鐘照祿

(華東政法大學(xué) 研究生教育院,上海 200042)

試論在旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)中行政指導(dǎo)的運(yùn)用

鐘照祿

(華東政法大學(xué) 研究生教育院,上海 200042)

通過(guò)研究旅游業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)行業(yè)要實(shí)現(xiàn)健康且快速的發(fā)展，富有效率的政府與擅長(zhǎng)自治的行業(yè)協(xié)會(huì)缺一不可。根據(jù)我國(guó)旅游市場(chǎng)現(xiàn)在的發(fā)展程度，行業(yè)協(xié)會(huì)的成長(zhǎng)仍離不開(kāi)政府的適當(dāng)扶助和引導(dǎo)。在此環(huán)境下，要通過(guò)政府力量“激活”行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立作用，必須改變傳統(tǒng)的管制思路，采用更具靈活性的行政指導(dǎo)方式。

旅游業(yè)；旅游行業(yè)協(xié)會(huì)；行政指導(dǎo)

一、我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的定義與發(fā)展歷程

(一)我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的定義

理論界目前尚未統(tǒng)一旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的定義。張建梅、韋廣平提出：旅行社行業(yè)組織是各旅行社之間為加強(qiáng)旅行社行業(yè)內(nèi)部以及與其他行業(yè)的溝通與協(xié)作，維護(hù)旅行社行業(yè)利益，促進(jìn)旅行社的健康發(fā)展，提高旅行社服務(wù)質(zhì)量及保護(hù)旅游者合法權(quán)益，而在資源基礎(chǔ)上形成的民間組織[1]。海南省在《海南省旅游條例》第六十八條指出：“旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是由旅游經(jīng)營(yíng)者自愿參加組成的行業(yè)自律性組織，依法經(jīng)社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)登記成立，并依照法律、法規(guī)和章程開(kāi)展活動(dòng)?！敝袊?guó)旅游協(xié)會(huì)，在其《章程》第二條指出：“本團(tuán)體是由中國(guó)旅游行業(yè)相關(guān)的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體自愿結(jié)成的行業(yè)性、全國(guó)性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織?！?/p>

雖然給出的定義各異，但業(yè)界普遍認(rèn)為，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)由旅游企業(yè)自行組成，屬于民間組織，其宗旨是服務(wù)會(huì)員，具有溝通政府與企業(yè)的作用。

(二)我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展歷程

我國(guó)現(xiàn)代意義上的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，是伴隨著行業(yè)管理由政府管制向行業(yè)自我監(jiān)督過(guò)渡而逐步發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)80年代中期，旅游完全從外事接待中分離出來(lái)，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)行業(yè)，旅游行業(yè)管理工作也隨之全面展開(kāi)。為了適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變和旅游行業(yè)的運(yùn)行和發(fā)展，介于旅游行政管理部門(mén)和旅游企業(yè)之間的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)已基本覆蓋“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”六大行業(yè)，會(huì)員涵蓋了國(guó)內(nèi)大型旅游企業(yè)集團(tuán)、國(guó)際級(jí)旅行社、高星級(jí)飯店、世界自然文化遺產(chǎn)和著名旅游景區(qū)，其資產(chǎn)規(guī)模與市場(chǎng)份額在中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展中占有舉足輕重的地位。這使得旅游協(xié)會(huì)在行業(yè)中具有一定的代表性[2]。

二、我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)存在的問(wèn)題分析

(一)與協(xié)會(huì)宗旨不符

旅游行業(yè)協(xié)會(huì)成立之初，其宗旨應(yīng)為服務(wù)會(huì)員，利用聚合優(yōu)勢(shì)為會(huì)員謀求更大權(quán)益。旅游協(xié)會(huì)的職能分為服務(wù)職能和管理職能，服務(wù)職能指利用協(xié)會(huì)平臺(tái)為會(huì)員爭(zhēng)取權(quán)益、提供方便，管理職能指按照章程規(guī)定對(duì)入會(huì)會(huì)員進(jìn)行監(jiān)督和管理。管理職能的實(shí)質(zhì)為確保協(xié)會(huì)章程得到執(zhí)行，以此保障會(huì)員權(quán)益。兩項(xiàng)職能關(guān)聯(lián)性的存在，要求協(xié)會(huì)運(yùn)用管理手段時(shí)以服務(wù)全體會(huì)員為目的。

