陳永華， 劉平榮

(1. 昭通學院招生就業(yè)處， 云南 昭通 657000； 2.昭陽區(qū)移民開發(fā)局， 云南 昭通 657000)

●金沙江水電移民問題研究

新形勢下水利水電移民信訪工作研究
——基于云南省昭陽區(qū)移民信訪工作的實踐思考

陳永華1， 劉平榮2

(1. 昭通學院招生就業(yè)處， 云南 昭通 657000； 2.昭陽區(qū)移民開發(fā)局， 云南 昭通 657000)

水利水電信訪工作是水電移民工作的重要組成部分，移民不穩(wěn)，社會難穩(wěn)。論文基于云南省昭陽區(qū)移民信訪工作的實踐，分析相關問題，認為新形勢下水電移民信訪工作要注重解決實際問題、加強思想工作和還原歷史相結(jié)合，要提高認識，建章立制，規(guī)范管理，充分發(fā)揮基層組織建設橋梁紐帶作用。

水電移民； 信訪； 工作思路

一、引言

近幾十年來，我國進行了大規(guī)模的水利水電工程建設，諸如南水北調(diào)工程、三峽工程以及西部大江大河的相關水利水電工程建設，工程建設必然產(chǎn)生工程移民，“據(jù)統(tǒng)計，我國目前水利水電移民人口達25 000余萬”[1]，為數(shù)眾多的移民長期以來始終問題不斷，信訪工作顯得特別重要。為妥善處理廣大移民群體在搬遷安置、后期扶持和經(jīng)濟發(fā)展中的相關問題，暢通移民反映問題和訴求的渠道，促進工程順利建設，移民區(qū)各級政府高度重視移民工作，建立了相關移民信訪制度。移民信訪工作是移民工作的重要組成部分，關乎工程建設的成敗，“因其移民的非自愿性特征突出、政策性強、工作環(huán)節(jié)多、運作難度大、涉及移民的切身利益等因素而成為社會的一大難題?！盵2]移民群體穩(wěn)定是移民信訪工作中的核心工作。移民不穩(wěn)，社會不穩(wěn)。因此，信訪工作既是移民思想工作，更是一項政治工作。長期以來，移民區(qū)各級政府為做好這項工作投入了大量的人力物力，耗費了大量的工作經(jīng)費，但實效仍不突出，仍然存在許多問題。由此，分析研究移民信訪工作思路、探索工作方法、找出移民信訪工作的著力點、有效解決移民信訪中的具體問題，是廣大移民工作者、移民管理干部和移民管理部門必需要面對和思考的。

二、移民信訪工作的性質(zhì)和特點

首先，深入把握移民信訪工作的性質(zhì)是我們做好移民信訪工作的思想基礎。所謂信訪：“是指公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上人民政府部門反映情況，提出意見、建議和投訟請求，依法由有關行政機關處理的活動。”[3]據(jù)此，水利水電移民信訪工作，就是指水利水電工程建設征地所涉及的移民信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式反映水利水電過程中的有關情況、提出意見、建議和投訟請求，依法由有關移民行政機關調(diào)查核實、依法依規(guī)進行處理和解決的活動。因而水電移民工作是一項政策性、政治性特征很明顯的基礎性工作。

其次，深入認識移民信訪工作的特點是我們做好移民信訪工作的前提，移民信訪工作的特點體現(xiàn)為主體的多方性、內(nèi)容的復雜性和形式的靈活性。主體的多方性是指被信訪人、信訪受理人和信訪人為多個主體。內(nèi)容的復雜性表現(xiàn)為水電移民信訪內(nèi)容涉及面寬，包括工程建設征地及移民安置中的實物指標調(diào)查、移民安置方案、補償補助標準、搬遷安置方式、后期扶持等等問題都可以信訪，具有復雜性的特征。形式的靈活性是指除了傳統(tǒng)的書信和走訪形式以外，還包括電子郵件、傳真、電話、通過部門領導公布的QQ、微博等形式。

