周雨涵

中國(guó)國(guó)際影響力的不斷提升，吸引了越來(lái)越多的外籍人士來(lái)華投資、工作、生活，他們中的一些人希望能獲得在中國(guó)永久居留的資格。綠卡是相應(yīng)的國(guó)家給外國(guó)公民的永久居住許可證。多年以來(lái)，“中國(guó)綠卡”所扮演的角色似乎總有些尷尬；較高的申請(qǐng)門檻，較長(zhǎng)的審批周期，以及實(shí)際應(yīng)用中較低的認(rèn)可程度，三大問(wèn)題的存在直接造成了綠卡不“綠”的窘境，“史上最難”的稱號(hào)也隨之而來(lái)。

2016年3月13日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議第三次全體會(huì)議期間，國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室主任裘援平在接受記者采訪時(shí)表示，為進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)更多人才助力創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，中共中央辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。其中回應(yīng)了外籍華人朋友的訴求，擴(kuò)大了家庭團(tuán)聚類的申請(qǐng)長(zhǎng)期和永久居留的類型，并且為長(zhǎng)期在華工作、投資且有突出貢獻(xiàn)的高層次外籍人才，提供申請(qǐng)長(zhǎng)期和永久居留更便利條件。

逐步放寬“綠卡”門檻

1985年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》。該法把外國(guó)人在華居留分為“短期居留”、“長(zhǎng)期居留”和“永久居留”三類。旅游、探親和商務(wù)考察均屬短期，1年至5年以留學(xué)、工作和投資等為居留目的的算長(zhǎng)期。其規(guī)定的新的簽證類別中還有一種“定居簽證”，持該簽證的外國(guó)人有權(quán)在中國(guó)永久居住。

為適應(yīng)國(guó)家改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，2004年8月中國(guó)出臺(tái)了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，首次采用國(guó)際通行做法，實(shí)施“永久居留證”制度，也被人們稱為“中國(guó)綠卡”。

此前，外國(guó)人每年都必須更新居留證，施行“中國(guó)綠卡”制度后，對(duì)于年滿18周歲的外國(guó)人，“中國(guó)綠卡”的有效期為10年。該《辦法》規(guī)定，對(duì)在中國(guó)有關(guān)單位任職的外國(guó)籍高層次人才，在中國(guó)有較高數(shù)額直接投資的外國(guó)籍投資者，對(duì)中國(guó)有重大突出貢獻(xiàn)或國(guó)家特別需要的人員以及夫妻團(tuán)聚、未成年人投靠父母、老年人投靠親屬等家庭團(tuán)聚人員，可以授予外國(guó)人永久居留證。

2008年以來(lái)，中央和地方出臺(tái)了多項(xiàng)海外人才引進(jìn)計(jì)劃，對(duì)外國(guó)人才引進(jìn)及在華技術(shù)移民的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。例如：中央多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施的海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃（“千人計(jì)劃”）、人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)的“赤子計(jì)劃”、教育部實(shí)施的“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、北京推動(dòng)的“北京海外人才聚集工程”、上海制定的“曙光計(jì)劃”、廣州市啟動(dòng)的“紅棉計(jì)劃”、無(wú)錫實(shí)施的“530計(jì)劃”等。

2012年12月，國(guó)家在原有政策框架下，下發(fā)了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》和《關(guān)于為外籍高層次人才來(lái)華提供簽證及居留便利有關(guān)問(wèn)題的通知》。

2013年7月1日正式實(shí)施的《出境入境管理法》規(guī)定：“對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)或者符合其他在中國(guó)境內(nèi)永久居留條件的外國(guó)人，經(jīng)本人申請(qǐng)和公安部批準(zhǔn)，取得永久居留資格。”

2015年6月，根據(jù)《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》有關(guān)規(guī)定，公安部決定擴(kuò)大申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留的外國(guó)人的工作單位范圍。從該規(guī)定頒布日起，在國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程研究中心、國(guó)家認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心、國(guó)家工程技術(shù)研究中心、外商投資研發(fā)中心等7類企業(yè)、事業(yè)單位，且符合相關(guān)條件的外國(guó)人，可申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留。

