胡麗霞 池 峰

小額貸款公司困境及綜合監(jiān)管建議

胡麗霞 池 峰

小額貸款公司經(jīng)過十余年的發(fā)展，目前進入了低速增長期。審計及專項檢查發(fā)現(xiàn)，小額貸款公司自身存在貸款管理不嚴，財務管理不規(guī)范，風險控制能力不強等問題。外部則面對市場定位狹窄，政策與監(jiān)管差異及專業(yè)人才瓶頸。建議對小貸公司放寬束縛，突出監(jiān)管重點，加快平臺與信息基礎(chǔ)設施建設，同時適當提高地方監(jiān)管機構(gòu)地位，擴大行業(yè)協(xié)會權(quán)限。

小額貸款公司困境監(jiān)管審計

2005年我國在五個省份開展小額貸款公司試點，截止2015年末，全國共有小額貸款公司8910家，貸款余額8412億元。小額貸款公司的出現(xiàn)與發(fā)展，對規(guī)范借貸關(guān)系，緩解“三農(nóng)”及小微企業(yè)融資難起到了一定的作用，但是在市場尚不規(guī)范，經(jīng)濟處于下行階段的共同影響下，小額貸款公司也出現(xiàn)了發(fā)展緩慢、經(jīng)營困難、分化加速的情況。

一、安徽省小額貸款公司現(xiàn)狀及問題

（一）基本狀況

安徽省第一家小額貸款公司于2008年10月成立。截止2015年末，安徽省小額貸款公司的機構(gòu)數(shù)量458家，居全國第4位，基本實現(xiàn)省內(nèi)縣、區(qū)全覆蓋，年末實收資本和貸款余額均居全國第8位（見表1）。

表1 安徽省小額貸款公司基本狀況表

8年來，安徽省小額貸款公司為小微企業(yè)、“三農(nóng)”、個體工商戶、居民提供了融資渠道，彌補了金融薄弱環(huán)節(jié)，未出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。2011年之前是安徽小額貸款公司的高速發(fā)展期，2012年后，隨著商業(yè)銀行差異化經(jīng)營及P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，安徽省小額貸款公司的機構(gòu)數(shù)量與貸款增速都有所下降，近兩年逾期和不良貸款有所增加。部分公司存在一定的經(jīng)營風險，在資金管理、合規(guī)經(jīng)營、風險控制、財務管理等方面存在問題。

2011年以來，在安徽省審計廳的部署下，各市審計機關(guān)對小額貸款公司進行了審計，其中既包括國資背景的小額貸款公司，也涵蓋了縣域的民營小貸公司。合肥市要求每3年對轄內(nèi)小貸公司審計一遍，審計機關(guān)從設立審批、日常監(jiān)管、年終審計等方面參與對小額貸款公司的監(jiān)督管理工作。部分縣市出臺了針對性的監(jiān)管辦法，如《合肥市小額貸款公司監(jiān)管辦法》、《舒城縣小額貸款公司監(jiān)管施行辦法》等。安徽省先后組織開展了五次全省現(xiàn)場監(jiān)督檢查，嚴肅處理了一批小貸公司。這些公司被發(fā)現(xiàn)存在抽逃資本、內(nèi)部管理混亂等問題，無法正常開展經(jīng)營。安徽省金融辦先后取消了8家因股東原因和經(jīng)營不規(guī)范小貸公司的經(jīng)營資格，并由工商部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在綜合監(jiān)管的約束與激勵作用下，安徽涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的小貸公司。

（二）存在問題

1、貸款管理不嚴。部分小額貸款公司未堅持“小額、分散”的貸款原則，化整為零向貸款企業(yè)的法人代表、股東、職工及其親屬放貸?？蛻艏卸绕撸l(fā)生損失的概率增加，不利于分散風險。發(fā)放給自然人的貸款中，貸款用途和還款來源登記模糊；發(fā)放給小微企業(yè)的貸款直接發(fā)放到經(jīng)營者個人名下。一些小貸公司不掌握貸款的實際流向，調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分貸款流向房地產(chǎn)上下游環(huán)節(jié)、礦產(chǎn)、過橋資金甚至信用卡套現(xiàn)周轉(zhuǎn)還款。隨著房地產(chǎn)市場的分化，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，小貸公司的不良貸款也出現(xiàn)攀升。