三、信訪移民類別和原由

水利水電移民上訪人群大體可分為新建大中型水庫移民群體、老水庫移民群體和小型水庫移民群體。信訪的原由紛繁復雜，涉及移民生產(chǎn)生活、補償補助、后期扶持、社會融合、社會保障等等。但各個群體信訪案件反應的問題和所提出的要求有其共同的范圍。

(一)新建大中型水庫移民群體

根據(jù)昭陽區(qū)水電移民的實際，這一類群體主要是指金沙江下游溪洛渡、向家壩大型水電站移民。普遍性的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是要求水庫淹沒線以上受影響土地的賠償問題；二是實施長效補償?shù)囊泼裾J為長效補助標準偏低、生活困難；三是實施城鎮(zhèn)化安置的移民安置后勞動力就業(yè)困難、經(jīng)濟收入來源匱乏、致富渠道狹窄、經(jīng)濟收入低的問題；四是后扶直補費標準(50元/月、人)太低的問題；五是安置房建設遺留問題處理不及時等問題。

其他新建中型水庫移民反應：補償補助費用較大型水庫低、移民搬遷安置投資沒有國家大型水庫移民投資高、安置效果不如大型水庫。如區(qū)內(nèi)安置金沙江溪洛渡水電站移民1 080戶4 770人(含自然新增人口97人、新增影響區(qū)的177戶704人)，水庫淹沒區(qū)移民自2013年4月30日安置結(jié)束至2015年4月兩年間，多次聚眾到市、區(qū)政府上訪，其反應的問題絕大多數(shù)都涵蓋在上述幾個方面。

(二)老水庫移民群體

新中國成立至1986年其間建設的以灌溉為主的大中型水庫，建設是計劃性的，移民搬遷安置是政府命令，其模式主要是：縣統(tǒng)一領導、公社統(tǒng)籌安排、大隊負責實施、小組具體安置。雖然自2006年7月1日起，此部分移民已按照《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)進入后期扶持常態(tài)化管理，但由于移民搬遷時間跨度前后達50、60年，問題較多，相關資料又不完善，一些歷史遺留問題難以解決，部分移民以種種個性問題不時上訪。據(jù)筆者的工作實踐和調(diào)研研究發(fā)現(xiàn)：筆者所在的昭陽區(qū)自1956年起至2006年的50年間安置了區(qū)內(nèi)1座大(Ⅱ)型水庫(漁洞水庫)、3座中型水庫(段家石橋水庫、永豐水庫、跳墩河水庫)、27個小型水庫移民共2.4萬余人，移民人口占全區(qū)同期總?cè)丝诘?.8℅。全區(qū)20個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦事處中，有18個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦事處安置了移民，這些老水庫移民由于各個時期安置的具體方式、辦法、補償補助標準不同，因而上訪的原由較多、涉及的問題復雜。

(三)小型水庫移民群體

建國至今，各地方建設的小型水庫較多，移民數(shù)量較大，此部分移民由于未能享受大中型水庫移民的后期扶持待遇，不斷集眾上訪，其訴求主要集中在：我們與大中型水利水電移民在本質(zhì)上是一回事，我們也為地方建設做出了貢獻，就因為水庫小一點而不能享受同樣的后期扶持補償，實在不能接受。 強烈要求兌現(xiàn)與大中型水庫移民一樣的后扶政策。筆者所在的昭陽區(qū)共有小型水庫58座，其中有29座(含在建1座，擬建1座)涉及移民搬遷安置，共涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，移民1 185戶、5 305人。此部分移民由于在后期扶持政策方面未享受大中型水庫移民同等待遇，不斷到各級政府和相關部門上訪。

