黃石松

何為決策？目前還沒有一個統(tǒng)一的定義。比較通常的看法認為，所謂決策，就是為了實現(xiàn)某一特定的目的，制訂不同的行動方案，并運用科學的分析方法，從若干個可行性方案中選擇一個滿意方案的分析判斷過程。法規(guī)、政策、發(fā)展戰(zhàn)略、體制結構、系統(tǒng)目標、規(guī)劃、計劃、調度、命令等等都屬于決策的范疇。從主體客體關系的角度來看，決策是一個特定的主體按照一定的原則和路徑，通過調查研究等各種方式，對特定的客體提出策略、方法、措施并作出決定的活動。

按照我國憲法規(guī)定的政體形式，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大（包括作為其常設機關的人大常委會）是我們的國家權力機關。因而人大決策可以理解為國家權力機關對某一議題或者問題依法履行職權，提出審議意見和建議、作出決定決議的行為。也就是人大及其常委會從發(fā)現(xiàn)問題、征集和確定議題、確定評價標準、制訂工作方案、開展調查研究、提出意見和建議、召開會議聽取和審議，形成審議意見乃至作出決定、決議的過程。

有學者認為：我國權力運行的模式是黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行。盡管只是一字之差。這一認識是不全面的。筆者認為，人大決策與人大決定并不是同一個概念。我國憲法和法律對我國各級人大及其常委會的職權作了明確規(guī)定。如憲法第一百零四條明確規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項，簡稱“人大決定權”。憲法和法律還規(guī)定了全國人大和地方各級人大作為全國和地方國家權力機關的各項職權。在實踐中，這些職權被很多學者和人大工作者概括為四項基本職權，即立法權、決定權、監(jiān)督權和任免權。而在人大“四權”中，決定權作為最能夠體現(xiàn)人民當家作主性質的職權，無疑具有特別重要的意義。這也決定了人大決策和智庫建設的重要意義。

本文將重點研究人大決策行為及其特征，也就是研究人大是如何決策、按照什么樣的原則、通過什么樣的路徑和方式來決策？如何保證科學決策、民主決策，不斷提高決策的質量和實效？又如何通過有效的制度安排保證人大作出的決策能夠得到有效的執(zhí)行？在此基礎上，結合新形勢下如何加強人大智庫建設，服務人大科學決策、民主決策提出幾點膚淺的建議。

一、人大決策的特點

1.人大決策是國家權力機關的決策行為。由于人大及其常委會作為決策主體的特殊性，人大決策也具有自身的鮮明特點。憲法規(guī)定，人民代表大會制度是我們國家的政體形式，人大及其常委會是國家權力機關，這就決定了其決策是一種具有法律效力的國家決策，體現(xiàn)的是人民當家作主的國體性質。因而作為國家權力機關，人大及其常委會必須成為反映民意、集中民智的主渠道，成為利益相關方充分博弈、取得共識的舞臺[1]。人大決策的目的就是保證人民當家作主。這是人大決策的本質。

2.人大決策必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基本原則。人大決策是國家權力機關的決策行為，是其履行憲法和法律賦予的各項職能、作出國家決策的行為。保證科學、民主決策是人大決策最為本質的要求。為此，人大決策必須遵循黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基本原則。一是要保證正確的政治方向，保證黨的主張通過法定程序轉化成國家意志；二是要反映人民群眾意志，保證對國家和社會事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)的決策符合廣大人民群眾的根本利益；三是要保證制定的法律法規(guī)體現(xiàn)社會公平正義；四是要保證各級政府依法行政、各級司法機關公正司法，從而維護好公民、法人和其他組織的合法權益。

3.人大決策必須貫徹民主集中制的原則。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！币蚨?，民主集中制也就成為人大及其常委會的組織原則和工作原則，它也是黨的群眾路線在人大工作中的具體體現(xiàn)。人大決策只有以民主集中制原則為指導，才能有效發(fā)揮人民代表大會制度的本質特征和內在優(yōu)勢，才能發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系人民群眾的獨特作用，深入了解民情，廣泛集中民智，使人大決策建立在扎實的民意基礎之上。當然我們決不能簡單地將人大決策理解為“一人一票”，人大常委會黨組在人大決策中必須起到極其重要的引導、支持和保證的作用。重要的立法和立法中的重要問題、重要的審議意見等都應該通過一定的程序，認真研究后形成決策。

