符喬蔭

創(chuàng)新代表候選人建議人選產(chǎn)生機制，有利于實現(xiàn)代表選舉“三個有機結(jié)合”，即組織提名與選民意愿有機結(jié)合、結(jié)構(gòu)比例與素質(zhì)能力有機結(jié)合、實際工作與法定程序有機結(jié)合，也是把好代表入口關(guān)的重要基礎(chǔ)和保障。

就全國范圍而言，2016年上半年至2018年初，我國將開展新一輪各級人大換屆選舉，產(chǎn)生新一屆各級國家政權(quán)機關(guān)。在這次換屆選舉中，如何總結(jié)實踐經(jīng)驗，切實把好人大代表入口關(guān)，選舉產(chǎn)生能夠忠實“代表人民的利益和意志”，依法參加行使國家權(quán)力的“光榮使者”，再次成為社會各界和廣大人民群眾普遍關(guān)注的一個重要問題。

提出合適的人大代表候選人，是把好人大代表入口關(guān)的題中應(yīng)有之義，既有很強的政治性和法律性，又有很強的針對性和實踐性，有利于選好代表、建好政權(quán)，鞏固黨的執(zhí)政地位，保證國家長治久安。根據(jù)對中央有關(guān)文件精神的學(xué)習(xí)理解，結(jié)合湖南的實踐與探索，筆者認(rèn)為，創(chuàng)建并不斷完善人大代表候選人建議人選的產(chǎn)生機制，是把好人大代表入口關(guān)的重要基礎(chǔ)和保障。

一、命題的依據(jù)

提出這一命題，主要基于三點考慮：

第一，中央有明確要求

2006年，中央首提把關(guān)要求。當(dāng)年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國人大常委會黨組關(guān)于做好全國縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉有關(guān)工作的意見，強調(diào)“切實把好代表的推薦關(guān)，保證代表的政治素質(zhì)”，“無論是政黨、人民團體推薦的候選人，還是選民聯(lián)名推薦的候選人，都要進行深入了解和考察，做到心中有數(shù)”。黨委組織部門“要十分重視人大代表候選人的考察提名”等工作。這在以往的換屆選舉工作文件中是沒有的。

2011年，中央重申把關(guān)要求。當(dāng)年3月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國人大常委會黨組關(guān)于做好全國縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見，要求“選舉委員會和有關(guān)部門要對代表候選人的情況進行深入了解、認(rèn)真核實，特別是要注重考察代表候選人的政治素質(zhì)和思想品行，并根據(jù)候選人的情況，聽取相關(guān)部門的意見，及時處理存在的問題”。強調(diào)“黨委要充分重視代表候選人推薦工作，切實用好代表候選人的提名推薦權(quán)，加強對代表候選人的考察和審查，把好代表的入口關(guān)、政治關(guān)”。以上兩個文件，從“推薦關(guān)”到“入口關(guān)”“政治關(guān)”，從“保證政治素質(zhì)”到“注重考察政治素質(zhì)和思想品行”，把關(guān)要求逐漸細(xì)化。

2015年，中央強化把關(guān)要求。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，把“依法做好縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作”安排在闡述加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的“重要意義”“總體要求和重要原則”之后的第三部分，列為加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)“幾個重要問題”之首。這是極具政治意蘊和戰(zhàn)略考量的安排。文件不僅強調(diào)了“加強對縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)”，更是超乎以往任何文件的力度，十分明確地提出了“把好人大代表入口關(guān)”要求，強調(diào)地方黨委要“把好代表政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)”，“健全代表候選人提名推薦工作程序，明確工作分工和責(zé)任”。特別值得注意的是，文件首次引入了“初步建議人選”概念，明確了初步建議人選審批原則和程序，即“黨委組織部門會同有關(guān)方面提出代表候選人初步建議人選要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見”，“初步建議人選經(jīng)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，報縣級黨委常委會會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會會議批準(zhǔn)”；同時明確了“黨委組織部門承擔(dān)代表候選人考察、審查工作責(zé)任，對代表候選人政治素質(zhì)、思想品行、遵紀(jì)守法、履職能力等方面進行綜合考察，對考察結(jié)果負(fù)責(zé)”。總之，這個文件較之以前任何文件，提出的把關(guān)要求更為具體更為明確更為嚴(yán)格，既明確了把好代表入口關(guān)的責(zé)任主體（地方黨委），又明確了把好代表入口關(guān)的主要方位（政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)）；既明確了代表候選人建議人選的提名主體（組織部門會同有關(guān)方面）、審核主體（換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、批準(zhǔn)主體（縣級黨委常委會會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會會議），又明確了產(chǎn)生代表候選人建議人選的基本原則（充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見）、程序（先審核，后批準(zhǔn)），以及對候選人進行考察的基本內(nèi)容（政治素質(zhì)、思想品行、遵紀(jì)守法、履職能力等情況）、主要方式（綜合考察）和責(zé)任主體（組織部門）。

