朱紹漢

摘 要：公用事業(yè)引入公私合作模式（PPP應(yīng)用模式）是我國公路交通建設(shè)上一種新的嘗試，公私合作相對于完全的政府專營能夠具有投資、管理、運(yùn)營補(bǔ)償?shù)热舾煞矫娴膬?yōu)點，本文主要就PPP應(yīng)用模式在我國公路交通建設(shè)項目上的應(yīng)用進(jìn)行探討，分析其實施方案和具體措施，并從宏觀角度探究PPP用用模式對我國公路交通建設(shè)的意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公路交通；保障機(jī)制；建設(shè)項

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.08.101

PPP模式即Public—Private—Partnership，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。PPP模式政府的資金負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險相對減小。PPP模式引入公共事業(yè)建設(shè)將是一種有益的嘗試，以下將對該模式在我國公路交通建設(shè)項目上實施和優(yōu)缺點以及前景進(jìn)行具體地分析。

1 我國公路交通建設(shè)PPP模式

我國的公路交通建設(shè)項目中，PPP模式應(yīng)用于公路交通建設(shè)項目主要基于BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交）等PPP模式，由于我國處于國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，公路交通對基礎(chǔ)建設(shè)的需求造成了交通建設(shè)壓力很大，建設(shè)任務(wù)十分繁重，而公用事業(yè)資金投入各方面受限于財政開支的制約，難以滿足日益增長的公路交通建設(shè)需要，而PPP模式應(yīng)用于公路交通建設(shè)則可以在很大程度上解決這種困難，目前PPP模式在我國公路交通建設(shè)項目中的應(yīng)用主要有以下三種模式。

1.1 政府負(fù)責(zé)項目前期模式

政府負(fù)責(zé)項目前期模式指的是在道路交通建設(shè)項目的前期，項目審批立項，拆遷和征地等工作，具體建設(shè)和施工時期則由和政府合作的具備公路交通建設(shè)資格的特許公司負(fù)責(zé)，這樣可以在行政和施工上進(jìn)行比較合理的分工，充分發(fā)揮政府與民間機(jī)構(gòu)不同的優(yōu)勢。在這種模式模式下，公路交通建設(shè)項目經(jīng)政府與特許公司打成《特許協(xié)議》來保障雙方的合作，特許公司按照協(xié)議授權(quán)進(jìn)行協(xié)議規(guī)定的公路項目投資、并負(fù)責(zé)建設(shè)完成和特許運(yùn)營。運(yùn)營特許期公司依據(jù)協(xié)議和相關(guān)法律設(shè)定收費標(biāo)準(zhǔn)并在政府監(jiān)督下進(jìn)行運(yùn)營，特許期結(jié)束后特許公司將公路項目及必要的周邊設(shè)施技術(shù)等依據(jù)協(xié)議移交給政府繼續(xù)經(jīng)營。

政府負(fù)責(zé)項目前期模式的優(yōu)點：

1.1.1 利于項目前期開展和推進(jìn)

公路項目的初期，項目審批立項，拆遷和征地等工作涉及到國有土地政策，保障和賠償?shù)确矫妫苯迂?fù)責(zé)具備獨特的行政優(yōu)勢和公信力，而非政府組織一方面在信譽(yù)和效率上不具備這些優(yōu)勢，出于對投資的風(fēng)險性考慮，也難以在尚未確定其可行性的項目上耗費人力物力，因此政府負(fù)責(zé)項目前期模式在項目初期的一系列工作上具有很大優(yōu)勢，利于公路交通建設(shè)項目的開展和前期推進(jìn)。

1.1.2 利于順利完成項目的征地拆遷

公路交通建設(shè)項目的前期費用中征地拆遷費用占很大比例，涉及到國有土地政策的相關(guān)規(guī)定和拆遷中容易出現(xiàn)的土地糾紛，政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作一方面更具公信力和公正性，另一方面巨額的拆遷費用一般的非政府機(jī)構(gòu)也難以具備相應(yīng)的資金實力去承擔(dān)。