二、當前人大決策中存在的主要問題

當前，隨著我國社會主義民主法制建設進程的推進，特別是黨的十八大以來，人民代表大會制度在實踐中取得了與時俱進的成效，人大決策的民主化、科學化水平不斷提高，各項決策機制不斷完善。

比如在立法決策方面，據(jù)筆者了解，全國人大系統(tǒng)已經(jīng)普遍建立起了五年立法規(guī)劃、年度立法計劃和法規(guī)草案征詢民意、法規(guī)立項論證以及人大代表參與法規(guī)審議等立法工作機制。北京市及其他很多地方人大及其常委會還建立了法制建設顧問制度、法規(guī)預案研究工作機制、委托第三方起草法規(guī)專家建議稿、在政協(xié)開展立法協(xié)商以及對現(xiàn)行有效法規(guī)的立法后評估等機制；在行使重大事項決定權方面，不少省、市探索建立起了重大項目在人大及其常委會的協(xié)商確認機制，同時還制定了相應的程序保障機制；北京市自2015年始，還建立了重大事項議題計劃等制度。在監(jiān)督工作方面，一些省市建立了預算顧問制度，成立預算代表專業(yè)小組、擴大代表對預算工作的廣泛參與等等。這些做法極大地促進了人大及其常委會決策的科學化和民主化，提高了決策的質量和實效。

與此同時，加強人大決策研究工作也越來越成為人大理論研究者和人大工作者的共識。人大決策支持體系建設不斷加強，全國人大成立了“中國人大制度理論研究會”，省級人大普遍建立了“人大制度研究會”或者“人大工作研究會”。各級人大常委會都注重加強了學習、調研、信息等基礎性工作，人大及其常委會的各項決策越來越民主化，越來越注重建立在充分的調查研究基礎之上。隨著網(wǎng)絡技術和微博、微信、移動終端等新媒體技術的發(fā)展，人大決策研究的方法和手段也越來越豐富和多樣。以北京市人大為例，除了傳統(tǒng)手段外，近些年來，常委會開始越來越多地采用通過門戶網(wǎng)站和相關網(wǎng)站進行網(wǎng)絡發(fā)布、委托相關機構進行電話調查、進行微信公眾號推送、利用手機客戶端反饋等方法，并借助社會上的專業(yè)調查機構和統(tǒng)計機構進行數(shù)據(jù)的收集和分析，為人大決策提供了全面的信息支持。

但另一方面，我們也要看到，人大決策中還存在一些突出的問題。

1.人大決策的質量和實效需要提高。從大的形勢背景看，我們的國家決策還未完全納入法治軌道。科學決策也是一個由“人治”決策到“法治”決策的發(fā)展過程。憲法和法律賦予了各級人大及其常委會十分廣泛的職權，但由于種種主客觀條件的制約，在現(xiàn)實生活中還沒有能夠完全落實到位。突出表現(xiàn)在：一些需要由作為國家權力機關的各級人大及其常委會作出決策的事項，很多都沒有提交到人大進行決策；即使由人大及其常委會進行決策的事項，更多的是在走法律程序，決策的形式意義大于決策的內容。突出表現(xiàn)在審議意見書的質量不高，審議意見得不到有效的落實。由于缺乏對審議意見的跟蹤反饋、問責的工作程序設計，有些時候，人大及其常委會形成了很好的意見和建議，但在實際工作中得不到充分有效的落實。

2.人大決策的工作機制有待進一步完善。一是調查研究工作存在不深、不透、不夠的問題，社情民意的匯集和表達機制也不夠暢通，信息不對稱的情況嚴重；二是人大代表的參與不夠，代表密切聯(lián)系群眾，擴大代表對常委會和專門委員會工作的參與等機制還不科學規(guī)范；三是常委會黨組和專門委員會在議題的決策過程中的主導作用發(fā)揮不夠；四是缺乏對不適當?shù)臎Q策建議的評估和追究機制。

3.人大決策的方法和手段相對傳統(tǒng)和落后。目前，由于認識、力量等主客觀方面的原因，人大決策對傳統(tǒng)的方法和手段還比較依賴，不太善于運用網(wǎng)絡、移動APP等新技術手段匯集民意、征求意見；對于利用專業(yè)社會調查機構開展調研，乃至運用大數(shù)據(jù)進行挖掘、分析還不普遍。人大及其常委會的調研、信息等基礎工作水平有待提高。