以上三個中央文件，特別是2015年的中央文件，雖然是對縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉提出要求，無疑具有普遍指導(dǎo)意義，為我們提供了研究和創(chuàng)建各級人大代表候選人建議人選產(chǎn)生機制的正確方向和重要路徑。

第二，現(xiàn)實有客觀需要

一方面，代表候選人的提名主體實際地位并不平等。法律規(guī)定了兩個提名主體，一個是政黨、人民團體（簡稱“組織”），一個是選民或者代表十人以上聯(lián)名；也規(guī)定了提名主體推薦的代表候選人人數(shù)“均不得超過本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額”。這一規(guī)定本來旨在擴大民主：允許選民或代表，只要有“十人以上聯(lián)名”，便可以按“不超過應(yīng)選代表名額”的規(guī)定推薦代表候選人。因此，理論上存在聯(lián)名推薦的代表候選人可能超過應(yīng)選代表名額的情況，直至超過法定的最高差額比例。但在實際工作中，理論上的“可能”變成了“不可能”：一是提名的時間有先有后，即組織提名的先公布、聯(lián)名推薦的后公布，組織提名的取得了“先入為主”的優(yōu)勢（主要存在于間接選舉中）。二是推薦的名額有滿有缺，組織上都是按應(yīng)選名額足額提名，聯(lián)名的通常是“被安排”為按規(guī)定的差額比例提名。于是，有的部門或者不了解選舉法規(guī)定的同志，自覺或不自覺地將聯(lián)名推薦的代表候選人人選解讀為“差額人選”；有的地方甚至把組織“物色”的“差額人選”作為“陪襯”，交由選民或代表聯(lián)名提出，“應(yīng)付”法律規(guī)定。三是了解的情況有深有淺，組織上對于自己推薦的代表候選人往往經(jīng)過了比較嚴(yán)格的考察、審查和審批程序，一般也是按優(yōu)化結(jié)構(gòu)的要求考慮的，應(yīng)該說了解是比較深入的；但是對于聯(lián)名推薦的代表候選人，由于聯(lián)名基本上處于自發(fā)狀態(tài)，大都屬于“臨時動議”，加上按差額比例提名，人數(shù)極為有限，根本談不上深入了解，也談不上按結(jié)構(gòu)要求提名，更無考察、審查和批準(zhǔn)等程序。這對全體代表候選人來說，就產(chǎn)生了不公平。上述現(xiàn)象，客觀上反映了我國的選舉機制還不夠完善、選舉工作也不夠民主。