2、基礎(chǔ)資料不規(guī)范。貸款基礎(chǔ)資料的收集、整理、歸檔不規(guī)范。對部分客戶的貸前調(diào)查不夠詳實，相關(guān)收入或資產(chǎn)證據(jù)不充分。貸后管理記錄不規(guī)范。某小貸公司僅記錄“正?！?，缺乏調(diào)查內(nèi)容、方式、結(jié)論等，缺乏實地考核佐證資料。個別小貸公司甚至存在信貸員每人一本臺賬的情況。涉農(nóng)貸款統(tǒng)計不準確，例如有的公司把所有農(nóng)村戶籍的借款人都統(tǒng)計為涉農(nóng)貸款。信貸資料管理的信息化程度普遍較低，缺乏與業(yè)務發(fā)展相適應的信貸管理系統(tǒng)。

3、風險控制能力有待提高。小額貸款公司“只貸不存”，征信成本高，借款人通常缺少合格的質(zhì)押與抵押物。換言之，只有在商業(yè)銀行貸不到款的人才會到小貸公司借款，這對小貸公司的風險控制能力提出了很高的要求。但審計發(fā)現(xiàn)，小貸公司除了提高借款利率之外，缺乏風險管控手段。個別公司存在以房屋買賣合同定金代替房屋抵押登記、抵押車輛管理混亂、扣押借款人身份證戶口本、封門討債等情況，這既是打法律擦邊球的僥幸行為，也造成了不良的社會影響。

4、財務管理不規(guī)范。某縣一家小貸公司在會計核算中未按權(quán)責發(fā)生制進行賬務處理，收息時按照收付實現(xiàn)制記賬，導致利潤、稅費列報不真實。有的使用貸款之外的科目進行貸款發(fā)放和資金往來，甚至有以股東或公司員工個人銀行賬戶進行貸款和利息結(jié)算的現(xiàn)象，現(xiàn)金管理不合規(guī)?，F(xiàn)金、銀行存款日記賬記錄不及時、不規(guī)范、不完整，賬賬不符、賬表不符。個別公司存在現(xiàn)金放貸、白條抵庫、坐支等問題。有的公司未按規(guī)定計提貸款損失準備金。

二、小額貸款公司面臨的困難

（一）小貸在金融服務中的定位不清

如果把我國的金融客戶分為四層，頂層為大中型企業(yè)，第二層則是中小企業(yè)中的優(yōu)質(zhì)客戶，第三層為成長性的中小微企業(yè)與創(chuàng)業(yè)企業(yè)，第四層是經(jīng)營困難的中小微企業(yè)、三農(nóng)及貧困群體。頂層和第二層是各類大中型金融機構(gòu)爭相服務的對象；第三層是差異化競爭的市場，部分小型商業(yè)銀行和民間金融機構(gòu)以此為目標客戶；第四層則是政策扶植區(qū)，是金融失血嚴重的區(qū)域。我國成立小貸公司，是希望引導社會金融資本投向三農(nóng)、小微企業(yè)這些缺乏金融服務的需求者。但小貸公司依靠商業(yè)性金融資本發(fā)起設立，屬性與公益性并不匹配，與國際上格萊珉模式針對窮人的“小額貸款”更不相同。在兩種不同的理解下，小貸公司拿著服務第四層客戶的牌照，卻希望為第二層、第三層客戶服務。

