■鄧彩

（河南省鑫地土地科技有限責(zé)任公司 河南鄭州450016）

淺析新機制下的土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作

■鄧彩

（河南省鑫地土地科技有限責(zé)任公司 河南鄭州450016）

土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測是國土資源部門掌握土地利用變化情況，科學(xué)精準管理國土的重要手段，隨著土地變更調(diào)查新機制的建立，面對日益擴展的調(diào)查業(yè)務(wù)，日益提高的調(diào)查要求和日益增加的調(diào)查難度，我國土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測工作體系也進一步完善并固化，本文主要闡述土地變更調(diào)查新機制下的工作方法、具體做法、意義以及建議。

土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測調(diào)查機制

1　新機制下的土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作

近幾年來，土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測工作繼續(xù)堅持“一查多用”、全覆蓋遙感監(jiān)測、縣級自檢、省級、市級全面復(fù)查、國家抽樣核查、現(xiàn)狀和管理信息分離調(diào)查的工作方法，不斷創(chuàng)新完善，在工作效率、成果質(zhì)量、匯總發(fā)布等方面取得了新突破，工作體系日趨成熟，不僅支撐了國土資源管理各項工作，而且有效服務(wù)了社會經(jīng)濟發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1土地變更調(diào)查工作體系進一步完善并固化

2010年度是實行土地變更調(diào)查新機制的第一年，至今已經(jīng)過5年的發(fā)展完善，土地變更調(diào)查已然形成了以“一查多用”為原則，以全覆蓋遙感監(jiān)測為手段，經(jīng)地方實地調(diào)查核實、分級質(zhì)量審核把關(guān)、成果匯總分析發(fā)布等環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整工作體系。這個工作體系體現(xiàn)了“五個結(jié)合”，即遙感監(jiān)測與地方實地調(diào)查相結(jié)合、縣級自檢與省級核實相結(jié)合、省級檢查與國家抽樣核查相結(jié)合、現(xiàn)狀變更與審批管理信息相結(jié)合、預(yù)判預(yù)報與成果匯總相結(jié)合，分別在數(shù)據(jù)獲取、質(zhì)量控制、成果發(fā)布等階段，確保了變更調(diào)查數(shù)據(jù)的真實客觀性。在提高調(diào)查工作效率的同時，保證了調(diào)查成果的時效性，構(gòu)建了服務(wù)管理與決策的數(shù)據(jù)體系，即每年1月形成預(yù)判數(shù)據(jù)、2月底“兩會”前形成預(yù)報數(shù)據(jù)、6月初形成最終數(shù)據(jù)。

這個工作體系較好的解決了年度土地變更調(diào)查與十年一次的全國土地調(diào)查的銜接，特別是針對年度變更調(diào)查時間緊任務(wù)重的特點，科學(xué)合理和統(tǒng)籌安排變更工作的多項任務(wù)，明確了每年上半年完成年度內(nèi)的常規(guī)土地利用變化情況調(diào)查，下半年集中處置地方非常規(guī)性變更申請，如自然環(huán)境變遷所致農(nóng)用地變更為未利用地、歷史遺留問題、耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及各地界線調(diào)整等數(shù)據(jù)庫修改完善的問題，確保工作張弛有度，有序推進，按照當(dāng)前成熟的工作方法和技術(shù)流程，規(guī)范有序地開展以后年度變更調(diào)查工作。

1.2有利于進一步擴大調(diào)查成果應(yīng)用范圍

土地調(diào)查成果需通過共享和應(yīng)用去體現(xiàn)數(shù)據(jù)及工作的價值。數(shù)據(jù)得到良好應(yīng)用的同時，才能反向促進調(diào)查工作，使得調(diào)查與應(yīng)用進入良性循環(huán)，通過調(diào)查數(shù)據(jù)在各部門的應(yīng)用，使各部門業(yè)務(wù)統(tǒng)一到調(diào)查成果一張圖基礎(chǔ)上，進而使調(diào)查工作與各部門工作形成鏈條。也只有這樣，地籍調(diào)查工作才能得到各部門的支持，成為各部門離不開的工作基礎(chǔ)，才能持續(xù)得到財政部支持，時刻保持數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性?，F(xiàn)階段，土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)不僅在土地規(guī)劃利用、耕地保護、執(zhí)法監(jiān)察、土地督察等國土資源系統(tǒng)內(nèi)得到應(yīng)用，也在退耕還林、農(nóng)村改革、水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面得到廣泛應(yīng)用。國土資源部現(xiàn)在開展的全覆蓋遙感監(jiān)測、全天候遙感監(jiān)測以及專項監(jiān)測成果，已經(jīng)形成了數(shù)據(jù)目錄，原始數(shù)據(jù)可以提供地方共享使用，以便提高數(shù)據(jù)的利用效率，節(jié)約財政資金的投入。這些監(jiān)測數(shù)據(jù)便于結(jié)合國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)等工作，繼續(xù)加強調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)等在民政、農(nóng)業(yè)、水利、稅務(wù)、減災(zāi)救災(zāi)、測繪等部門間的數(shù)據(jù)共享與社會化應(yīng)用。

1.3有助于第三次全國土地調(diào)查工作的提前謀劃

十年一次的全國土地調(diào)查是重大的基礎(chǔ)國情國力調(diào)查，是《土地調(diào)查條例》規(guī)定的一項法定調(diào)查任務(wù)。目前，國土資源部已經(jīng)開始啟動三次調(diào)查的前期研究工作，并按照國家有關(guān)部門的要求，編制有關(guān)的科研報告，申請調(diào)查工作經(jīng)費。三次調(diào)查必將是國土資源管理的又一項重大任務(wù)。因此，各地可以集思廣益，在各級十三五規(guī)劃編制過程中，提前謀劃、認真準備，將本區(qū)域第三次土地調(diào)查工作列入十三五規(guī)劃，將經(jīng)費列入十三五財政預(yù)算中。