另一方面，代表候選人建議人選產(chǎn)生機制尚不完備。據(jù)了解，一些地方早就探索實行了代表候選人“預(yù)備人選”或“建議名單”的產(chǎn)生辦法，但是未能取得良好效果、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這主要有兩個問題，一是責(zé)任主體不明確。由于對選舉法關(guān)于推薦代表候選人和主持本級人大代表選舉的規(guī)定理解不一，一些地方黨委和人大的同志對于究竟由誰負(fù)責(zé)組織代表候選人建議人選推薦提名等工作，往往是各執(zhí)一端，有的各搞一套，導(dǎo)致職責(zé)不明確、關(guān)系不協(xié)調(diào)。二是操作程序不規(guī)范。對于如何產(chǎn)生代表候選人建議人選，一些地方缺乏深入研究或系統(tǒng)考慮，工作的隨意性比較大，缺乏規(guī)范的操作程序，導(dǎo)致工作不到位、效果不理想。三是審查把關(guān)不嚴(yán)格。湖南衡陽發(fā)生的破壞選舉案中，一個突出的問題就是對代表候選人的建議人選，沒有按照統(tǒng)一的要求和規(guī)定的程序進行嚴(yán)格的審查把關(guān)，導(dǎo)致代表身份不真實、代表結(jié)構(gòu)不合理。這些問題或現(xiàn)象，都有待于創(chuàng)新機制、規(guī)范程序和嚴(yán)格執(zhí)行來加以解決或避免。

第三，湖南有積極探索

對于如何把好代表入口關(guān)，湖南省在前兩輪人大換屆選舉中進行了積極探索，收到了良好效果。2007年，湖南省按照新修改的憲法和地方組織法以及全國人大常委會有關(guān)決定，首次進行縣鄉(xiāng)兩級人大同步換屆選舉時，在全國率先有組織地開展縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源摸底調(diào)查工作，建立代表資源庫，為各政黨、各人民團體和選民依法提出政治素質(zhì)好、履職能力強且符合代表結(jié)構(gòu)比例要求的代表候選人，提供充足的“預(yù)備性名單”，達(dá)到了預(yù)期目的。當(dāng)年11月，中組部全國市縣鄉(xiāng)換屆選舉工作聯(lián)席會議辦公室主辦的《全國市縣鄉(xiāng)換屆選舉工作情況反映》第19期，以《湖南省采取有效措施扎實做好縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉工作》為題，推介了湖南的做法，并配發(fā)“編者按”，肯定“湖南省認(rèn)真抓好縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉工作，加強領(lǐng)導(dǎo)，周密安排，措施到位，社會效果比較好”。

2011年，為認(rèn)真籌備新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大同步換屆選舉工作，湖南省人大常委會黨組決定，并由黨組主要負(fù)責(zé)人帶隊，組織專門力量就2007年開展的縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源摸底工作進行“回頭看”。當(dāng)年8月，以省人大常委會調(diào)研組名義形成了題為《扎實開展代表資源摸底調(diào)查是把好代表入口關(guān)的必要措施——關(guān)于我省2007年開展縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源摸底調(diào)查工作的調(diào)研報告》。隨后，在進一步調(diào)研的基礎(chǔ)上，常委會黨組向省委報送了中共湖南省人大常委會黨組關(guān)于把好人大代表入口關(guān)的意見。當(dāng)年12月底，省委常委會會議研究同意，轉(zhuǎn)發(fā)了這個意見，為全省新一輪各級人大代表換屆選舉提供了明確具體、有力有效的政策指導(dǎo)和制度保障，也為進一步把好人大代表入口關(guān)，做好代表選舉工作積累了寶貴的經(jīng)驗。以省委文件的形式專門出臺把好代表入口關(guān)的意見，明確工作機制，規(guī)范操作流程，在湖南省是首次，在全國也不多見。

二、湖南的做法

作為一名見證者和親歷者，筆者認(rèn)為，湖南省為貫徹落實中央要求、把好人大代表入口關(guān)，在2007年至2011年四年間，先后開展了四個階段的工作，走過了 “探索—實踐—總結(jié)—規(guī)范”的歷程，即：提出意見，加強指導(dǎo)；典型引路，以點帶面；專題調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)；出臺文件，建立機制。