四、移民信訪工作的對策思考

根據(jù)以上移民信訪工作中所反映出來的問題，總結(jié)在移民第一線的信訪工作經(jīng)驗，提出以下對策。

(一)堅持與移民的實際問題相結(jié)合，分類施策

由于大多數(shù)移民群眾來信來訪所反映的困難和問題，都是他們在生產(chǎn)和生活中遇到的具體困難和實際問題，這些問題的產(chǎn)生與搬遷安置時期、政策、水庫規(guī)模、投資來源、執(zhí)行過程等等有密切的關系，因此，處理移民信訪工作，必須把出發(fā)點和歸宿點放在關心移民群眾切身利益上，為移民群眾解決實際問題。堅持分類施策，對能夠解決的問題，要依法依規(guī)及時解決；對暫時難以解決的問題，要將困難和情況向移民群眾解釋清楚，取得他們得諒解；對于移民提出的不合理、不合規(guī)的要求，要做耐心細致的說服教育工作，爭取他們的理解和支持。對于移民的每一次信訪辦理要有結(jié)果、有回復，切忌石沉大海，毫無音訊，否則、就會導致矛盾擴大或激化，甚至因一些小問題而慢慢釀成大事端或群體上訪事件。要改變信訪接待中的態(tài)度，有些問題雖然暫時不能解決，但可以通過接訪者熱情的態(tài)度，誠摯的問候，真誠的關心，讓移民滿懷溫暖而歸。

(二)堅持與思想政治工作相結(jié)合，加強政策宣傳

在心理方面，由于移民背井離鄉(xiāng)，客觀上在生計、生活、社會融合和社會保障方面存在心里困境。或期望值過高，要求不合理；或認為國家欠了他們的帳，什么問題都應由政府來解決；或表現(xiàn)出一些過急的行為等等。但從根本上講，只要沒有觸犯法律，都是可以理解的。對類問題，只能通過深入細致的思想政治工作、采取說服教育和輸導的辦法來解決。

信訪工作是黨和政府聯(lián)系人民群眾紐帶。處理移民群眾來信來訪的過程，就是促使移民轉(zhuǎn)變思想認識的過程，就是讓移民進一步學習理解國家移民政策的過程，也是消除疑慮化解矛盾的過程。在這個過程中，離不開對移民群眾進行黨的方針政策的宣傳教育。許多移民群眾來信來訪都與國家方針政策的宣傳和執(zhí)行有關。一是宣傳不到位，由于政策宣傳不到位、不深入，有的移民群眾對移民政策不熟悉了解，甚至誤解；二是有少數(shù)移民管理干部本身對移民政策不夠熟悉，在解釋時出了偏差。國家的方針政策的制定是以人民的利益為出發(fā)點，本質(zhì)上二者是一致的。移民信訪干部要宣傳黨的方針政策，首先自己必須學習和掌握好國家移民方針政策，只要移民管理干部把政策掌握準確了，宣傳深透了，執(zhí)行公正了，就一定能得到絕大多數(shù)移民群眾的理解和支持，移民的疑問少了，思想通了，情緒順了，工作也就好做了。昭陽區(qū)為做好政策宣傳工作，收集了國家、省、市、關于大中型水利水電移民相關政策和經(jīng)國家批準的補償補助標準，編印了《大中型水利水電工程建設征地移民安置政策匯編》，發(fā)放到涉及移民搬遷安置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組和移民戶。移民戶對政策規(guī)定不清楚、不理解的，隨時可向鄉(xiāng)村負責移民工作的人員咨詢，也可以向區(qū)移民局咨詢。體現(xiàn)了移民工作公開、公平、公正的“三公”原則，使很多信訪問題都通過咨詢化解于基層。