1.1.3 專業(yè)化分工

公路交通工作的建設(shè)和施工階段，因涉及到施工技術(shù)，建筑經(jīng)驗，運(yùn)營經(jīng)驗等方面的問題，由專業(yè)的非政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)地比政府直接管控更加合理，而實務(wù)階段行政的優(yōu)勢并無法在具體操作中體現(xiàn)，行政干預(yù)下的工程施工和經(jīng)營也容易形成僵化和腐敗，行政效率不高，冗工冗員等現(xiàn)象，民營機(jī)構(gòu)則可以更加具備專業(yè)經(jīng)驗和管理方面的優(yōu)勢，根據(jù)情況靈活組建團(tuán)隊，更容易發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高效率和降低成本。

但政府負(fù)責(zé)項目前期的模式也有一些缺陷：由于前期的征地拆遷由政府負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)拆遷費用過高則項目的整體投資回收周期就會太長，容易出現(xiàn)投資收益不理想而項目長期擱置的危險，在后期施工階段也存在民間資本的財務(wù)狀況不穩(wěn)定或者施工方和在工程建設(shè)中具體事務(wù)和地方政府配合上的問題，如果資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題或者施工中協(xié)調(diào)不佳則容易出現(xiàn)施工困難，項目難以推進(jìn)。

1.2 政府委托項目建設(shè)模式

在這種模式下，政府與民營投資機(jī)構(gòu)簽訂公路交通項目代建協(xié)議；先由政府與具備公路施工建設(shè)資格的特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予其特許經(jīng)營權(quán)。于此同時，承建該項目的公司與具備金融投資資格的金融租賃公司簽訂《融資租賃協(xié)議》，租賃期限基本覆蓋項目的建設(shè)期和運(yùn)營期。承建該項目的特許公司從金融租賃公司以售后回租的方式籌集資金，同時向民營投資機(jī)構(gòu)支付建設(shè)資金，施工建成后負(fù)責(zé)管理該公路項目運(yùn)營。運(yùn)營過程中，特許公司根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置公路收費的各項標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)協(xié)議特許的條件在政府監(jiān)督下運(yùn)營，協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期到期，特許公司將相關(guān)的設(shè)施技術(shù)和公路項目無償移交給政府。

這種模式在選擇合作對象上具有一定的靈活性，在項目的建設(shè)期和經(jīng)營期可以和不同的民間投資機(jī)構(gòu)合作。在管理上可以通過協(xié)議方式選擇具有專業(yè)項目建設(shè)經(jīng)驗和資質(zhì)的機(jī)構(gòu)從事項目建設(shè)管理，運(yùn)營過程中，金融和施工建設(shè)的主體分開，專業(yè)金融租賃公司負(fù)責(zé)資金投入比使用自有資金的建筑承包單位更具投資穩(wěn)定性。

政府委托項目建設(shè)模式的缺陷在于：公路交通建設(shè)屬于國家基礎(chǔ)建設(shè)，其項目一般來說具有一定的宏觀目標(biāo)和戰(zhàn)略意義，而民間組織或機(jī)構(gòu)難以從大的立場對工程進(jìn)行全面規(guī)劃，項目投資和建設(shè)上會存在短期行為，而且整體項目分不同部分負(fù)責(zé)也容易出現(xiàn)責(zé)任劃分上的困難，出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。

1.3 政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式

政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式指的是公路交通建設(shè)項目立項建設(shè)由政府形成方案，而投資施工和建成后一定期限內(nèi)的運(yùn)營均由具有建設(shè)資質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)和組織負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)支付補(bǔ)貼。政府和民間機(jī)構(gòu)的通過特許協(xié)議模式規(guī)定雙方責(zé)任權(quán)益，民間機(jī)構(gòu)根據(jù)協(xié)議自行融資進(jìn)行整個項目的建設(shè)施工，施工完成后在特許經(jīng)營期限內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，期限到期，民間機(jī)構(gòu)將工程及相關(guān)設(shè)施和技術(shù)整體移交給政府。

政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式優(yōu)點在于政府對整個工程項目行政干預(yù)較小，項目整體建設(shè)期和經(jīng)營均由民間機(jī)構(gòu)自行完成，項目施工中的責(zé)任劃分較為明確，同時政府補(bǔ)貼能夠彌補(bǔ)民間機(jī)構(gòu)在資金投入上的缺陷，避免民間機(jī)構(gòu)多方融資造成的多股管理和金融經(jīng)濟(jì)方面的糾紛。政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式缺陷在于補(bǔ)貼金額在項目初期難以考慮市場變動，項目運(yùn)行過程中，出現(xiàn)原材料，勞動力價格市場波動導(dǎo)致的項目成本變化，補(bǔ)貼無法預(yù)測也難以就變動部分進(jìn)行補(bǔ)償，這會造成承建方在施工和經(jīng)營過程中因市場原因形成虧損或難以運(yùn)營下去的局面。

