■趙靜

（山東省土地調(diào)查規(guī)劃院 山東 濟(jì)南250014）

農(nóng)民關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)及規(guī)劃管制風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知研究

■趙靜

（山東省土地調(diào)查規(guī)劃院 山東 濟(jì)南250014）

隨著我國耕地資源不斷減少，農(nóng)田的保護(hù)和規(guī)劃管制工作顯得越來越重要，因此，許多地方都制定了一系列的農(nóng)田保護(hù)政策和法規(guī)，但是，這些政策法規(guī)的實(shí)施者——農(nóng)民，并沒有真正的落實(shí)相關(guān)的要求，對(duì)其認(rèn)識(shí)比較匱乏。因此，本文重點(diǎn)分析了農(nóng)民在農(nóng)田保護(hù)及規(guī)劃管制風(fēng)險(xiǎn)方面的認(rèn)識(shí)情況，探討了如何更好的提升農(nóng)民在農(nóng)田保護(hù)及規(guī)劃管制風(fēng)險(xiǎn)方面的認(rèn)識(shí)水平。

農(nóng)民農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃管制風(fēng)險(xiǎn)

1 前言

農(nóng)田保護(hù)工作不可浮于表面，農(nóng)民作為農(nóng)田耕種的主體，應(yīng)該積極發(fā)揮保護(hù)農(nóng)田的作用，政府部門在管理的過程中，要明確規(guī)劃管制的風(fēng)險(xiǎn)，只有這樣才能夠真正保護(hù)我國的耕地面積，保證耕地不會(huì)大幅度減少。

2 農(nóng)民基本農(nóng)田保護(hù)及規(guī)劃管制的研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，繼續(xù)出臺(tái)“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度”、“基本農(nóng)田保護(hù)條例”、“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策”、“耕地占補(bǔ)平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關(guān)制度及措施。然而，在實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃政策及耕地保護(hù)制度的同時(shí)，卻缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，或僅有間接的補(bǔ)償政策，政策的不完全造成社會(huì)不公或滋生尋租行為，帶來相關(guān)群體利益分配關(guān)系的扭曲。在土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃背景下，如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和移轉(zhuǎn)制度，通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率，實(shí)現(xiàn)限制發(fā)展區(qū)和非限制發(fā)展區(qū)相關(guān)利益群體福利均衡，以及區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、效益共享，不僅是政府亟待解決、社會(huì)公眾關(guān)注的問題，也是學(xué)術(shù)界尚未解決的重要課題。

3 對(duì)我國基本農(nóng)田保護(hù)中主要問題的認(rèn)知研究

3.1 基本農(nóng)田保護(hù)缺乏真正的執(zhí)行主體

實(shí)踐中，誰是基本農(nóng)田的真正保護(hù)者?是作為耕地使用者的農(nóng)民?作為法定所有者的村民集體?還是作為耕地直接管理者的地方政府?在理論上推論，農(nóng)民在耕地上耕種，并以此來養(yǎng)家糊口，耕地理應(yīng)成為他們的命根子，他們勢(shì)必將盡力保護(hù)耕地，可事實(shí)上農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性并不高。最主要的原因就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下。不少農(nóng)民認(rèn)為“堅(jiān)守耕地就是在維持貧窮”，“保護(hù)子孫田”與“保護(hù)貧窮”已成為當(dāng)前農(nóng)民的一個(gè)矛盾心態(tài)。我國《土地管理法》規(guī)定，耕地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。由于我國農(nóng)村大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，根本起不到保護(hù)耕地的作用。作為耕地直接管理者的地方政府，更是沒能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，面對(duì)我國目前實(shí)行的中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財(cái)政制度，不少縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方財(cái)政陷入不同程度的困境，為了維護(hù)地方政府的正常運(yùn)行而要征地，要通過耕地的農(nóng)轉(zhuǎn)非收取土地有償使用費(fèi)。綜上所述，農(nóng)民、村集體和地方政府都沒能成為耕地的自覺保護(hù)者。只有中央政府在年年大聲疾呼要保護(hù)耕地，但因鞭長莫及而收效不佳。