(三)堅持與歷史相結(jié)合，還原歷史，尊重事實

從水庫建設與移民搬遷時期來看，有上世紀50年代至70年代末期移民(土地經(jīng)營權到戶)、70年代末期至2006年(國務院17號文件出臺)時期移民、新世紀以來建設的大中型水庫移民。50年代初期至70年代末期，這個階段的30年中，歷經(jīng)了農(nóng)業(yè)合作化，大躍進、人民公社幾個特殊的歷史時期，土地是由生產(chǎn)隊(小組)統(tǒng)一管理，勞動力是由生產(chǎn)隊統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一安排，集體勞作，按公分計酬。由于土地經(jīng)營權沒有承包到戶，所以水庫移民搬遷安置不存在土地補償方面的問題，國家也沒有專門的水庫移民政策，移民搬遷安置主要是行政行為，安置的特點是：公社統(tǒng)籌、大隊負責、小隊實施，行政調(diào)度。70年代末期至2006年，這個時期國家已經(jīng)頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院74號令)，水規(guī)總院批準印發(fā)了《水利水電工程水庫淹沒處理設計規(guī)范》(SD130-84)、《水利水電工程水庫淹沒處理實物指標調(diào)查細則》(試行)、《水利水電工程水庫淹沒處理投資概算編制規(guī)定(初稿)》。大中型水利水電工程建設征地移民工作有規(guī)可依。這個時期搬遷安置的主要特點是：政府領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，民辦公助、投資較低，調(diào)查細致、補償明細，政策明確、實施規(guī)范；2006年，國務院印發(fā)了《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號、《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》(國務院令471號)，各省制定了貫徹落實的辦法措施，至此，大中型水利水電移民搬遷安置和后期扶持工作走上了規(guī)范化道路。在移民信訪案件中少部分移民會將不同時期的搬遷安置政策、補償補助標準進行比較，進而產(chǎn)生攀比。因此，在處理移民信訪時，要本著歷史的觀點，根據(jù)各個時期的歷史背景，具體情況、具體分析、具體解決問題。要尊重歷史、實事求是。

(四)提高認識，建章立制，確保工作有章可循

在提高對信訪工作的認識和作風轉(zhuǎn)變上，首先要認識到移民信訪工作是特別重要的工作，具有特殊性。移民信訪工作是關系到水庫工程順利建設、移民群眾的利益得到維護、社會穩(wěn)定的大事。要堅決轉(zhuǎn)變信訪工作是包袱、是麻煩的思想，要增強公仆意識和服務意識。其次要轉(zhuǎn)變角色，移民干部應從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉照?，多為移民群眾發(fā)展生產(chǎn)、增加收入出謀劃策，要從移民工作的大局出發(fā)，克服移民信訪部門不重要，移民“信訪工作難”的思想。第三要樹立做好信訪工作，解決移民實事，努力增添維護社會穩(wěn)定的思想。要進一步增強做好移民信訪工作的責任感和自豪感。第四，要切實轉(zhuǎn)變工作作風，定期下訪，及時掌握信訪動態(tài)，做到心中有數(shù)、化解有方，把問題解決在萌芽狀態(tài)。第五，實行首問負責制，建立移民信訪工作領導責任制，把信訪維穩(wěn)列入本地區(qū)、本部門工作重要議事議程，完善領導接訪包案辦法、做到信訪重大事項領導親自閱批、督辦。

要結(jié)合本地(市)，本縣(區(qū))實際情況，制定移民信訪工作相關《方案》《辦法》，將移民信訪工作納入常態(tài)化管理。昭通市昭陽區(qū)就根據(jù)本區(qū)水庫移民數(shù)量多，跨越的時期長，移民信訪問題復雜的實際，制定了《昭陽區(qū)移民開發(fā)局領導干部定期下訪工作方案》、《昭陽區(qū)移民開發(fā)局領導干部定期接待群眾來訪實施方案》、《昭陽區(qū)移民開發(fā)局信訪專項治理工作實施方案》。

(五)辦好實事，講求實效，充分發(fā)揮基層組織建設橋梁紐帶作用

移民安置區(qū)黨委政府和移民管理部門要進一步提高認識、轉(zhuǎn)變工作作風。要把移民信訪工作有機地與“三嚴三實”、“忠誠、干凈、擔當”教育活動相結(jié)合，確立新思維，樹立新理念，實事求是，因地制宜地制定新辦法。著力辦實事，注重講實效是搞好移民信訪工作的根本，重點要落在“實”字上。重實際，就是要實事求是，認真調(diào)查研究，了解掌握移民的實際情況，據(jù)實解決問題，做到既對國家負責，也對移民負責。著力辦實事，就是要腳踏實地，扎實做好移民信訪工作中每一件事。通過做實事，凝聚人心，贏得移民的理解、支持和擁護，推動移民信訪工作的良性循環(huán)。注重講實效，就是要真抓實干。對移民反應的問題，不主觀臆斷，不搞形式主義，針對問題的實際進行具體處理。在解決移民合理訴求時，既要考慮整體利益，也要照顧移民的切身利益；既要切實為移民著想，又要堅決服從國家的大局、符合國家相關政策，只有這樣才能確保信訪工作的實效性。

