作的現(xiàn)象。這種不良之風(fēng)嚴(yán)重影響了公務(wù)員隊(duì)伍的健康發(fā)展，打消了公務(wù)員的工作積極性。因此，盡快建立專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度監(jiān)督和檢查機(jī)構(gòu)刻不容緩。此外，在重視精神獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)，也應(yīng)提高對(duì)公務(wù)員的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，給予符合獎(jiǎng)勵(lì)條件公務(wù)員相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的工作主動(dòng)性。與此相應(yīng)，目前我國(guó)對(duì)公務(wù)員的懲罰也以精神懲罰為主，在人身懲罰和財(cái)產(chǎn)懲罰方面的規(guī)定較少，這就使得對(duì)公務(wù)員的實(shí)際懲戒力度大大減弱。因此，要平衡人身懲罰、財(cái)產(chǎn)懲罰與精神懲罰的地位，加大人身懲罰和財(cái)產(chǎn)懲罰的力度。注重獎(jiǎng)懲的實(shí)體規(guī)范與公務(wù)員的日常行為相聯(lián)系，以使獎(jiǎng)懲能夠成為公務(wù)員的經(jīng)常性或?qū)蛐孕袨闇?zhǔn)則。只有將日常工作生活中的大量的行為與獎(jiǎng)懲相聯(lián)系，才可能使這一制度成為公務(wù)員行為的自覺(jué)誘導(dǎo)。(作者單位：武漢理工大學(xué)文法學(xué)院)

[1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,1999.

[2] 李和中.國(guó)家公務(wù)員制度導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011: 289.

[3] 中華人民共和國(guó)公務(wù)員法(注解與配套)[M].北京：中國(guó)法制出版社,2011: 22.

[4] 李貴鮮.公共行政概論[M].北京：人民出版社,2002.

[5] 張覺(jué)文.現(xiàn)代政府與公務(wù)員制度[M].成都：四川人民出版社,2000:214.

[6] 姜海如.《中外公務(wù)員制度比較》[M].北京：商務(wù)印書(shū)館,2003:227.

熊澤楠(1991—)，女，漢族，湖北，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院研究生，法學(xué)。