廖彥

澳大利亞社會保障制度對我國低保制度建設(shè)的啟示

廖彥

澳大利亞是典型的福利國家，其福利制度以救助型社會保障為主。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，澳大利亞已經(jīng)形成了以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為基礎(chǔ)、以社會救助為核心的較為完善的社會保障體系。其中，以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度為典型代表的制度體系對當(dāng)前我國低保制度中存在的如救助理念落后、家計調(diào)查缺乏專業(yè)性、法制建設(shè)滯后等問題具有一定的借鑒意義。

澳大利亞；社會保障；低保；啟示

10.13999/j.cnki.scyj.2016.04.032

一、澳大利亞社會保障制度概述

澳大利亞作為典型的福利國家，其福利制度以救助型社會保障為主。社會保障“social security”一詞，在澳大利亞屬于非繳費(fèi)型的收入審查類社會保障項(xiàng)目或者制度。在澳大利亞，社會保障與社會保險是兩個完全不同的并列的社會福利制度，都是社會福利體系的組成部分。因此，澳大利亞的社會保障更多的是一種社會救助。

澳大利亞的社會保障制度歷史要追溯到20世紀(jì)初。1909年，澳大利亞按照社會救助的方式建立了最低養(yǎng)老金制度，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，形成了以社會救助為核心的社會保障體系。該國的社會救助制度主要向老年人、殘疾人、失業(yè)者、撫養(yǎng)兒童家庭、長期患病者和退伍老兵等各類對象，提供基本的生活補(bǔ)助、醫(yī)療救助和就業(yè)服務(wù)，為遭受意外和自然災(zāi)害的家庭提供各種物質(zhì)幫助、心理疏導(dǎo)和精神撫慰服務(wù)等，充分發(fā)揮了社會“安全網(wǎng)”的作用。本文在總結(jié)澳大利亞社會保障制度特色的同時期冀能對我國社會救助尤其是最低生活保障制度有所啟示。

二、以家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度為基礎(chǔ)的社會保障制度特點(diǎn)

家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度又被稱為收入與資產(chǎn)審查制度，是對社會保障待遇申請者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核實(shí)和評估，以判斷其是否有資格獲得社會保障待遇以及獲得多少待遇。調(diào)查分為兩類，一是對申請者家庭成員收入的調(diào)查，也稱收入審查；二是對家庭成員的財產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查，也稱資產(chǎn)審查。在澳大利亞社會救助體系中，通常需要進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。只有通過調(diào)查的群體，才能獲得政府的常規(guī)性救助。由于澳大利亞社會保障帶有鮮明的救助型特征，絕大部分社會保障項(xiàng)目都須經(jīng)過經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查這一流程，因此家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度是澳大利亞社會保障制度的重要組成部分，在救助型社會保障中發(fā)揮著重要作用。具體內(nèi)容如下：

（一）審查內(nèi)容廣泛且具有靈活性

家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查是澳大利亞大部分社會保障項(xiàng)目資格審查的基礎(chǔ)，覆蓋范圍廣泛，包括災(zāi)后恢復(fù)補(bǔ)助、殘疾人支持福利金、疾病津貼等社會保障項(xiàng)目。收入與資產(chǎn)的審查方式也較為專業(yè)靈活。對于收入與資產(chǎn)的范疇，澳大利亞法律有著清晰的界定。例如法律規(guī)定收入審查中的收入是指申請者通過勞動或者其他服務(wù)賺取到的收益金額，可供申請者使用和支配；也可以是申請者獲得的周期性付款；或申請者作為禮物或補(bǔ)助而接受的收入金額，也包括境外所得。家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度也具有一定的靈活性，且同本國實(shí)際緊密結(jié)合。以家庭資產(chǎn)審查為例，由于澳大利亞的家庭住房自有率較高，達(dá)到95%以上，因此在資產(chǎn)審查中住房不計入審查范圍。

（二）審查機(jī)構(gòu)專業(yè)且具有獨(dú)立性

澳大利亞的收入與資產(chǎn)審查機(jī)構(gòu)為中央福利署。它的主要職能是管理最低養(yǎng)老金補(bǔ)助、殘疾人撫恤金、失業(yè)補(bǔ)助金、育兒津貼等項(xiàng)目的受理、審查、發(fā)放等所有具體經(jīng)辦工作。中央福利署專業(yè)性較強(qiáng)，專門負(fù)責(zé)對澳大利亞社會保障項(xiàng)目的收入和資產(chǎn)的審查工作，并與銀行、稅務(wù)等相關(guān)部門合作，實(shí)現(xiàn)了后臺信息聯(lián)網(wǎng)共享，進(jìn)一步保障了審查結(jié)果的真實(shí)性和權(quán)威性。此外，中央福利署還具有相對獨(dú)立性。一方面，中央福利署相對獨(dú)立于政府部門，各部門職能和權(quán)限的調(diào)整、各項(xiàng)政策的分立制定，不會影響到其正常運(yùn)作；另一方面，中央福利署由聯(lián)邦政府垂直領(lǐng)導(dǎo)，打破了行政區(qū)域的局限性。