2 對于PPP模式的保障機(jī)制的建議

由于公私合作中設(shè)計到政府和民間機(jī)構(gòu)的合作屬于契約性質(zhì)，而采用PPP模式實現(xiàn)公用事業(yè)的施工和管理具有一定的社會功能而和一般的純粹以盈利為目的的契約有所不同，作為一種政府和民間合作，又關(guān)系到民眾利益的項目，通過一整套保障機(jī)制來實現(xiàn)項目的整體完整性、功能性和責(zé)任以及安全是十分必要的。

2.1 解除法律法規(guī)對PPP模式的不合理限制

根據(jù)我國公路法相關(guān)規(guī)定，我國的收費公路主要形式為經(jīng)營性公路和政府還貸公路。PPP模式只能應(yīng)用于經(jīng)營性公路，而作為一種新型公路交通項目建設(shè)模式，通過行政規(guī)定PPP模式的應(yīng)用范圍容易造成項目性質(zhì)認(rèn)定對整體施工運(yùn)營造成的行政限制，而根據(jù)項目實際需要而實現(xiàn)公私合作顯然比硬性規(guī)定更為合理。因此在實際的公路交通建設(shè)項目中，收費公路按屬性劃分的必要性有待探討，以免因不合理的性質(zhì)劃分而影響公路交通建設(shè)項目的實際運(yùn)作和經(jīng)營。

2.2 確保特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議和相關(guān)法規(guī)的一致性

根據(jù)我國有關(guān)道路交通建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，我國收費公路的權(quán)益包括廣告經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。而收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為由國務(wù)院發(fā)展改革部門和財政主管部門負(fù)責(zé)權(quán)限的審批和相關(guān)管理工作，這樣地方政府實際上沒有國家級收費公路特許經(jīng)營權(quán)授予特許公司的權(quán)限，在PPP模式中主體部分都必須要明確公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的要求，使負(fù)責(zé)建設(shè)的特許公司掌握公路收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。地方政府在某些公路交通建設(shè)上就形成了無效授權(quán)和授權(quán)行為和政府權(quán)限不符的現(xiàn)象。而實際操作中如果出現(xiàn)此類問題，容易造成整個項目因此被審查擱置而無法進(jìn)行下去。為了避免此類現(xiàn)象，在公路交通建設(shè)立項前應(yīng)先明確地方政府是否擁有授權(quán)能力以及相關(guān)授權(quán)是否符合我國關(guān)于公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的國家政策和法規(guī)。

2.3 保障政府政策和協(xié)議規(guī)定期限的吻合

公私合作模式中政府與特許公司簽約內(nèi)容的要件之一是合同的有效期，而政府由于行政原因會出現(xiàn)政策變動或者項目領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人變動等問題。因政府政策變動而出現(xiàn)政策支持無法落實或政府單方面不承認(rèn)合同協(xié)議條款現(xiàn)象時，會對整個項目的推進(jìn)造成極大困難。這就要求在項目協(xié)議中關(guān)于政府政策的相關(guān)條款不能受政策變動而對協(xié)議執(zhí)行產(chǎn)生影響。在PPP模式實施過程中，支持政策的落實不能受政策變動而終止，必須保障政府政策和協(xié)議規(guī)定期限的吻合。

3 結(jié)語

總體而言，PPP模式是目前我國公路交通建設(shè)中一種值得深入探討和研究的新興合作模式，其具體應(yīng)用與公共事業(yè)能否形成良好的效果在于理論上的深入探討和細(xì)節(jié)上細(xì)致的研究和分析，只有不斷地研究和改進(jìn)相關(guān)問題，才能使PPP模式更好地為公路交通建設(shè)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]賴丹馨，費方域.公私合作制（PPP）的效率：一個綜述[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（07）.

[2]寧超.高速公路項目建設(shè)與運(yùn)營管理探析[J].經(jīng)營管理者，2010（06）.

[3]中國財政學(xué)會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會課題組，賈康，孫潔.我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需采用PPP模式[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（13）.