目前，安徽省內(nèi)除了跨區(qū)經(jīng)營的各類大小商業(yè)銀行分支機構(gòu)以外，地方性商業(yè)銀行已經(jīng)實現(xiàn)了縣域全覆蓋。目前省內(nèi)有83家農(nóng)村商業(yè)銀行，網(wǎng)點數(shù)量共3062個。村鎮(zhèn)銀行已成立63家，網(wǎng)點數(shù)量共200個，組建數(shù)量居全國第3位。小貸公司在商業(yè)銀行的包圍中生存，實屬不易。

2008年5月我國出臺了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》，2009年6月發(fā)布了《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》。截至目前，安徽無一家小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行，這反映了發(fā)展定位與現(xiàn)實脫節(jié)的矛盾。小貸公司以大約20%的利率水平放貸，如果將小額貸款定位為面向“三農(nóng)”和中小微企業(yè)的普惠金融，這樣的“普惠”似乎非常牽強。

（二）政策瓶頸

國際上對非吸儲類放貸人，通常采取較寬松的非審慎監(jiān)管，對市場準入、最低資本金、借款人條件等方面基本無多少限制，對普惠金融才實施審慎監(jiān)管。如限制信貸投放對象、限制利率、限制單筆投放金額、限制貸款期限等。

對小額貸款公司的審慎監(jiān)管表現(xiàn)為：只貸不存，只能向商業(yè)銀行融資且受資本金比例限制，不得從事票據(jù)貼現(xiàn)、委托貸款、股權(quán)投資、融資租賃等金融業(yè)務。貸款利率為基準利率的0.9至4倍，單一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%?！敦斦筷P(guān)于小額貸款公司執(zhí)行金融企業(yè)財務規(guī)則的通知》要求，小額貸款公司執(zhí)行《金融企業(yè)財務規(guī)則》、《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》和《銀行抵債資產(chǎn)管理辦法》等金融企業(yè)的財務管理制度。

小額貸款公司從事金融服務，比照金融企業(yè)的財務管理制度，卻沒有獲得金融機構(gòu)的權(quán)益。小額貸款公司未能獲得涉農(nóng)金融機構(gòu)的政策與稅費待遇，無法進入拆借市場融通資金。甚至，對金融機構(gòu)至關(guān)重要的征信系統(tǒng)，小額貸款公司大多未能接入，安徽省458家小貸公司中，目前僅有2家國資背景的公司接入了人民銀行征信系統(tǒng)?？蛻粜庞貌樵冸y，客戶貸款無記錄，違約信息無法全社會共享，在客觀上降低了客戶違約成本，增加了小貸公司的風險成本。

（三）市場與監(jiān)管瓶頸

在綜合監(jiān)管方面，人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦、工商、稅務、審計都有介入，社會監(jiān)管成本不高，對小貸公司的約束較多，但由于缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)管機制，“九龍治水”下，小貸公司并未按照預期發(fā)展。小貸公司的成立由省金融辦核準，工商部門審批，其資本金限額、業(yè)務范圍、利率水平等由央行及銀監(jiān)會制定，但央行和銀監(jiān)會并未將小貸公司納入監(jiān)管體系。作為監(jiān)管主體的金融辦限于網(wǎng)絡、人力和跨區(qū)域的種種制約，在監(jiān)管能力和監(jiān)管技術(shù)上都不能與央行及銀監(jiān)會相提并論。有的城市專職從事監(jiān)管工作的只有1個人，在縣區(qū)級機構(gòu)僅有兼職人員參與管理監(jiān)督。有的城市有聯(lián)席會議制度，但協(xié)同效率不高。

此外，市場上常把小貸公司與擔保公司、投資公司、P2P，甚至高利貸、地下錢莊混淆，增加了公眾的不信任感。民間借貸中一些“無抵押貸款”宣傳、暴力討債、“攜款跑路”等，都造成了公眾對小貸的錯誤認知。例如，僅合肥市就有各種投資公司3000多家，有的以金融信息服務之名，行民間借貸、擔保之實，甚至出現(xiàn)非法集資的案件，這也使得市場監(jiān)管更為困難，任務也更為艱巨。

