孫彩月

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

相對集中管轄制度的再審視

孫彩月

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

司法獨(dú)立是案件得到公正審判必不可少的條件，行政權(quán)對司法權(quán)的干涉會阻礙司法的進(jìn)步。為了實(shí)現(xiàn)司法審判權(quán)與行政管理權(quán)的有限分離，行政訴訟案件相對集中管轄制度應(yīng)運(yùn)而生?！八痉ā迸c“行政”分離，增加了司法的公正性，為解決行政案件“立案難、審判難、執(zhí)行難”提供了出路。為保障相對集中管轄制度的順暢運(yùn)行，應(yīng)建立集中審判區(qū)工作人員輪換制度，取消非集中管轄法院行政審判庭行政案件的管轄權(quán)，建立人員、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

行政訴訟案件；相對集中管轄；地方法院；司法獨(dú)立

一、行政訴訟案件相對集中管轄的含義

行政訴訟相對集中管轄，就是通過上級法院指定的方式，將部分基層法院一審行政案件的管轄權(quán)交由其他基層人民法院集中管轄的司法制度。相對集中管轄僅是對特定區(qū)域內(nèi)部分行政案件進(jìn)行集中管轄，即將中級人民法院轄區(qū)范圍內(nèi)部分行政案件集中到一個(gè)或幾個(gè)人民法院進(jìn)行審理，包括上級人民法院的相對集中管轄模式和同級人民法院的相對集中管轄模式。［1］（127-139）

行政訴訟中存在的諸多問題中，最為普遍的就是行政案件面臨的三難——“立案難、審理難、執(zhí)行難”的突出問題。［2］三難問題的關(guān)鍵原因是“司法行政化”和“地方法院的地方化”。廣義上的“司法行政化”，包括法院系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作的行政化和法院系統(tǒng)外部的行政化。［3］行政案件的相對集中管轄在一定程度上解決了這些問題，無論是在立案數(shù)量，公正審判，法院人員素質(zhì)的提高等方面都起到了較大的作用。

二、實(shí)施行政訴訟案件相對集中管轄的意義

在試點(diǎn)地區(qū)，集中管轄法院將審理集中管轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；非集中管轄法院的行政審判庭仍予以保留，但是主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作，同時(shí)協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作。主要是案件的移送、當(dāng)事人材料、證據(jù)材料收集等，與以往的提級、異地管轄相比較，相對集中管轄具有以下幾個(gè)方面的意義：

（一）合理配置了司法資源，提高了審判效率

我國行政案件數(shù)量上相對于民事、刑事案件較少，而且地域分布很不均勻。有些基層法院全年受理的行政案件數(shù)量才十幾件，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至沒有行政案件。這其中難免有很多因素，比如“民告官”立案難，老百姓對司法的不信任等問題。由此造成的結(jié)果是：行政庭的工作人員工作量很少，朝九晚五的工作只是“喝茶看報(bào)”，導(dǎo)致人力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。集中管轄使較少的法院和法官集中管轄和審理行政案件，充分利用人力和物力資源，提高司法效率，改善了以往存在的諸多問題。同時(shí)，集中案件的審理，相應(yīng)的提升了法官的業(yè)務(wù)水平和能力，使法官在案件的審理過程中更有自信心，不斷地提升判案的質(zhì)量和效率，也使裁判結(jié)果更加公正。

（二）“司法”與“行政”分離，增加了司法公正性

行政訴訟法立法目的不能被有效地實(shí)現(xiàn)以及法律不被正確的實(shí)施，最大原因在于行政訴訟體制的制約和限制。［4］（P105）由于基層法院實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，受當(dāng)?shù)卣南拗戚^多，很多案件的判決易受不當(dāng)干預(yù)，法院為自身利益著想，往往會做出不利于行政相對人的判決。我們知道司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法權(quán)在行政訴訟中最好的體現(xiàn)就是法官要綜合案情，以事實(shí)為根據(jù)、法律為準(zhǔn)繩，判斷具體行政行為的合法性，做出公平、公正的裁斷。“對案件實(shí)體判斷的拒絕，實(shí)質(zhì)是對司法權(quán)的自我放棄?！保?］由于相對集中管轄法院的人、財(cái)、物不受當(dāng)?shù)卣芾?，在處理案件的過程中就不會被一些不相關(guān)的因素困擾，可以全身心地投入到案件中，真正的忠實(shí)于法律，做出公正判決，實(shí)現(xiàn)公正司法。