3.2 基本農(nóng)田保護(hù)帶來的機(jī)會(huì)成本不能合理分?jǐn)?/p>

劃定為基本農(nóng)田的耕地，就意味著只能從事糧食等社會(huì)需要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，而不允許其非農(nóng)化，也就等于放棄了發(fā)展權(quán)?；巨r(nóng)田的使用者、所有者就不能實(shí)現(xiàn)其非農(nóng)化帶來的土地增值，這種發(fā)展權(quán)的放棄，應(yīng)該得到社會(huì)的補(bǔ)償，因?yàn)榛巨r(nóng)田保護(hù)帶來的種種好處是由全社會(huì)分享，社會(huì)必須為此支付相應(yīng)的成本，然而目前我國對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)并沒有進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，基本農(nóng)田的使用者、所有者幾乎承擔(dān)了全部的保護(hù)成本。這種不公平的現(xiàn)象無疑會(huì)打擊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)農(nóng)民、村集體及地方基層政府保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，這也是造成目前我國基本農(nóng)田保護(hù)的執(zhí)行主體缺位的根本原因。

3.3 基本農(nóng)田保護(hù)的規(guī)劃不夠科學(xué)

我國有關(guān)土地管理法規(guī)明確指出，各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將基本農(nóng)田保護(hù)作為規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量要求，應(yīng)將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田優(yōu)先劃為基本農(nóng)田。然而當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃方法基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)思維，由上級(jí)政府向下級(jí)政府進(jìn)行層層指標(biāo)分解，不少地方政府并不認(rèn)同上級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，而是把地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在第一位，將大量優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的農(nóng)田劃定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，優(yōu)先考慮將遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)的耕地劃為基本農(nóng)田，“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”現(xiàn)象很普遍。

4 農(nóng)民對(duì)于基本農(nóng)田規(guī)劃管制風(fēng)險(xiǎn)損失認(rèn)知

農(nóng)地作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品，其對(duì)于社會(huì)其他群體而言提供了諸如生態(tài)保護(hù)、糧食安全、開敞景觀等一系列功能，具有明顯的正外部效應(yīng)。對(duì)于劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的相關(guān)群體而言，由于國家對(duì)農(nóng)田使用用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)劃和管制，限制了農(nóng)地進(jìn)行開發(fā)轉(zhuǎn)換的權(quán)力，因此其現(xiàn)實(shí)福利和未來發(fā)展受到了損益。國外由于農(nóng)地的私有性質(zhì)，基于對(duì)農(nóng)地所有者利益的保護(hù)，對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)更多地依賴市場(chǎng)機(jī)制，使得農(nóng)地所有者自愿地參與進(jìn)來。其中具有代表性的就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)政策，這一政策包括可購買的發(fā)展權(quán)（Purchasabledevelopmentright，PDR）和可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)（Transferabledevelopmentrights，TDRs）。這兩種方法的運(yùn)用使得運(yùn)用較少的公共資金來保護(hù)較多的農(nóng)地成為可能，并取得了顯著的成效。

盡管大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)限制所產(chǎn)生的損失并不明晰，或認(rèn)為損失很微小，但是從部分農(nóng)戶調(diào)查回饋中可以發(fā)現(xiàn)，隨著近年來農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模的加大，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地使用最優(yōu)價(jià)值的判斷標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出從基于農(nóng)地的產(chǎn)出糧食、蔬菜、纖維原料等產(chǎn)品收入額度的估算，逐漸向農(nóng)地非農(nóng)化后土地的補(bǔ)償金額靠攏的趨勢(shì)。多方的研究顯示，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地禁止建房和建墳等非農(nóng)轉(zhuǎn)換損失的額度估算較大，而對(duì)于禁止農(nóng)用途徑轉(zhuǎn)變損失的額度估算較小。

5 結(jié)束語

綜上所述，明確農(nóng)民在耕地保護(hù)方面存在的認(rèn)識(shí)問題，有利于政府部門更好的制定規(guī)劃管制應(yīng)對(duì)措施，并且，可以將農(nóng)田保護(hù)工作真正落實(shí)到位，今后要更加注重農(nóng)民在農(nóng)田保護(hù)認(rèn)知方面的調(diào)查工作，并積極制定措施提高農(nóng)民認(rèn)知水平。

[1]蔡銀鶯，張安錄.規(guī)劃管制下農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟M(jìn)展分析 [J].自然資源學(xué)報(bào)，2015，05:868-880.

[2]余亮亮，蔡銀鶯.規(guī)劃管制下相關(guān)利益群體福利非均衡的制度缺陷分析 [J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2015，02:206-212.

X3[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-12-357-1