探索始于2006年。當(dāng)年，根據(jù)中央有關(guān)文件精神出臺的省委文件，即省委轉(zhuǎn)發(fā)省人大常委會黨組關(guān)于做好全省縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉有關(guān)工作的意見的通知，明確 “縣級人大常委會選舉工作機構(gòu)要認(rèn)真做好代表資源的摸底調(diào)查工作”，把組織開展代表資源摸底調(diào)查工作的任務(wù)交給了縣級人大常委會的選舉任免聯(lián)絡(luò)工作機構(gòu)。所謂代表資源摸底調(diào)查工作是指，在試點的基礎(chǔ)上，全省統(tǒng)一部署，按照一定程序和方法，廣泛聽取和收集人民群眾與基層組織的意見，通過深入細(xì)致的走訪、摸排、考察、比較和篩選，把那些基本符合代表條件、可能成為代表候選人的對象挑選出來，為依法享有代表候選人提名推薦權(quán)的各政黨、各人民團體和選民提出政治素質(zhì)好、履職能力強且符合代表結(jié)構(gòu)比例要求的代表候選人提供“預(yù)備性名單”。

為加強指導(dǎo)、規(guī)范操作，省人大常委會指導(dǎo)縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作辦公室（簡稱“選舉指導(dǎo)辦”）在深入調(diào)研、反復(fù)斟酌的基礎(chǔ)上，于2007年6月出臺了《2007年湖南省縣級人民代表大會代表資源摸底調(diào)查指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》對代表資源摸底調(diào)查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、方法步驟、時間安排和代表資源的名額數(shù)量、結(jié)構(gòu)比例、素質(zhì)要求等進行了規(guī)范。例如，對于代表資源的名額數(shù)量，《指導(dǎo)意見》明確：根據(jù)選舉法“由選民直接選舉人民代表大會代表的，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的三分之一至一倍”的規(guī)定，代表資源的名額應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的三分之一至一倍。對于代表資源的結(jié)構(gòu)比例，《指導(dǎo)意見》明確：代表資源的結(jié)構(gòu)按照省委文件關(guān)于代表結(jié)構(gòu)比例的規(guī)定把握；各類人員的定義按《全國縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作學(xué)習(xí)班領(lǐng)導(dǎo)講話匯編》中的附件確認(rèn)；擬任的縣級人大常委會組成人員，縣市區(qū)黨委和政府負(fù)責(zé)人3～5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府主要負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，為當(dāng)然的代表資源，按代表候選人與代表資源1∶1確定等。對于摸底調(diào)查的方法步驟，《指導(dǎo)意見》明確：第一步，縣市區(qū)黨委組織部門與同級人大常委會選舉工作機構(gòu)協(xié)商草擬代表結(jié)構(gòu)和代表名額分配方案，報請同級黨委和人大常委會黨組同意后，就代表資源征求有關(guān)方面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，確定代表資源初步名單；第二步，縣市區(qū)黨委組織部門會同同級人大常委會選舉工作機構(gòu)深入基層摸底調(diào)查，征求意見；第三步，在摸底調(diào)查基礎(chǔ)上形成代表資源名單（草案），根據(jù)需要，分別征求有關(guān)部門的意見；第四步，將代表資源名單報本級黨委和人大常委會黨組確定。同時，《指導(dǎo)意見》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資源摸底調(diào)查工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會參照《指導(dǎo)意見》進行。