表1 我國(guó)國(guó)家級(jí)旅游協(xié)會(huì)發(fā)展歷史

但實(shí)踐中，我國(guó)許多旅游協(xié)會(huì)存在著“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。一方面，我國(guó)旅游協(xié)會(huì)“官方色彩”過(guò)濃，協(xié)會(huì)組織承接了大量行政機(jī)構(gòu)的工作，管理思路與行事作風(fēng)方面行政化嚴(yán)重。另一方面，協(xié)會(huì)對(duì)宗旨認(rèn)識(shí)模糊，缺乏對(duì)服務(wù)本會(huì)會(huì)員的思想認(rèn)識(shí)。

會(huì)員認(rèn)同感變?nèi)跏谴爽F(xiàn)象造成的后果之一。協(xié)會(huì)長(zhǎng)期忽視服務(wù)會(huì)員的宗旨，使得本會(huì)會(huì)員只能另尋其他途徑維護(hù)自身權(quán)益，此時(shí)將造成會(huì)員對(duì)協(xié)會(huì)的認(rèn)同感下降，而缺少會(huì)員的支持進(jìn)一步使得協(xié)會(huì)的服務(wù)職能得不到發(fā)揮。行政化風(fēng)氣盛行亦將影響旅游協(xié)會(huì)的社會(huì)公眾基礎(chǔ)。因旅游協(xié)會(huì)長(zhǎng)期扮演政府“助手”的角色，部分普通民眾誤將行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)作“準(zhǔn)”行政機(jī)關(guān)，以“審慎”的態(tài)度看待旅游行業(yè)協(xié)會(huì)。事實(shí)上，部分公眾認(rèn)為向旅游協(xié)會(huì)提起維權(quán)訴求毫無(wú)意義，旅游糾紛的解決仍需依賴于另行請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，旅游協(xié)會(huì)日常工作與其宗旨的不符使得其不能很好的發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，限制了其各項(xiàng)制度功能的充分發(fā)揮。

(二)與協(xié)會(huì)專業(yè)性矛盾

行業(yè)協(xié)會(huì)的類型可分為三類——自上而下型、自下而上型和中間型[3]。受發(fā)展歷史影響，我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)大多屬于自上而下型，但直接剝離行政職能而成立的行業(yè)組織會(huì)限制自身專業(yè)性職能的發(fā)揮。在某些旅游協(xié)會(huì)里，國(guó)家出于安置因行政改革而分流的原機(jī)關(guān)人員的需要，將一些領(lǐng)導(dǎo)職位交由退休的旅游行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，導(dǎo)致旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的決策層未能具備很好的專業(yè)性。

旅游協(xié)會(huì)缺乏專業(yè)性是造成協(xié)會(huì)會(huì)員覆蓋面狹窄的原因之一。受旅游協(xié)會(huì)行政化因素的干擾，大部分中小型旅游企業(yè)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)不夠信任，加入?yún)f(xié)會(huì)組織的熱情不高。目前，我國(guó)各旅游協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)量占該行業(yè)企業(yè)數(shù)量的比例偏低，而會(huì)員覆蓋率不足會(huì)使得旅游協(xié)會(huì)約束的對(duì)象范圍偏小，協(xié)會(huì)統(tǒng)一化的管理無(wú)法大范圍開(kāi)展。旅游協(xié)會(huì)專業(yè)職能在發(fā)揮上的受限，會(huì)進(jìn)一步削弱其他企業(yè)入會(huì)的積極性，形成惡性循環(huán)。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)性受限制已成為其當(dāng)前發(fā)展的重大障礙。