移民安置區(qū)及移民集中安置點黨支部是黨和政府聯(lián)系移民群眾的橋梁和紐帶，黨和政府的路線、方針、政策，都需要黨支部具體地貫徹到移民群眾中去，因此，必須著力加強移民安置點基層黨支部建設。一是要打造一個政治強、作風硬的黨支部，堅定不移地貫徹執(zhí)行黨和政府的路線、方針、政策；二是黨總支和支部成員要熟練掌握國家、省、市移民搬遷安置及補償補助相關政策，準確為移民解疑釋惑；三是基礎黨支部要盡職盡責，既要全心全意為移民服務，又要理直氣壯地為地方黨委政府分憂解難；四是要切實發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，團結(jié)和帶領移民群眾創(chuàng)業(yè)增收、遵紀守法、維護穩(wěn)定。

五、結(jié)語

總之水電移民信訪工作很具特殊性，涉及面廣、政策性強、情況復雜、敏感性高。因此，處理信訪案件時既要有高度的責任感和矛盾調(diào)處經(jīng)驗，又要熟悉移民政策法規(guī)，針對信訪案件的具體情況進行具體分析處理。在解決移民合理訴求時，既要考慮整體利益，也要照顧移民的切身利益；既要切實為移民著想，又要堅決服從國家的大局、符合國家相關政策，只有這樣才能確保水電移民信訪工作達到預期效，促進移民群體穩(wěn)定和社會和諧發(fā)展。

[1]傅秀堂， 李世榮. 我國水庫移民政策的回顧與思考[J]. 人民長江，2007,(12)：5—10.

[2]趙升奎， 康德宏. 水電工程移民前期補償中的問題研究[J]. 昭通學院學報，2015，(6)：1—7.

[3]中華人民共和國國務院令(第431號). 國務院信訪條例[EB/OL]. 國家信訪局，(2005-01-18). http://www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.

[4]趙小銘. 對金沙江水電移民工作的認識和思考[J]. 昭通學院學報，2015，(6)：12—15.

The Study on the Treatment of the Petition Letter and Visit from the Hydropower Immigrants under the New Situation——A Practical Reflection Based on the Treatment of the Petition Letter and Visit from the Hydropower Immigrants in Zhaoyang District of Zhaotong City, Yunnan Province

CHEN Yong-hua1, LIU Ping-rong2

(1. Office of Enrollment and Employment, Zhaotong University, Zhaotong 657000， China； 2. Resettlement Bureau of Zhaoyang District, Zhaotong 657000, China)

Treating the petition letter and visit from the hydropower immigrants is an important work of hydropower resettlement. The society cannot be stable without the stability of the hydropower immigrants. Based on the practice of treating the petition letter and visit from the hydropower immigrants in Zhaoyang District of Zhaotong City, Yunnan Province, the paper, after the analysis of relevant issues, concludes that the treatment of the petition letter and visit from the hydropower immigrants under the new situation should focus on solving practical problems and strengthen ideological work linking to the quondam facts. It is also necessary to be conscious of the importance of the petition work, set up corresponding rules and regulations, standardize the management and make full use of the linking function of the basic organizations.

the hydropower immigrants; the petition letter and visit; the way of thinking in work

2016-03-09

2014年度國家社科基金項目(西部項目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

陳永華(1972— )，男，云南昭通人，副教授，碩士，主要從事政治理論與管理學研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)02-0005-05