為扎實推進全省縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源摸底調(diào)查工作，省人大常委會選舉指導(dǎo)辦堅持以點帶面，在瀏陽市（縣級市）試點。瀏陽市委、市人大常委會十分重視，提出了“摸得準(zhǔn)，立得住，選得好”工作思路，取得了寶貴經(jīng)驗：在組織領(lǐng)導(dǎo)上，堅持黨委和黨委組織部門負(fù)總責(zé)原則，黨委和人大常委會及有關(guān)部門做到了目標(biāo)同向、工作同步。在摸底調(diào)查上，實現(xiàn)了“兩個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌處理代表資源數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系；統(tǒng)籌考慮上下級人大代表資源摸底工作。瀏陽市的代表資源摸底調(diào)查工作符合《指導(dǎo)意見》的要求，得到廣泛認(rèn)可。隨后，全省縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作座談會8月10日在瀏陽召開，重點推介瀏陽經(jīng)驗。時任省委書記、省人大常委會主任張春賢同志明確指示：“要把這次會議精神認(rèn)真貫徹落實好，把代表資源摸底工作抓好，把代表資源摸底成果運用好?！睆亩碣Y源摸底成果的運用又?jǐn)[上了議事日程。根據(jù)省委、省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，9月19日，省人大常委會辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步做好我省縣鄉(xiāng)兩級人大代表候選人推薦及選舉工作的通知》，強調(diào)要充分運用代表資源摸底調(diào)查的成果，切實做好推薦、醞釀、提名人大代表候選人的工作?！锻ㄖ分赋觯骸按碣Y源摸底調(diào)查工作是把好代表候選人推薦關(guān)，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，保證代表素質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各政黨、各人民團體聯(lián)合推薦代表候選人應(yīng)在代表資源摸底的名單中選擇；要進一步加強宣傳工作，正確引導(dǎo)選民聯(lián)名推薦代表候選人在代表資源調(diào)查摸底的名單內(nèi)挑選，真正按照中央有關(guān)文件的要求，把模范遵守憲法和法律、與人民群眾保持密切聯(lián)系，努力為人民服務(wù)的、符合結(jié)構(gòu)要求的優(yōu)秀人物，推薦為代表候選人，確保選出高素質(zhì)的代表。”按照統(tǒng)一部署，全省各縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)9月底以前全部完成了代表資源摸底調(diào)查工作，沒有出現(xiàn)負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計，全省應(yīng)選縣級人大代表28249名，各縣市區(qū)共摸底掌握代表資源人數(shù)45173名，代表資源人數(shù)多于應(yīng)選代表名額16924名，近60%。其中，工人、農(nóng)民、知識分子26926名，占59.6%；婦女12291名，占27.2%；非中共黨員15382名，占34.05%；35歲以下青年8058名，占17.84%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資源摸底情況與此相近。調(diào)查顯示，進入縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源名單的人選，結(jié)構(gòu)比例和素質(zhì)能力都符合省委文件要求。同時，各地注重代表資源摸底成果的運用，采取得力措施防止有涉黑涉惡、參與邪教活動等違法行為的人和品行惡劣的人被推薦為代表候選人，使當(dāng)選的新一屆縣鄉(xiāng)兩級人大代表基本上來自代表資源名單，選舉結(jié)果比較理想?？h級人大代表27890人中，來自代表資源名單的26384人，占94.6%；鄉(xiāng)級人大代表117305人中，來自代表資源名單的107569人，占91.7%。永州市道縣萬家莊鄉(xiāng)、冷水灘區(qū)嵐角山鎮(zhèn)所選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來自代表資源名單的比例分別達(dá)到了100%和92%，其中工人、農(nóng)民、知識分子占85%，婦女占28.9%，非中共黨員占35.5%，35歲以下青年占33.6%。長沙市各縣市區(qū)選出的代表基本上在代表資源名單之內(nèi)。該市2296名縣級人大代表中，婦女代表占23%，非中共代表占25%，工人、農(nóng)民、知識分子代表占59%，35歲以下青年代表占14%，連選連任代表占31%；7113名鄉(xiāng)級人大代表中，婦女代表占26%，非中共代表占24%，工人、農(nóng)民、知識分子代表占88%，35歲以下青年占14%，連選連任代表占27%。