（四）戰(zhàn)略與人才瓶頸

《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》中規(guī)定，“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！钡彐?zhèn)銀行的主發(fā)起人、最大股東必須是符合條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)，這就意味著小貸公司如果改制為村鎮(zhèn)銀行則必須放棄公司控制權(quán)。而且，由于銀行參股須不低于20%，這意味著股權(quán)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。這樣的發(fā)展路徑對股東沒有吸引力。

某小貸公司的總經(jīng)理表示：在現(xiàn)行政策下，小貸公司以長期資本匹配短期借貸，抗風險能力較低。經(jīng)濟運行好的時候常常無錢可放，經(jīng)濟不景氣的時候，錢貸不出去。小貸公司的產(chǎn)品既不能滿足客戶需求，也不能滿足股東需求。做上去是送死，撐下去是等死，這塊牌照日漸失去價值。2015年以來，一些小貸公司申請停業(yè)、減資，就是對發(fā)展信心不足的反映。

除了戰(zhàn)略瓶頸之外，人才瓶頸是小額貸款公司面臨的另一大困難。一些小貸公司高層缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏清晰的發(fā)展計劃，缺乏與客戶共同成長的金融理念，存在短視行為、管理方式粗放等問題。有的小貸公司在經(jīng)營過程中只顧經(jīng)濟效益，不顧客戶發(fā)展及社會效益。只要能取得擔保，或自認為具備控制手段，就敢于放款，至于借款用途、項目可行性分析、市場風險與借款人風險等問題都很少研究。缺乏專業(yè)人員充分研究宏觀經(jīng)濟環(huán)境及行業(yè)前景，也沒有能力對借款企業(yè)進行有效診斷。小額貸款公司只有少數(shù)核心工作人員具有金融機構(gòu)信貸工作經(jīng)驗，大量從業(yè)人員都是一些大中專院校畢業(yè)生，缺乏有經(jīng)驗的風險控制與信貸人員。很多小貸公司缺乏人力資源規(guī)劃和人才培養(yǎng)計劃，人員培訓僅依靠政府主管部門及行業(yè)協(xié)會來實行。

三、綜合監(jiān)管建議

（一）放寬經(jīng)營束縛

2015年08月央行發(fā)布《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》，擬降低對非存款類放貸組織的準入門檻，并允許小貸公司通過發(fā)行債券、向股東或銀行業(yè)金融機構(gòu)借款、資產(chǎn)證券化等方式融入資金，這擴大了資金的“入口”，有助于小貸公司靈活經(jīng)營，突破了融資瓶頸。

此外，在政策方面，建議繼續(xù)放寬貸款投向與業(yè)務范圍限制，允許小額貸款公司自主選擇客戶，自擔風險。在業(yè)務方面，允許經(jīng)營優(yōu)秀的公司開辦委托貸款、票據(jù)貼現(xiàn)等業(yè)務。同時，為保護小貸公司合法權(quán)益，在資產(chǎn)保全和訴訟方面，建議在法院為合規(guī)經(jīng)營的小貸公司建立綠色通道，縮減訴訟周期。

（二）突出監(jiān)管重點

在資金方面，應重點打擊賬外經(jīng)營、吸收或變相吸收社會公眾資金、非法集資等行為。重點核查小額貸款公司的風險控制與貸審制度。嚴格落實《安徽省小額貸款公司財務管理暫行辦法》，要求公司設置財務管理部門，配備專職財務管理人員，健全內(nèi)部財務管理制度。

同時，依靠地方力量對小貸公司進行外部審計，彌補監(jiān)管力量的不足，將審計支出納入年度預算。建議在審計機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導下，指導會計師事務所進行抽審、異地審計、外包審計等，并將審計結(jié)果作為年檢與考核的重要依據(jù)。在審計方法上，可以借鑒浙江省金華市的經(jīng)驗，直接向借款企業(yè)發(fā)出《小額貸款詢證函》和《小額貸款滿意度調(diào)查表》，并結(jié)合奇異點，實地走訪，重點調(diào)查。