2　近年來土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作的主要做法及成效

2.1核查方式轉(zhuǎn)變，重視省級全面核查

近幾年土地變更調(diào)查工作的核查方式主要采取國家級抽查，省級全面內(nèi)外業(yè)核查，全國大部分省份對本區(qū)域進行全面內(nèi)業(yè)核查的基礎(chǔ)上，對所轄區(qū)進行地毯式全覆蓋外業(yè)調(diào)查，與各市級和縣級國土資源部門對內(nèi)外業(yè)核查結(jié)果進行無縫對接。核查范圍廣、強度高、要求嚴。從國家級內(nèi)業(yè)抽樣檢查結(jié)果中，多數(shù)省份差錯率均在4%以下，外業(yè)核查正確率為80%以上。

2.2工作機制再創(chuàng)新，確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實

眾所周知，土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的真實性是科學(xué)精準管理國土資源的基礎(chǔ)，全國各地高度重視土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的真實客觀性。在具體工作開展中，部分地區(qū)摸索出了結(jié)合與強化的工作機制。主要體現(xiàn)在以下幾點。

一是將變更調(diào)查工作與廉政建設(shè)相結(jié)合，強化問責(zé)。近幾年，部分地區(qū)將糾正和查處土地變更調(diào)查弄虛作假列入國土資源系黨風(fēng)廉政建設(shè)重點抓好的專項工作之一。要求各地核查人員堅持從嚴標(biāo)準，堅持實字打頭，提高風(fēng)險防范意識。

二是將變更調(diào)查工作與指標(biāo)分配相結(jié)合，強化獎懲。為進一步推進變更調(diào)查工作，部分地區(qū)參照國家的內(nèi)業(yè)抽查標(biāo)準，建立變更調(diào)查工作質(zhì)量評價體系，實施土地變更調(diào)查質(zhì)量與土地利用指標(biāo)掛鉤政策。按優(yōu)劣排名，對排在前幾名的縣（市、區(qū)）獎勵下年度土地利用計劃指標(biāo)。此項制度實施后，引起地方政府高度關(guān)注，為調(diào)查結(jié)果真實性的良性循環(huán)創(chuàng)造條件。

三是將變更調(diào)查工作與信息技術(shù)相結(jié)合，強化核查。地方在進行土地變更調(diào)查成果核查過程中，自主研發(fā)了變更調(diào)查成果核查和實時監(jiān)管系統(tǒng)，并在外業(yè)核查時啟動該系統(tǒng)，利用平板電腦將實地土地利用變化信息通過照片、視頻、記錄等媒介傳輸匯總到省級。省廳組織核查隊伍利用桌面端對外業(yè)核查結(jié)果進行審核、分析和匯總。在技術(shù)支撐下，，防止了人為干擾，提高了省級外業(yè)核查效率。

3　建議

3.1完善工作機制，盡快實現(xiàn)變更調(diào)查“月清季累”

土地變更調(diào)查是國家每年部署開展的一項公益性、基礎(chǔ)性工作，建議國家加大經(jīng)費投入，健全日常土地統(tǒng)計制度，將日常變更與集中變更相結(jié)合，做到土地利用現(xiàn)狀隨時變化、隨時變更，真正實現(xiàn)土地變更調(diào)查“月清季累”。

3.2開發(fā)相關(guān)軟件，快速匯總地方所需報表

在變更調(diào)查省級匯總階段，為了快速便捷的分析當(dāng)年新增建設(shè)用地和新增耕地情況，更好的為耕保和用地部分服務(wù)，建議國家開發(fā)相關(guān)軟件，能夠快速匯總地方所需各地類數(shù)據(jù)報表，便于地方順利開展數(shù)據(jù)分析工作，順利完成土地利用分析報告，提高工作效率。

3.3針對不同地類實行差別化管理政策

建議對設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村道路實行差別化管理政策，放寬國家糧食核心區(qū)尤其是平原區(qū)農(nóng)區(qū)建設(shè)標(biāo)準或條件，以便于滿足現(xiàn)代規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和大型農(nóng)機通行需要。

3.4加強土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，加快調(diào)查隊伍建設(shè)

隨著變更掉新機制的不斷完善，土地變更調(diào)查工作專業(yè)性強、要求嚴，且基層地籍管理人員工作輪崗、流動、調(diào)整較多，建議各級進一步加強土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織基層土管員、縣級調(diào)查人員和信息系統(tǒng)操作人員開展有針對性的技術(shù)培訓(xùn)，將年度變更調(diào)查質(zhì)量評價作為綜合評估調(diào)查人員技術(shù)能力的標(biāo)準，確保年度變更向日常監(jiān)管順利轉(zhuǎn)變。

3.5加強信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步實現(xiàn)常態(tài)調(diào)查

從縣級土地變更調(diào)查角度出發(fā)，加緊研發(fā)試點縣應(yīng)用的土地變更調(diào)查平板系統(tǒng)，逐步成熟后，市、省級推廣。同時加強土地調(diào)查監(jiān)管中心建設(shè)，促進土地調(diào)查信息的實時匯集和動態(tài)更新，實現(xiàn)對土地調(diào)查業(yè)務(wù)的全流程監(jiān)管。減輕年度變更壓力，實現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的常態(tài)化調(diào)查監(jiān)測。

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P237[文獻碼]B

1000-405X（2016）-2-173-2

鄧彩（1984～），女，碩士，研究方向為土地調(diào)查及地籍管理。