三、我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)問(wèn)題的成因分析

我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于政府與協(xié)會(huì)的不對(duì)等關(guān)系。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)起源于改革開(kāi)放后的行政機(jī)構(gòu)改革。自成立之初，旅游協(xié)會(huì)就受?chē)?guó)家旅游局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與民政局的管理監(jiān)督，并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，行政部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。政府的強(qiáng)勢(shì)會(huì)帶來(lái)兩方面后果，一是在協(xié)會(huì)與政府的合作中，政府對(duì)協(xié)會(huì)的具體工作干預(yù)嚴(yán)重，二是造成協(xié)會(huì)對(duì)政府的依賴，使得協(xié)會(huì)獨(dú)立發(fā)揮作用的空間變窄。

(一)相關(guān)法律的限制

我國(guó)對(duì)協(xié)會(huì)組織的法律層面的管理依據(jù)是1998年重新修訂后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)社團(tuán)組織的成立實(shí)施嚴(yán)格控制。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國(guó)協(xié)會(huì)組織團(tuán)體的管理模式是“歸口管理、雙重負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”?！皻w口登記”指只有國(guó)務(wù)院的民政部門(mén)和地方縣以上的各級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)社團(tuán)的登記，其他任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)處理社團(tuán)登記問(wèn)題?！半p重負(fù)責(zé)”指社團(tuán)的成立需要先經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，再到登記管理機(jī)關(guān)注冊(cè)登記?！胺旨?jí)管理”指全國(guó)性社團(tuán)到民政部登記，而地方性社團(tuán)則到地方縣以上各級(jí)政府民政部門(mén)登記[4]。

發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)團(tuán)體要求民間力量能自由結(jié)合，實(shí)現(xiàn)自我治理。而此條例對(duì)民間自發(fā)成立組織的條件進(jìn)行諸多限制，一定程度上壓制了行業(yè)內(nèi)部的發(fā)展活力，對(duì)培養(yǎng)旅游行業(yè)自我管控的能力造成阻礙。

(二)政府價(jià)值取向的不契合

我國(guó)政府管理觀念受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響較大，對(duì)民間組織的管制較西方發(fā)達(dá)國(guó)家更為嚴(yán)格。此種嚴(yán)格性體現(xiàn)在對(duì)協(xié)會(huì)工作的干預(yù)，我國(guó)旅游主管機(jī)關(guān)繼承機(jī)構(gòu)改革前的做法，將大部分管理旅游企業(yè)的職權(quán)掌控在自身手上，較少向協(xié)會(huì)組織提供管理權(quán)限。此種管理思路本意為利用政府強(qiáng)勢(shì)地位，防止旅游業(yè)亂象的擴(kuò)大化，實(shí)質(zhì)上卻與剝離主管部門(mén)職能、成立行業(yè)協(xié)會(huì)的基本目的相沖突，不利于行業(yè)治理效率的提高，并且構(gòu)成了對(duì)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自主權(quán)的侵害。

美國(guó)及大多西歐國(guó)家對(duì)本國(guó)旅游業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)管制較為寬松，傳統(tǒng)上強(qiáng)勢(shì)政府的日本也已完成政府部門(mén)對(duì)旅游業(yè)管制中的角色轉(zhuǎn)型，主張旅游協(xié)會(huì)權(quán)利適當(dāng)擴(kuò)大已成為該研究領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。而我國(guó)政府的管理價(jià)值取向仍固守傳統(tǒng)，忽略社會(huì)組織在行業(yè)治理中的重要性，使得行政機(jī)關(guān)的思維傳統(tǒng)難以被打破。

四、用行政指導(dǎo)解決旅游行業(yè)協(xié)會(huì)現(xiàn)狀的必要性分析

通過(guò)研究旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)行業(yè)要實(shí)現(xiàn)健康且快速的發(fā)展，則富有效率的政府與擅長(zhǎng)自治的行業(yè)協(xié)會(huì)兩者缺一不可。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，要通過(guò)政府力量“激活”行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立作用，有必要借助行政指導(dǎo)的工作思路。