建議實行小額貸款公司從業(yè)人員資格準入制度，要求小貸公司業(yè)務員必須取得商業(yè)銀行的初、中級從業(yè)資格證書（含風險管理、公司信貸、個人貸款、個人理財?shù)炔煌瑣徫唬?/p>

（三）加快平臺與信息基礎(chǔ)設施建設

《中國人民銀行辦公廳關(guān)于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關(guān)管理工作的通知》于2011年下發(fā)，由于小貸公司條件參差不齊，接入工作中間一度暫停，這既不便于查詢客戶信用情況，又不利于上傳借還款信息。建議實施強制接入并倒排時間表，對環(huán)境、硬件和軟件不達標的小貸公司，無法實行直接接入的，建議依托商業(yè)銀行接入，或者在各城市小貸協(xié)會成立征信中心，實施統(tǒng)一接入。

建議地方政府建立民間借貸登記制度，在當?shù)亟y(tǒng)一平臺上為公眾提供融資登記服務，提倡所有的民間借款、貸款、委托理財行為都進行登記備案。政府可以通過數(shù)據(jù)分析進行風險提示并提供查詢等服務。每一個借款人都有義務向出借人公開籌資信息，每一個出借人都有權(quán)知道借款人的借債規(guī)模，降低信息不對稱導致的違法行為。有關(guān)部門應優(yōu)先受理登記備案的借貸糾紛，保護陽光交易，公平維護借貸雙方的權(quán)益。

（四）提高地方監(jiān)管機構(gòu)地位，擴大行業(yè)協(xié)會權(quán)限

金融對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，因此，應強化金融辦的主體監(jiān)管責任。由于金融辦負責發(fā)放許可證，所以理所當然應成為監(jiān)管主體，這也是一種隱性背書。由于與各職能部門的協(xié)調(diào)工作較多，建議提高金融辦的行政級別，由分管副市長、副縣長兼任金融辦主任，提高協(xié)調(diào)與執(zhí)行效率。

目前，安徽省既有省級小貸協(xié)會，也有市級小貸協(xié)會。各類協(xié)會每年收取會費0.3萬—5萬元不等，主要職能是協(xié)調(diào)主管部門與小貸公司關(guān)系、行業(yè)自律、信息服務、培訓等，對會員的約束力不強。建議借鑒安徽省信用聯(lián)社對各農(nóng)村商業(yè)銀行的管理模式，逐步擴大協(xié)會權(quán)限，規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。協(xié)會可以對會員進行量化考核，實施正激勵與負激勵；可以綜合監(jiān)管部門及其他相關(guān)機構(gòu)的評價，在會費、評比、宣傳方面對會員區(qū)別對待；可以向社會發(fā)布評價考核結(jié)果，對小貸公司進行星級認證，并以此作為小貸公司向商業(yè)銀行融資、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化的重要參考。協(xié)會應加強行業(yè)自律，督促會員之間形成良性競爭的局面，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

1.馮珉.我省提升農(nóng)村金融服務水平［N］.安徽日報，2015-9-19。

2.李劍.2012.小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行要解決的問題[J].財會月刊，26。

3.金華政府網(wǎng).婺城區(qū)審計局多方式開展小額貸款公司審計［EB/OL］.2015-06-26。

4.新華網(wǎng).安徽省8家小額貸款公司被取消經(jīng)營資格［EB/OL］.2013-10-31。

5.張博.重慶國資改革突進［N］.中國企業(yè)報，2014-07-04。

6.中國政府網(wǎng).2015年小額貸款公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告［EB/OL］.2016-01-26。

（本欄目責任編輯：尹情）

2013年安徽省高等學校人文社會科學研究重點項目“安徽省小額貸款公司發(fā)展過程中的金融審計與綜合監(jiān)管研究”<批準號SK2013A070>；2014年安徽省高等學校省級質(zhì)量工程項目“金融管理與實務教學團隊”<批準號2014jxtd103>）

（

安徽審計職業(yè)學院）