在上述7類企事業(yè)單位任職，具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿4年，且4年內(nèi)在中國(guó)累計(jì)居留不少于3年，納稅記錄良好的外國(guó)人，可向工作所在地社區(qū)的市級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理部門申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留，并按照《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，提交相關(guān)證明材料。

2015年7月1日，上海市人才服務(wù)中心新設(shè)“外籍高層次人才認(rèn)定”窗口；9月，首張《上海市外籍高層次人才辦理人才類工作居留許可推薦函》正式簽發(fā)。

創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開(kāi)放環(huán)境

2016年3月1日，北京20項(xiàng)出入境新政正式施行，位于海淀區(qū)雙榆樹(shù)地區(qū)的中關(guān)村外國(guó)人服務(wù)大廳也同時(shí)對(duì)外開(kāi)放。

作為中國(guó)吸引外籍人才的重要舉措，此次施行的新政可謂是一大突破，也因而獲得了眾多外籍人才的高度關(guān)注。據(jù)媒體報(bào)道，上午9時(shí)剛過(guò)，服務(wù)大廳已經(jīng)熱鬧起來(lái)，二層專門辦理永久居留證的6個(gè)窗口更是座無(wú)虛席，不同年齡、不同膚色的外籍人才和青年留學(xué)生都在咨詢著各自關(guān)心的問(wèn)題。10時(shí)30分，大廳里忽然響起一陣掌聲，原來(lái)是大家在向首日第一位完成永居申請(qǐng)的美籍華人黃先生表示祝賀?！皬奶峤徊牧系嚼U費(fèi)成功，一共只用了1小時(shí)，50個(gè)工作日之后就能拿到永久居留證了，”黃先生的語(yǔ)氣里滿是激動(dòng)，“2013年初因工作從美國(guó)回到中國(guó)，當(dāng)時(shí)的工作居留證每年一簽，特別麻煩。后來(lái)開(kāi)始關(guān)注‘中國(guó)綠卡，沒(méi)想到好消息來(lái)得這么快，更沒(méi)想到這么順利就完成了申辦。我已經(jīng)把這個(gè)消息告訴了美國(guó)的親友，鼓勵(lì)他們來(lái)中國(guó)創(chuàng)業(yè)！”

在此次新政實(shí)施首日，外籍人才前來(lái)咨詢、辦理最多的，恰恰就是中國(guó)綠卡—永久居留證。從敬而遠(yuǎn)之到熱烈追捧，促成這種巨大轉(zhuǎn)變的，正是中國(guó)有關(guān)部門所作出的一系列努力。

當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝階段。隨著國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)加劇，迫切需要以更加積極主動(dòng)、開(kāi)放自信、靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對(duì)外開(kāi)放環(huán)境。外國(guó)人永久居留制度是吸引和服務(wù)外國(guó)人來(lái)華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段。中國(guó)外國(guó)人永久居留制度實(shí)施以來(lái)，在服務(wù)國(guó)家人才戰(zhàn)略、吸引海外投資、涵養(yǎng)僑務(wù)資源等方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)仍存在申請(qǐng)條件設(shè)置不夠合理、簽發(fā)對(duì)象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問(wèn)題。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理工作，對(duì)于新形勢(shì)下落實(shí)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)家吸引力、構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