(一)行政指導(dǎo)的基礎(chǔ)理論

關(guān)于行政指導(dǎo)的概念，國(guó)內(nèi)外理論界雖未形成統(tǒng)一的界定，但界內(nèi)各大學(xué)者所做的定義具有很大程度上的重合。應(yīng)松年認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài)，謀求相對(duì)人響應(yīng)而依照法律政策所采取的非權(quán)力行政執(zhí)法互動(dòng)?！盵5]羅豪才認(rèn)為:“行政指導(dǎo)是行政主體在職權(quán)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制性手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為?！盵6]莫于川的觀點(diǎn)是：“行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為?！盵7]

比較分析關(guān)于行政指導(dǎo)的諸多概念后，行政指導(dǎo)具有以下特征：

第一，效力上的非強(qiáng)制性。行政指導(dǎo)對(duì)行政相對(duì)人而言不具有法律上的強(qiáng)制性，是否接受指導(dǎo)取決于相對(duì)人自身意愿，賦予了行政相對(duì)人除服從外的更多選擇，保持了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的平等關(guān)系，有利于行政指導(dǎo)做出方傾聽(tīng)行政指導(dǎo)作用方的意見(jiàn)。

第二，方式上的多樣性。行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)大多依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)精神、原則和政策，法律法規(guī)很少作出具體的規(guī)定[8]289。為適應(yīng)相對(duì)人的不同特點(diǎn)，在不違反法律法規(guī)精神、原則或政策的基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)可自由選擇行政指導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式。行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)方式豐富，具體包括說(shuō)服、建議、協(xié)商、獎(jiǎng)勵(lì)和幫助等。

第三，空間、時(shí)間上的靈活性。主動(dòng)行政行為是行政主體依據(jù)自己的職權(quán)，無(wú)須相對(duì)人請(qǐng)求便能主動(dòng)作出并發(fā)生效力的行為。被動(dòng)行政行為是行政主體只有在相對(duì)人請(qǐng)求的條件下方能作出的行政行為[8]119。根據(jù)行政指導(dǎo)的性質(zhì)，其作出既可主動(dòng)亦可被動(dòng)，以適應(yīng)事前預(yù)防和事后監(jiān)督的雙重需要。

(二)運(yùn)用行政指導(dǎo)的必要性分析

1.銜接旅游產(chǎn)業(yè)各要素

旅游行業(yè)的基本特征之一是關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。

首先，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)要素關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。旅游產(chǎn)業(yè)六大要素為“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”，一次完整的旅游活動(dòng)涉及賓館、餐飲、交通、景區(qū)等各方面，各要素之間較為獨(dú)立，相互交流不便。學(xué)界普遍認(rèn)為，提升旅游服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵在于對(duì)六大產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行整合，做到六要素相互充分配合。在我國(guó)，僅政府有能力做到跨產(chǎn)業(yè)界的整合，若政府牽頭，則可有效解決各要素間交流不便的問(wèn)題。在今后協(xié)調(diào)與維護(hù)不同產(chǎn)業(yè)企業(yè)的利益工作中，依然需要政府的主導(dǎo)地位，但此過(guò)程應(yīng)凸出旅游協(xié)會(huì)的專業(yè)性作用。以往采用行政命令的方式擠占了行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性，而實(shí)施具備靈活性的行政指導(dǎo)更適合幫助旅游協(xié)會(huì)在不同領(lǐng)域開(kāi)展多項(xiàng)工作，滿足產(chǎn)業(yè)整合工作的復(fù)雜性要求。