按照憲法和地方組織法的規(guī)定，湖南省縣鄉(xiāng)兩級人大，以及設(shè)區(qū)的市一級和省本級人大于2012年下半年至2013年初相繼進行換屆選舉。為確保這次換屆選舉依法順利進行，2011年新年伊始，省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)就指示有關(guān)工作機構(gòu)要以學(xué)習(xí)貫徹新修改的選舉法和代表法，保證代表素質(zhì)為重點，認(rèn)真總結(jié)上一輪換屆選舉工作，早謀劃、早調(diào)研、早準(zhǔn)備。3月10日，時任省委書記、省人大常委會主任周強在一份代表工作調(diào)研方案上作出批示：“調(diào)研工作意義重大，望精心組織實施。”自4月起，在近三個月時間里，省人大常委會黨組精心組織專題調(diào)研，常委會主要負(fù)責(zé)人和分管選舉任免聯(lián)絡(luò)工作負(fù)責(zé)人親自帶隊，常委會秘書長以及有關(guān)工作機構(gòu)負(fù)責(zé)人參加，通過座談交流、分析總結(jié)和廣泛聽取意見等，最終以常委會調(diào)研組名義于8月下旬向省委報送了關(guān)于2007年全省開展縣鄉(xiāng)兩級人大代表資源摸底調(diào)查工作的調(diào)研報告。報告認(rèn)為，2007年的代表資源摸底調(diào)查工作取得了較好成效，也積累了寶貴經(jīng)驗。這些經(jīng)驗主要有：1.加強宣傳教育，深刻認(rèn)識摸底調(diào)查的重要性；2.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮職能部門的積極性；3.夯實民意基礎(chǔ)，著力體現(xiàn)代表資源的廣泛性；4.明確工作要求，切實增強摸底調(diào)查的規(guī)范性。報告指出，切實把好代表“入口關(guān)”“政治關(guān)”仍然是保障新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉圓滿成功的首要任務(wù)，建議“堅持運用過去的成功經(jīng)驗，把代表資源摸底調(diào)查作為必要的基礎(chǔ)工作切實抓緊抓好”，同時提出了進一步規(guī)范工作程序，完善代表資源名單產(chǎn)生機制等具體建議。在專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，報請省委于12月29日轉(zhuǎn)發(fā)了中共湖南省人大常委會黨組關(guān)于把好人大代表入口關(guān)的意見。意見著眼于從機制上把好代表入口關(guān)，以保證依法選舉的人大代表具有可靠的政治素質(zhì)、良好的社會形象和廣泛的代表性。這個文件最大的亮點，是確立了代表候選人建議人選提名推薦機制、摸底調(diào)查機制、考察審查機制，并且明確了相關(guān)要求。

（一）建立健全提名推薦機制。文件明確：代表候選人建議人選實行分類歸口推薦、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把關(guān)。間接選舉中，建議人選屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的，由黨委組織部門推薦；屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍內(nèi)人士的，由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門在征求各民主黨派、工商聯(lián)意見的基礎(chǔ)上推薦；其他建議人選，由選舉單位的人大常委會黨組在征求有關(guān)方面意見基礎(chǔ)上推薦。各部門各單位推薦的建議人選，由本級人大常委會黨組進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提出意見，報請同級黨委或者換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究確定。直接選舉中，建議人選的推薦和把關(guān)，參照上述要求進行。

（二）建立健全摸底調(diào)查機制。文件明確：直接選舉中，要堅持把代表資源摸底調(diào)查作為提名推薦代表候選人、把好代表入口關(guān)的一項基礎(chǔ)性工作切實抓緊抓好。通過摸底調(diào)查，建立代表資源庫，為各政黨、各人民團體和選民推薦代表候選人提供建議人選。擬作為建議人選的代表資源名額，可參照選舉法有關(guān)規(guī)定，按多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍確定，且符合法律和政策規(guī)定的代表結(jié)構(gòu)比例要求?？h級人大代表資源摸底調(diào)查工作在縣級人大常委會黨組領(lǐng)導(dǎo)下，由同級人大常委會選舉工作機構(gòu)和黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)等部門具體負(fù)責(zé)，一般分為制訂摸底調(diào)查方案，組織摸底推薦、形成初步名單（草案），廣泛征求意見、形成初步名單，組織進行審查、確定正式名單等四個步驟。實踐中，根據(jù)列入代表資源初步名單的人選的實際，分別由紀(jì)檢監(jiān)察、政法、信訪、工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、計生、人社、安監(jiān)、金融等有關(guān)部門對其進行審查或者聯(lián)合審查，形成的代表資源正式名單（草案），經(jīng)縣級人大常委會黨組研究后，提請同級黨委或者換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究確定為代表資源正式名單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資源摸底調(diào)查工作，參照上述程序和要求進行。