4.人大決策的智庫建設嚴重滯后。人大決策研究是一門科學，具有自身的特點和規(guī)律。但由于過去對人民代表大會制度重視不夠，對決策研究的地位和作用的認識有限，因而對于其支持體系的人大智庫的建設和發(fā)展比較緩慢。從實際工作中看，人大決策研究的力量明顯不足。比如在人大系統(tǒng)內部，決策研究主要依靠的是研究室，其他部門研究資源和力量缺乏整合。而社會上專門從事人大決策研究的機構更是鳳毛麟角，“智庫”建設比較滯后。

三、人大決策需要智庫支持

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出要建設中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度。2014年10月27日，習近平總書記提出，要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強國家軟實力的戰(zhàn)略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。中央下發(fā)關于加強中國特色新型智庫建設的意見，明確要求：全國人大要加強智庫建設，開展人民代表大會制度和中國特色社會主義法律體系理論研究[2]。

2014年1月7日，中國人大制度理論研究會成立，全國人大常委會委員長張德江在成立大會講話中指出：我們成立人大制度理論研究會，就是要搭建一個平臺，組織人大工作者和理論研究者，總結我國人大制度的發(fā)展經(jīng)驗，研討人大制度理論和實踐問題，探索人大制度的特點和人大工作的規(guī)律，增強人大工作的思想性、原則性、系統(tǒng)性、前瞻性，為做好新時期的人大工作建言獻策[3]。

中國人大制度理論研究會在章程中明確其主要職責是，為人民代表大會制度的發(fā)展完善提供決策支持和咨詢服務。事實上，多年來，各地方人大在研究會的工作和建設中，經(jīng)過不斷摸索，已經(jīng)形成了一些共識和經(jīng)驗。人大及其常委會的決策工作應該也必須更好地發(fā)揮人大智庫的作用，人大智庫必然成為提高人大決策科學化、民主化水平的重要支撐力量。人大智庫服務人大及其常委會的作用和優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.為各級人大及其常委會工作提供理論支持。作為人大智庫重要組成部分的研究會，它既不是科研院所那樣的純學術機構，也不是政策研究室，因而它既不以純學理研究為主旨，也不以實際工作的決策方案研究為要務，而是定位于人大制度和人大工作的理論性與實踐性相結合的應用對策研究。在選題上既緊密結合人大及其常委會當年的主要議題和重點工作，又在前瞻性、理論性、基礎性上與專門委員會和各工作機構的工作研究有所錯位，研究結果直接為常委會和專門委員會的審議提供服務?？梢哉f，研究會的研究工作和成果在服務人大決策上有其獨特的優(yōu)勢和不可替代的作用。

2.為人大常委會及其機關的自身建設提供智力支持。首先體現(xiàn)在推進人大干部隊伍的思想理論建設和政治建設上。以全國人大為例，自研究會成立以來，先后有胡康生等3位同志分別為全國人大常委會黨組集體學習作了《人民代表大會制度的發(fā)展歷程》等專題講座。地方人大研究會的理事和專家成為黨組中心組學習、常委會組成人員培訓班、代表履職學習班等各類學習培訓活動的主要師資。常委會各專門委員會、常委會工作機構、區(qū)人大常委會中的理事積極參與研究會的課題研究，既開拓了視野，也鍛煉了隊伍，增長了知識和能力。

3.為密切全國人大、省市和區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的聯(lián)系提供重要平臺。由于代議制性質所決定，不同層級的人大之間并沒有直接的垂直領導關系，因而其間的聯(lián)系就有不夠緊密的地方。但是研究會的成立，就為不同層級人大之間的交流與合作提供了平臺。比如，近兩年來，中國人大制度理論研究會圍繞全國人民代表大會成立60周年、全面依法治國等問題，在全國范圍內先后召開了多次學術研討會，既傳達學習了中央的精神，也形成了一批有高度、有深度、有力度的研究論文，有力地促進了人大系統(tǒng)的交流。大家普遍反映這個做法很有效、很解渴。

四、北京市人大智庫建設的實踐

北京市人民代表大會制度理論研究會成立于2004年5月24日，至今已近12年了。研究會圍繞市人大常委會中心工作和重要議題開展了242項課題研究，出版著作31部，發(fā)揮了重要的智力支持作用。在北京市人大常委會的決策和工作支持體系中，研究會和法制建設顧問、預算監(jiān)督顧問一起，構成了人大常委會的三個決策支持體系。中共北京市委制定的首都新型智庫建設實施辦法已明確把北京市人大制度理論研究會作為重要的地方智庫來建設。那么，北京市人大制度理論研究會又是如何發(fā)揮人大智庫的作用，服務于市人大及其常委會的科學決策和民主決策的？