其次，旅游業(yè)的區(qū)域關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。旅游活動(dòng)分為短線旅游和長(zhǎng)線旅游。在長(zhǎng)線旅游中，旅游活動(dòng)跨越多個(gè)行政區(qū)域，這就對(duì)各區(qū)域間的協(xié)調(diào)合作提出了要求。傳統(tǒng)的行政命令地域局限性明顯，區(qū)域間旅游環(huán)節(jié)的銜接無(wú)法靠不同區(qū)域所做的不同指令得到保障。比較有效的方法是運(yùn)用行政指導(dǎo)，政府承擔(dān)的是宏觀層面的規(guī)劃指導(dǎo)，在遵循指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，各地區(qū)的協(xié)會(huì)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)具體的銜接工作。

2.優(yōu)化旅游協(xié)會(huì)內(nèi)部管理

目前我國(guó)旅游市場(chǎng)尚未發(fā)展成熟，相關(guān)企業(yè)缺乏自律精神，單純依靠企業(yè)自覺(jué)加入?yún)f(xié)會(huì)組織的效果不佳。特殊的發(fā)展階段表明協(xié)會(huì)的成長(zhǎng)仍離不開(kāi)政府的適當(dāng)扶助和引導(dǎo)。一個(gè)更適合中國(guó)歷史與國(guó)情的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展路徑應(yīng)當(dāng)是：政府全面管理—政府逐漸退出與協(xié)會(huì)職能培育—政府監(jiān)控下的行業(yè)自治[9]。根據(jù)我國(guó)旅游協(xié)會(huì)的組織體系特征，實(shí)施行政指導(dǎo)的工作方式較為適合旅游協(xié)會(huì)優(yōu)化自身管理體制。

第一，其能幫助完善組織體系。按照地域劃分，國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)可分為國(guó)家、省、市三級(jí)，各級(jí)之間并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是各成系統(tǒng)，交叉合作[10]。國(guó)家性的旅游協(xié)會(huì)，工作重點(diǎn)為全國(guó)范圍內(nèi)的旅游協(xié)會(huì)互動(dòng)，以及與國(guó)際旅游協(xié)會(huì)的域外交流。省級(jí)的旅游協(xié)會(huì)，重點(diǎn)工作是推動(dòng)本轄區(qū)內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。市級(jí)旅游協(xié)會(huì)，則主要負(fù)責(zé)落實(shí)針對(duì)旅游企業(yè)的具體服務(wù)工作。實(shí)踐中的難點(diǎn)是，各成系統(tǒng)的體系妨礙了各級(jí)協(xié)會(huì)的分工，部分工作管理重合，部分工作無(wú)人牽頭。解決該難題的關(guān)鍵在于建立一套職能明確、效率較高的協(xié)會(huì)體系。與旅游行業(yè)協(xié)會(huì)不同，我國(guó)各級(jí)旅游主管部門(mén)之間為上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，每一級(jí)別的旅游主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理同一級(jí)別的旅游協(xié)會(huì)。利用旅游主管部門(mén)的行政活動(dòng)一致性，以行政指導(dǎo)的方式協(xié)助旅游協(xié)會(huì)完善上下級(jí)的對(duì)話機(jī)制，以解決協(xié)會(huì)間信息不對(duì)稱問(wèn)題。此種做法的好處在于尊重了旅游協(xié)會(huì)的自主地位，避免直接干預(yù)協(xié)會(huì)間的對(duì)話。

第二，其能幫助優(yōu)化員工結(jié)構(gòu)。我國(guó)旅游協(xié)會(huì)發(fā)展已有30年，當(dāng)初因承接行政機(jī)構(gòu)改革而分流的機(jī)關(guān)員工如今年齡普遍偏大，員工老齡化成為國(guó)內(nèi)各大旅游協(xié)會(huì)的常見(jiàn)趨勢(shì)。為發(fā)揮旅游行業(yè)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)會(huì)隊(duì)伍進(jìn)行及時(shí)更換，適度吸收擁有旅游專業(yè)知識(shí)的管理型人員。目前旅游專業(yè)人士聚集的單位主要有政府、高校和企業(yè)三處，包括國(guó)內(nèi)與國(guó)際性人才。與整合產(chǎn)業(yè)要素時(shí)情況相同，政府在整合各界旅游行業(yè)人才過(guò)程中擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但隊(duì)伍更換工作不適宜采用強(qiáng)制性手段，為避免新老員工交接產(chǎn)生的沖突，應(yīng)以引導(dǎo)的方式，通過(guò)鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)的方式推動(dòng)更換工作。因此，不具強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)手段可成為政府與協(xié)會(huì)開(kāi)展此項(xiàng)工作的選擇。