（三）為解決行政案件“三難”提供了出路

1989年《行政訴訟法》的頒布為行政案件的管轄提供了法律依據(jù)，1991年的司法解釋，對行政訴訟的管轄并未作出重大調(diào)整。《行政訴訟法》以及“1991年司法解釋”為地方法院擺脫地方政府干預(yù)提供了制度保障，但由于多種因素的阻礙，地方法院難以將有些案件申請由中級法院審理，不得不自己做出“不公正”的判決。面對基層法院這種兩難的選擇，最高人民法院進(jìn)一步做出努力打破此種局面，頒布了2000年司法解釋。2000年解釋明文規(guī)定，中級人民法院可以受理縣級以上地方政府為被告的一審案件。不難看出其解釋的目的在于排除地方政府的不當(dāng)干擾。把以地方政府為被告的案件提級管轄，以免給地方法院帶來困擾。不過，“2000年解釋”在提級管轄問題上采取了比較柔和的政策立場，并沒有“一網(wǎng)打盡”，而是留給了基層法院足夠的裁量余地。因?yàn)椤翱梢浴笔且粋€(gè)授權(quán)性語詞，地方法院足可以對此大做文章。［6］2008年最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，從內(nèi)容可以看出，最高人民法院千方百計(jì)地減少政府干預(yù)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》以及司法解釋對管轄的規(guī)定在總體內(nèi)容上與以往并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，并沒有把相對集中管轄納入其中。司法實(shí)踐中無論是提級管轄、指定管轄實(shí)施的效果并不理想。2013年的《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）進(jìn)一步彌補(bǔ)了管轄的不足，為更好解決行政案件“三難”提供了出路。實(shí)行相對集中管轄，解決了以往交叉管轄案件不確定的問題，首先使得案件范圍得以確定，即非集中管轄法院的所有行政案件都必須交由集中管轄法院審理；其次，異地管轄的法院是明確的。根據(jù)2013年《通知》，有中級人民法院指定2-3個(gè)基層法院統(tǒng)一管轄哪些轄區(qū)的行政案件，所以無論當(dāng)事人向哪家法院提起行政訴訟，最終都必須由集中管轄法院審理。

（四）打破了“民告官”案件的“僵局”

“立案登記制”的推行，為解決“民告官”提供了合法途徑和法律制度的保障，相對集中管轄制度的推行，為“民告官”案件的審判打開了“便利之門”。2016年，廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ汗_開庭審理了一起廣告公司起訴城管執(zhí)法局的“民告官”案。這是該法院自2015年實(shí)施集中管轄后審理的第一個(gè)案件。審判中，城管局的副局長親自作為被告應(yīng)訴，完全展現(xiàn)了“法律面前人人平等”的法治理念。首先“立案登記制”使行政相對人了解自己的案子不再會出現(xiàn)“立案難”的情形；其次，“集中管轄”使行政相對人敢去告，不再有所顧忌?！傲傅怯浿啤迸c“集中管轄”的完美結(jié)合，為防止“行政”干預(yù)“司法”，提供了條件，真正做到了“司法為民”。

三、實(shí)施相對集中管轄存在的問題

（一）增加了當(dāng)事人的訴訟成本

《通知》明確提出要貫徹“司法便民”原則。相對集中管轄制度的推行與便民原則畢竟存在一定程度的偏差，與在本地開庭相比較，首先，當(dāng)事人要付出更多的精力和時(shí)間；其次，交通、住宿費(fèi)用也會有所增加。由于有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，交通不便利，很多當(dāng)事人由于資金問題可能不得不放棄訴求。筆者認(rèn)為，在推行新制度的過程中，難免會出現(xiàn)負(fù)面影響，這就需要我們?nèi)?quán)衡。相對于案件的公正審判來說，路途的遠(yuǎn)近與費(fèi)用的高低可能是老百姓關(guān)心的次要問題，只要案件得到解決，這些問題對于當(dāng)事人來說可能就不是“問題”。

（二）相對集中管轄剝奪了原有基層人民法院的行政審判職能

根據(jù)最高院的《通知》可知，非集中管轄的法院不再審理行政案件，只管轄非行政訴訟案件或是為集中管轄法院提供幫助。集中管轄的法院將發(fā)揮越來越重要的作用，非集中法院因?yàn)闊o案可審在行政審判組織中更加處于弱勢地位，嚴(yán)重影響了法官辦理案件的積極性，自身感覺沒有存在感，會出現(xiàn)厭煩工作等一系列情況。筆者認(rèn)為，審判職能的剝奪是在不剝奪的情況下仍不能實(shí)現(xiàn)司法公正才是問題所在。在失去基層法院審判職能與實(shí)現(xiàn)司法公正上權(quán)衡時(shí)，公正的價(jià)值更大。

（三）缺乏法律依據(jù)的支撐

行政訴訟的基本原則之一就是要“司法法治原則”，而法律依據(jù)的欠缺，帶來的必然是最嚴(yán)重的問題。在行政訴訟的管轄中，級別管轄、地域管轄是基礎(chǔ)，而指定管轄、管轄轉(zhuǎn)移等裁定管轄是補(bǔ)充。換言之，“級別管轄與地域管轄都以法定主義為中心”，裁定管轄僅僅是法定管轄的一種補(bǔ)充。［7］有學(xué)者認(rèn)為裁定管轄扮演著管轄中“配角”這一角色，將集中管轄以此為依據(jù)是讓人難以信服的。我們知道“管轄法定”是不可動(dòng)搖的，這樣的解釋方法是否是對法定權(quán)的沖擊還需要認(rèn)真思考。集中管轄制度法律依據(jù)的欠缺并不意味著違法。而且就目前的實(shí)施效果來講，我們可以寄希望于在以后的法律或是司法解釋中使其有據(jù)可循。