為外國(guó)高層次人才開(kāi)辟綠色通道

中國(guó)放寬“綠卡”限制，首次在中央層面出臺(tái)關(guān)于外國(guó)人永久居留的指導(dǎo)性文件，無(wú)一不在表明歡迎高端人才到來(lái)的決心和誠(chéng)意?！兑庖?jiàn)》指出，積極服務(wù)政府引進(jìn)外國(guó)高層次人才工作。實(shí)施重點(diǎn)引才計(jì)劃備案制度，穩(wěn)步擴(kuò)大、動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)引才項(xiàng)目備案范圍，為外國(guó)高層次人才申請(qǐng)永久居留開(kāi)辟綠色通道。建立人才簽證與永久居留銜接機(jī)制，對(duì)國(guó)家“千人計(jì)劃”等納入重點(diǎn)引才計(jì)劃備案項(xiàng)目的人選申請(qǐng)永久居留的，予以優(yōu)先辦理。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)引才的積極性，將市場(chǎng)接納度、認(rèn)可度作為檢驗(yàn)人才的重要標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步調(diào)整在華工作人員申請(qǐng)永久居留門檻，結(jié)合任職行業(yè)、崗位設(shè)立條件，擴(kuò)大任職單位范圍，取消職務(wù)級(jí)別限制等；進(jìn)一步暢通在國(guó)家重點(diǎn)支持的行業(yè)和領(lǐng)域就業(yè)的外國(guó)人從工作居留向永久居留的轉(zhuǎn)換機(jī)制；放寬外國(guó)優(yōu)秀留學(xué)生在華工作限制并為其申請(qǐng)永久居留提供渠道。這一系列規(guī)定，將使更多在華工作的外國(guó)人有資格申請(qǐng)永久居留。

針對(duì)永久居留外國(guó)人資格待遇落實(shí)難的問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確了外國(guó)人在出入境、就業(yè)、購(gòu)房等方面的資格待遇。持證人在中國(guó)居留期限不受限制，可以憑本人護(hù)照和永久居留證出境入境。

在中國(guó)境內(nèi)工作的，依法參加相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)，繳存和使用公積金；在中國(guó)境內(nèi)居住但未工作，且符合統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定的，可參照國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)居民參加居住地城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇；在海關(guān)通關(guān)時(shí)，攜帶的自用物品按照海關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

家庭生活權(quán)是人類的一項(xiàng)基本權(quán)利，是最基本的社會(huì)關(guān)切，世界上幾乎所有的國(guó)家都在實(shí)踐中為親屬團(tuán)聚人員提供出入境和停居留便利?！兑庖?jiàn)》回應(yīng)家庭團(tuán)聚人員永久居留的合理需求，擴(kuò)大家庭團(tuán)聚人員申請(qǐng)永久居留類型，降低居留年限要求，對(duì)長(zhǎng)期在華居住、曾具有中國(guó)國(guó)籍的人員提供申請(qǐng)永久居留的渠道，以便利海外華人自由進(jìn)出、回國(guó)探親和工作。

《意見(jiàn)》還明確將永久居留外國(guó)人納入本地常住人口服務(wù)管理體系，要求逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)力量共同參與的永久居留外國(guó)人融入服務(wù)模式，根據(jù)實(shí)際情況提供語(yǔ)言培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)等服務(wù)，努力以更廣闊的事業(yè)發(fā)展平臺(tái)、更便利的生活條件、更開(kāi)放的文化氛圍、更有效的市場(chǎng)和公共服務(wù)，激發(fā)永久居留外國(guó)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力和激情，為永久居留外國(guó)人安居樂(lè)業(yè)提供制度保障。

《意見(jiàn)》改變了目前外國(guó)人永久居留政策發(fā)布分散的現(xiàn)狀，明確由外國(guó)人永久居留審批管理部門統(tǒng)一發(fā)布外國(guó)人永久居留政策信息，方便社會(huì)公眾查詢。《意見(jiàn)》要求進(jìn)一步減少外國(guó)人永久居留審批制證流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加快部門間核查信息反饋速度，提升受理審批效率。

創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，是吸引海外高層次人才、投資的關(guān)鍵性因素?！兑庖?jiàn)》要求加快制定外國(guó)人永久居留服務(wù)管理?xiàng)l例、外國(guó)人在中國(guó)工作管理?xiàng)l例等行政法規(guī)和配套規(guī)范性文件，形成權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、服務(wù)與管理并重、進(jìn)入與退出結(jié)合的外國(guó)人永久居留服務(wù)管理制度體系，為吸引海外人才、投資創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，確保外國(guó)人永久居留服務(wù)管理制度的改革創(chuàng)新取得實(shí)效并能長(zhǎng)效運(yùn)行，全力打通政策落實(shí)的“最后一公里”。