第三，其能幫助提升公眾口碑。前文已分析，協(xié)會(huì)公眾認(rèn)可度低的原因在于其長(zhǎng)期輔助行政機(jī)關(guān)工作而造成的社會(huì)刻板印象。為改變此類情況，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身管理思路，減少直接干預(yù)旅游協(xié)會(huì)工作的次數(shù)。行政指導(dǎo)的特點(diǎn)為非強(qiáng)制性，允許相對(duì)人擁有更多選擇空間。在行政部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)配合工作時(shí)，行政部門(mén)應(yīng)以指導(dǎo)方式為主，降低命令使用的頻率。在旅游信息發(fā)布、旅游信息咨詢、旅游安全提示等工作中，不宜由政府直接接管，而應(yīng)當(dāng)以行業(yè)協(xié)會(huì)為核心，政府可在工作過(guò)程中提出指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)于民間旅游糾紛，政府可引導(dǎo)民眾通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的渠道維護(hù)自身利益，以此提升行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立作用。

3.緩解旅游活動(dòng)突出問(wèn)題

用行政指導(dǎo)方式解決旅游活動(dòng)中的問(wèn)題的做法一直為西方國(guó)家所采用。我國(guó)政府應(yīng)積極借鑒，并運(yùn)用在黃金周時(shí)期。

黃金周制度導(dǎo)致的旅游亂象之一是酒店行業(yè)趁機(jī)漲價(jià)。以三亞市為例，2015年春節(jié)期間三亞酒店的價(jià)格漲幅領(lǐng)跑全國(guó)，高星級(jí)酒店漲幅達(dá)3～4倍，平時(shí)700～800元一晚的雙床房，春節(jié)期間已漲至4 000～5 000元[11]。三亞市旅游主管部門(mén)針對(duì)此現(xiàn)象采取的做法是實(shí)施“政府指導(dǎo)價(jià)”，酒店標(biāo)價(jià)不得高于政府劃定的數(shù)值，但學(xué)界內(nèi)有不少聲音批判“限價(jià)”的做法。因?yàn)閮r(jià)格波動(dòng)是市場(chǎng)供需變化的反應(yīng)，春節(jié)時(shí)期酒店價(jià)格劇烈上漲的實(shí)質(zhì)是國(guó)內(nèi)旅游消費(fèi)力長(zhǎng)期無(wú)處釋放，根源是黃金周制度與帶薪休假的不完善，單純限定酒店價(jià)格并不能解決此類問(wèn)題。2015年春節(jié)，三亞市依然有不少酒店突破價(jià)格紅線。在制度環(huán)境不變的情況下，比較理想的做法是以行政指導(dǎo)方式對(duì)部門(mén)高端酒店進(jìn)行引導(dǎo)。行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)方式豐富，為鼓勵(lì)酒店配合政府進(jìn)行管理工作，主管機(jī)關(guān)可利用優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)等手段進(jìn)行引導(dǎo)，還可提供必要的經(jīng)濟(jì)幫助。