此外，集中審理的法院資金以及人員配備等問題也需要在以后的審判制度中不斷完善。

四、行政訴訟案件相對集中管轄的完善

筆者認(rèn)為，相對集中管轄雖然不能從根本上解決行政案件“三難”的問題，但在我國當(dāng)前的法治背景下，仍可以在很長一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮較大的作用。為此提出以下三點(diǎn)建議：

（一）集中審判區(qū)工作人員輪換制度的建立

行政案件的相對集中管轄，很大程度上使得基層法院擺脫了地方政府的不當(dāng)限制，但是仍不能從根本上實(shí)現(xiàn)“司法”與“行政”的分離，如，A市某一基層法院專門負(fù)責(zé)審理B、C、D市的行政案件，時(shí)間久了難免會出現(xiàn)“買通”、“走關(guān)系”等情況，這樣就違背了集中管轄設(shè)立的初衷，又恢復(fù)到了原來的狀態(tài)。但是實(shí)行審判人員的輪換制度可以解決以上問題，但是幾年換一次，時(shí)間既不能太長，也不能太短。如果太長，仍會出現(xiàn)上述情況；如果太短，審判人員可能剛開始熟悉業(yè)務(wù)又要調(diào)走，而且現(xiàn)在實(shí)行責(zé)任終身制，時(shí)間太短難免出現(xiàn)同一案件幾撥工作人員共同審理，難以確定具體負(fù)責(zé)人，大家可能會互相推卸責(zé)任，而且影響工作的積極性。筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定為二到三年比較合適，這樣既能抑制地方政府干預(yù)，又能保障工作人員的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)司法公正。

（二）取消非集中管轄法院行政審判庭行政案件的管轄權(quán)

相對集中管轄的行政庭，所有行政訴訟案件從起訴、立案、審理、執(zhí)行等均由行政法庭獨(dú)立完成。這就加大了相對集中管轄法院的工作壓力，經(jīng)常出現(xiàn)人員配備不足的問題。而非集中管轄的行政審判庭由于不再審理行政案件只負(fù)責(zé)非行政案件，其工作量明顯減少。即使不取消，其管轄權(quán)也“名存實(shí)亡”。為此，我們可以直接取消其審理行政案件的職權(quán)，當(dāng)然要通過修改法律的方式進(jìn)行，因?yàn)榉ㄔ旱墓茌牂?quán)是以《行政訴訟法》為依據(jù)。新《行政訴訟法》沒有根據(jù)2013年《通知》對管轄做出修改，也是因?yàn)楫?dāng)前相對集中管轄仍然利弊共存，需要進(jìn)一步考察。

（三）建立人員、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

行政案件相對集中管轄制度建立的目的就是保障司法公正審判不受干擾，影響司法效果的主要內(nèi)部因素有審判人員的素質(zhì)和能力、內(nèi)部資源和設(shè)備的配備程度等因素。審判人員素質(zhì)和審判水平的高低將直接影響訴訟當(dāng)事人的利益；審判資源供給充分，可以增加審判人員的底氣，免受外部資源供給的制約。法院內(nèi)部有一只干練的“隊(duì)伍”，又有充足、齊全的配備，司法效率會得到很大提升，司法公正也能得到很好的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，“隊(duì)伍”的建設(shè)，資金保障等，在具體的建設(shè)中還需要認(rèn)真和周密的規(guī)劃。

五、結(jié)語

無論是提級管轄、異地管轄還是集中管轄，其實(shí)都是一場立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)的較量。我們當(dāng)前推行的一系列制度，如果不能保障法院的人、財(cái)、物從行政機(jī)關(guān)的控制中掙脫出來，那么任何形式的改革都無法真正實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立和公正。也就是說如果做不到“司法權(quán)”與“行政權(quán)”的分離，一切制度都不能根治行政案件“三難”這一弊病。在當(dāng)前的司法環(huán)境下，不斷探索新的制度和辦法來推進(jìn)法治進(jìn)程既有必要而且意義重大，雖然這些制度不能再根本上解決或是實(shí)現(xiàn)“司法獨(dú)立”，但是其作用不可小覷。

［1］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社，2004.105.

［2］何才林.夾縫中的變革——以行政審判管轄權(quán)為視角的敘事［J］.北大法律評論，2009（10）：520一545.

［3］葉贊平、劉佳.行政訴訟集中管轄制度的實(shí)證研究［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2011（2）：127-139.

［4］王申.司法行政化管理與司法獨(dú)立審判［J］.法學(xué)，2010（6）；李傳松.法院審判活動(dòng)行政化之克服［J］.法學(xué)，2010（8）.

［5］［6］黃啟輝.行政訴訟一審審判狀況研究——基于對4家法院2767份裁判文書的統(tǒng)計(jì)分析［J］.清華法學(xué)，2013 （4）.

［7］王春業(yè).論行政訴訟案件的相對集中管轄［J］.社會科學(xué)，2013（6）.

（責(zé)任編輯：洪芳）

D925.3

A

2095—7416（2016）04—0081—03

2016-04-25

孫彩月（1991-），女，內(nèi)蒙古通遼人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2014級碩士研究生。