（三）建立健全考察審查機制。文件明確：間接選舉中，對建議人選實行分類差額考察和審查。被考察和審查的建議人選人數(shù)，參照選舉法有關(guān)規(guī)定，按多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一確定，且符合法律和政策規(guī)定的代表結(jié)構(gòu)比例要求。本級黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門推薦的建議人選，由提名推薦部門分別組織進行考察和審查；其他建議人選，由選舉單位的人大常委會黨組組織進行考察和審查。要根據(jù)建議人選的不同情況，分別聽取紀(jì)檢監(jiān)察、政法、信訪、工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、計生、人社、安監(jiān)、金融等有關(guān)部門的意見，必要時可組織有關(guān)部門進行聯(lián)合審查，也可以在一定范圍內(nèi)予以公示。考察和審查情況由人大常委會黨組匯總后向同級黨委或者換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

實踐表明，湖南省2012年下半年至2013年初進行的各級人大代表選舉，除衡陽市外，都取得了圓滿的成功。一個重要因素，就是落實中央和省委要求，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機結(jié)合，按照省委有關(guān)文件規(guī)定的工作機制和操作程序進行了嚴(yán)格把關(guān)。衡陽破壞選舉案中暴露的代表身份嚴(yán)重失真、代表結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡等問題，恰恰是沒有嚴(yán)格執(zhí)行省委有關(guān)文件規(guī)定的結(jié)果：市人大常委會黨組對當(dāng)?shù)馗鞣矫嫱扑]的省人大代表候選人的建議人選沒有進行嚴(yán)格審查和考察，更沒有按要求報市委換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組和市委常委會議集體研究確定。同時，市委及其主要領(lǐng)導(dǎo)人“不作為”——“沉默”與“放任”，教訓(xùn)更是極其慘重。盡管如此，湖南省以規(guī)范性文件確立把好人大代表入口關(guān)的工作機制，應(yīng)該說是選好人大代表的一項重要舉措，也是創(chuàng)新選舉工作的一次積極嘗試。

三、創(chuàng)新機制的思考

在學(xué)習(xí)與思考中，筆者認(rèn)為湖南的實踐與探索是寶貴的，值得充分肯定。同時，要認(rèn)真領(lǐng)會中央2015年有關(guān)文件精神，按照創(chuàng)新要求，把建立健全代表候選人的建議人選產(chǎn)生機制作為把好代表入口關(guān)的重要措施，從思想上高度重視、理論上深入研究、政策上著力推進。這里提出幾點不成熟的建議，以求教于方家。

一要明確一個主體。這個主體指的是建立健全和組織實施代表候選人建議人選產(chǎn)生機制的責(zé)任主體。要根據(jù)中國國情，從實際出發(fā)，來確定這一主體。眾所周知，每當(dāng)換屆，各地都需要統(tǒng)籌考慮“兩代表一委員”和黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員人選及結(jié)構(gòu)安排等問題。這些工作，任何部門、機構(gòu)和單位都難以獨立擔(dān)當(dāng)。因此，有必要設(shè)立綜合性的黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，在上級黨委和同級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)處理 “兩代表一委員”和黨的機關(guān)、政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織的有關(guān)換屆工作。根據(jù)法律規(guī)定和工作需要，黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的成員，應(yīng)當(dāng)分別來自同級黨委、人大、政協(xié)以及各有關(guān)工作機構(gòu)和部門，有關(guān)的人大常委會則應(yīng)當(dāng)從法律政策上和運行方式上給予指導(dǎo)和配合。

二要區(qū)分兩個概念?！按砗蜻x人”和“代表候選人建議人選”，本是兩個不同的概念，各有所指：“代表候選人”是一個法律概念，指的是法定提名主體依法提出的供選舉人投票選舉的人選，通常包括“候選人”“正式候選人”；“代表候選人建議人選”是一個政策概念，指的是為法定提名主體依法提出代表候選人所提供的“預(yù)備人選”或“建議名單”。簡言之，“候選人”和“候選人建議人選”是兩個不同工作階段使用的概念。但在實際工作中，這兩個概念常常被混用，主要是將“代表候選人建議人選”當(dāng)作了“代表候選人”對待。

三要完善三個制度。要保證建議人選“摸得準(zhǔn)，立得住，選得好”，既讓法定提名主體滿意，也讓選舉人滿意，從操作層面講，這有賴于健全的機制和規(guī)范的程序。根據(jù)中央文件精神，結(jié)合湖南的實踐和個人的思考，可以考慮建立和完善以下三項制度，三項制度形成一套流程，共同構(gòu)建代表候選人建議人選產(chǎn)生機制。