黃金周產(chǎn)生的另一旅游亂象是景區(qū)嚴(yán)重超載。國(guó)內(nèi)黃金周游客流量逐年增大，尤其在2012年實(shí)行高速公路免費(fèi)后，許多景區(qū)在黃金周時(shí)期的客流量實(shí)際上已突破景區(qū)最大承載量。除頒布景區(qū)最大承載量的核算標(biāo)準(zhǔn)、要求景區(qū)嚴(yán)格依照此最大承載量控制客流量外，政府部門(mén)的行政性強(qiáng)制命令對(duì)緩解黃金周超載現(xiàn)象的效果不大。根據(jù)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)短期旅客流量增加，政府應(yīng)允許旅游協(xié)會(huì)發(fā)揮自身的組織能力，例如收集各個(gè)景區(qū)的客流量、提前向游客發(fā)布安全預(yù)警、引導(dǎo)尚未出行的游客避開(kāi)客流高峰地區(qū)等等。甚至，政府部門(mén)還可授權(quán)旅游協(xié)會(huì)組織制定景區(qū)最大承載量的核算公式，或政府自身在制定核算公式時(shí)參考旅游協(xié)會(huì)提供的意見(jiàn)，以更好地凸顯公共政策中的專業(yè)性。

4.適應(yīng)我國(guó)國(guó)情

世界旅游組織認(rèn)為，政府旅游部門(mén)在旅游業(yè)中所起的作用大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：開(kāi)拓者階段、規(guī)制者階段和協(xié)調(diào)者階段。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府肩負(fù)開(kāi)拓者的職能；在旅游產(chǎn)業(yè)逐步興起和蓬勃發(fā)展時(shí)期，政府承擔(dān)規(guī)范者的職能；在旅游產(chǎn)業(yè)逐步走向成熟時(shí)期，政府肩負(fù)協(xié)調(diào)者的職能[12]。目前我國(guó)旅游業(yè)大致處于第二階段向第三階段的過(guò)渡期間，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)需要發(fā)揮其專業(yè)化、效率化的職能，同時(shí)仍要堅(jiān)持政府的引導(dǎo)地位，以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型過(guò)程帶來(lái)的行業(yè)矛盾。

目前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的改革方向是簡(jiǎn)政放權(quán)。建設(shè)現(xiàn)代型政府要求其工作重點(diǎn)應(yīng)為提供公眾服務(wù)，簡(jiǎn)政放權(quán)則要求政府精簡(jiǎn)冗余的職能，下放權(quán)限給市場(chǎng)主體，自身專注于完善管理服務(wù)。旅游產(chǎn)業(yè)為服務(wù)性行業(yè)，影響旅游體驗(yàn)的因素眾多，全面提高旅游行業(yè)管理水平屬于一項(xiàng)浩大的工程。政府的性質(zhì)為行政機(jī)關(guān)，不可避免地受到旅游專業(yè)素養(yǎng)不足的限制，因此政府機(jī)關(guān)包攬所有監(jiān)管責(zé)任無(wú)法改善旅游監(jiān)管的質(zhì)量。既然政府監(jiān)管有其自身局限性，則應(yīng)允許行業(yè)協(xié)會(huì)擴(kuò)大其職能覆蓋。

采用行政指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于，一方面可繼續(xù)發(fā)揮政府的資源整合優(yōu)勢(shì)，另一方面能尊重旅游協(xié)會(huì)的自主選擇權(quán)。在旅游行政指導(dǎo)中，政府主管部門(mén)與旅游協(xié)會(huì)是一種平等關(guān)系，政府向旅游協(xié)會(huì)提供關(guān)于發(fā)展方向、宣傳手段、經(jīng)營(yíng)策略等方面的建議，協(xié)會(huì)根據(jù)本會(huì)會(huì)員的實(shí)際運(yùn)營(yíng)自愿采納。就此協(xié)商過(guò)程而言，旅游協(xié)會(huì)可擺脫內(nèi)部會(huì)員的利益約束，得到著眼于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的解決方案；政府部門(mén)則可進(jìn)行宏觀調(diào)控，防止協(xié)會(huì)“野蠻生長(zhǎng)”的同時(shí)避免直接干預(yù)協(xié)會(huì)事務(wù)。行政指導(dǎo)的方式使得政府主導(dǎo)與協(xié)會(huì)監(jiān)管達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡。

5.填補(bǔ)立法模式的不足

實(shí)體法的特點(diǎn)之一為立法程序嚴(yán)格，漫長(zhǎng)的立法周期導(dǎo)致相關(guān)行政法規(guī)時(shí)常滯后于基本法的變化。例如，2013年《旅游法》頒布并實(shí)施，但直到2014年年底，重要的兩部行政法規(guī)——《旅行社條例》和《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》仍未得到修改。全國(guó)31個(gè)省級(jí)區(qū)域的旅游條例，只有云南、海南兩省完成修訂[13]。與此同時(shí)，法律更新速度依然更不上旅游行業(yè)變化速度。我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展日新月異，如新興的探險(xiǎn)旅游，其新穎的旅游模式對(duì)現(xiàn)有的管理體制提出了不小的挑戰(zhàn)。

旅游行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)行業(yè)內(nèi)的新動(dòng)態(tài)作出反應(yīng)?；诼糜萎a(chǎn)業(yè)的多樣性，監(jiān)管部門(mén)需堅(jiān)持行政立法與行政指導(dǎo)相結(jié)合。在事前預(yù)防階段，只有完善相關(guān)法律體系，才能從源頭減少旅游亂象，在事后監(jiān)督階段，只有當(dāng)政府改變嚴(yán)格控制的思路，處理多變的旅游亂象才具有實(shí)際意義。行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)廣泛運(yùn)用于旅游監(jiān)管活動(dòng)，使行政活動(dòng)具備靈活性以與發(fā)展迅速的旅游產(chǎn)業(yè)相契合，在遵從法律法規(guī)的前提下，填補(bǔ)依靠實(shí)體法管理的方式的不足，促進(jìn)完善旅游行政監(jiān)管體系。

[1]張建梅,韋廣平.法制化管理和行業(yè)自律相結(jié)合——旅行社業(yè)健康發(fā)展的必然選擇[J].旅游學(xué)刊,2000(4):14-18.

[2]黃瑯.中國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)研究[D].成都：四川大學(xué)歷史文化學(xué)院，2006.

[3]沈恒超.行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制研究：基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析[D].北京：清華大學(xué)公共管理學(xué)院，2003.

[4]龔詠梅.社團(tuán)與政府的關(guān)系——蘇州個(gè)案研究[M]北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:157.

[5]應(yīng)松年.行政行為法[M].北京：人民出版社，1992.

[6]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，1996.

[7]莫于川.行政法案例研習(xí)教程[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

[8]沈?？。u榮.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].上海：上海人民出版社，2007.

[9]劉斯喬.轉(zhuǎn)型期中國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展研究[D].重慶：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理系，2008.

[10]邱琳.國(guó)內(nèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制研究 [D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2014.

[11]三亞酒店價(jià)格漲幅領(lǐng)跑全國(guó) 春節(jié)漲價(jià)3～4倍[EB/OL]. [2016-05-12]. http://business.sohu.com/ 20150210/n408881669.shtml.

[12]郝索.論我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展與政府行為[J],載旅游學(xué)刊，2001(2):19-22.

[13]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)旅游法》實(shí)施情況的報(bào)告[EB/OL].[2016-05-12]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-12/22/content_1889799.htm.

(責(zé)任編輯：楊燕萍)

Study on Construction of Tourism Trade Association of China through Administrative Guidance

Zhong Zhaolu
(School of Graduate, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The practice of the construction of developed countries market economies and legal government has proved that a reasonable social management system always consists of a efficient government and advanced social organizations. On the basis of the development of tourism market in China, the growing of tourism trade association still needs guidance from the government. In view of this situation, the better way to activate the independence of tourism trade association is adopting administrative guidance, which is more flexible.

tourism industry; tourism trade association; administrative guidance

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.03.024

2016-04-10；

2016-07-08

鐘照祿(1991-)，男，海南省?？谑腥?，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法。

I206.7

A

1672-7991(2016)03-0124-05