（一）代表資源規(guī)模結(jié)構(gòu)清單制度。這是建議人選產(chǎn)生機制的基礎(chǔ)，也是這一機制的組成部分。黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)做好三項工作。首先，應(yīng)根據(jù)本級人大應(yīng)選代表名額和結(jié)構(gòu)比例要求，合理確定代表資源規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例。這個方面，湖南做法可資借鑒：參照選舉法有關(guān)規(guī)定，直接選舉的，可按多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍確定；間接選舉的，可按多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一確定。同時，符合法律和政策規(guī)定的代表的結(jié)構(gòu)比例要求以及基本條件。其次，應(yīng)根據(jù)已經(jīng)確定的代表資源規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例，按歸口推薦代表資源的路徑，合理分解給規(guī)定的各歸口推薦單位。第三，應(yīng)編制代表資源規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例以及分解情況清單。

（二）代表資源歸口摸底推薦制度。這是根據(jù)代表資源規(guī)模和結(jié)構(gòu)比例進行摸底時適用的一項制度，是代表候選人建議人選產(chǎn)生機制的組成部分。按這一制度，代表資源實行歸口摸底推薦與個人自薦相結(jié)合，以歸口摸底推薦為主，由規(guī)定的各歸口摸底推薦單位負(fù)責(zé)登記、推薦。歸口摸底推薦是指，屬于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的，由黨委組織部門負(fù)責(zé)摸底、登記和推薦；屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍內(nèi)人士的，由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門負(fù)責(zé)在征求各民主黨派、工商聯(lián)意見基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)摸底、登記和推薦；其他方面的，由選區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、街道人大工作委員會或者選舉單位的人大常委會黨組負(fù)責(zé)在征求有關(guān)方面意見基礎(chǔ)上摸底、登記和推薦。也就是說，各級黨委組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門和人大常委會黨組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、街道人大工作委員會，均為代表資源歸口摸底推薦單位。上述單位，按照歸口原則可同時接受公民個人自薦。所有歸口推薦和個人自薦的人選，作為代表資源統(tǒng)一報同級黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，納入審查、考察和批準(zhǔn)的范圍。

（三）代表資源分類考察審批制度。這是代表候選人建議人選產(chǎn)生機制的重要組成部分，是把好代表入口關(guān)的關(guān)鍵。必須按照中央有關(guān)文件要求，充分發(fā)揮黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的職能作用。黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)對所有報送的人選，組織進行分類考察和審查，建立代表資源庫。原則是：黨委組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門推薦的人選，分別由該部門組織進行考察和審查；其他推薦的人選，分別由選區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、街道人大工作委員會或者選舉單位的人大常委會黨組組織進行考察和審查，并負(fù)責(zé)匯總考察和審查情況。黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室可以根據(jù)分類考察和審查情況或者人選的不同情況，分別組織聽取紀(jì)檢監(jiān)察、政法、信訪、工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、人社、安監(jiān)、金融等有關(guān)單位或部門的意見，必要時可以組織進行聯(lián)合審查，也可以在一定范圍內(nèi)予以公示?？疾旌蛯彶榍闆r由黨委換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報經(jīng)同級黨委換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組審核同意后，報請同級黨委批準(zhǔn)。經(jīng)過批準(zhǔn)的人選，成為代表候選人建議人選，納入代表資源庫，供法定提名主體提名推薦代表候選人時選用。

創(chuàng)新代表候選人建議人選產(chǎn)生機制，有利于實現(xiàn)代表選舉“三個有機結(jié)合”，即組織提名與選民意愿有機結(jié)合、結(jié)構(gòu)比例與素質(zhì)能力有機結(jié)合、實際工作與法定程序有機結(jié)合，也是把好代表入口關(guān)的重要基礎(chǔ)和保障，是堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作的題中應(yīng)有之義。

（作者系湖南省人大常委會選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會副主任）