（三）審查方式嚴(yán)格且具有科學(xué)性

審查程序是指對社會保障項(xiàng)目的申請者所提交的材料的真實(shí)性進(jìn)行審查。澳大利亞有著一套非常完整、科學(xué)和嚴(yán)格的審查程序。審查共分五個步驟。第一步，中央福利署基層服務(wù)站的前臺初步審查，申請者要詳細(xì)如實(shí)填寫申請材料，并附上相關(guān)的家庭收入憑證、財產(chǎn)證明。第二步，中央福利署總部審查中心的后臺技術(shù)審查。全國所有的申請材料電子化數(shù)據(jù)均可實(shí)時傳至中央福利署總部，并通過計算機(jī)系統(tǒng)自動與申請人在銀行、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)留存的資料進(jìn)行對比分析。第三步，定期復(fù)審。申請者在獲得補(bǔ)助后還要定期報告家庭收入和資產(chǎn)變動情況，其中有勞動能力的申請者，必須報告積極尋找工作的情況。第四步，非常規(guī)審查。中央福利署下設(shè)專門反欺詐機(jī)構(gòu)，每年都有計劃地對各類享受補(bǔ)助的對象按一定比例采取電話訪問等辦法進(jìn)行抽查。第五，重點(diǎn)監(jiān)控。凡是未如實(shí)申報家庭收入和資產(chǎn)情況的申請者，一經(jīng)查實(shí)，不但要追繳罰沒補(bǔ)助金，也會被列入黑名單，今后再次申請時要接受更為嚴(yán)格的審查。

（四）救助理念現(xiàn)代化且救助體系完善

經(jīng)過一百多年的發(fā)展與完善，澳大利亞的社會救助理念由傳統(tǒng)的憐憫施舍恩賜式的救助理念轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谏鐣拿骱徒?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會公平理念及政府服務(wù)理念。在現(xiàn)代化救助理念的指導(dǎo)下，澳大利亞形成了以政府為主導(dǎo)的，保障水平較高的，包括常規(guī)性救助、專項(xiàng)救助、特殊救助和涉農(nóng)救助四類在內(nèi)的多層次社會救助體系。社會救助體系覆蓋了澳大利亞幾乎所有的群體，為全體國民解決了后顧之憂，促進(jìn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）注重法制建設(shè)，實(shí)行依法救助

澳大利亞法制體系較為完善，尤其是在關(guān)乎國民福利的社會保障領(lǐng)域，更加注重法制建設(shè)，實(shí)行依法保障。每一項(xiàng)新制度的誕生，同時也是一部法律的出臺。政府更加重視實(shí)際調(diào)查、反復(fù)研討、并在爭論中形成法案，從而形成了全面系統(tǒng)的社會保障法律體系。例如澳大利亞早在1908年就出臺了殘障和老年養(yǎng)老金法案，1947年出臺了澳大利亞社會保障綜合法，1991年對綜合法進(jìn)行了修訂。在澳大利亞，不管是單行法案還是綜合法案，每一部法律的誕生和完善，政府在前期都做了許多的調(diào)查和論證。澳大利亞的社會保障綜合法，不僅內(nèi)容全面、系統(tǒng)、具體，而且條文語義非常嚴(yán)謹(jǐn)，細(xì)膩，具有很強(qiáng)的可操作性。

三、對完善我國低保制度建設(shè)的啟示

最低生活保障制度（簡稱低保），是對年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口實(shí)行定期差額補(bǔ)助的一種制度安排。低保制度是我國社會保障制度的重要組成部分，是社會救助體系的核心，在保障貧困人口基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。然而，我國低保制度至今仍存在如救助理念落后、家計調(diào)查缺乏科學(xué)性、缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才、法制建設(shè)滯后等問題，阻礙了低保制度的正常運(yùn)行，因此，必須引起足夠重視并參考國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以完善，使之朝著可持續(xù)健康的方向發(fā)展。

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變救助理念

理念是制度的基礎(chǔ)，它代表了制度的價值取向。要構(gòu)建可持續(xù)健康發(fā)展的低保制度，首先要樹立現(xiàn)代化的救助理念。在現(xiàn)階段，要借鑒澳大利亞先進(jìn)的救助理念，從過去的“恩賜”“施舍”的落后救助理念轉(zhuǎn)變到“公平正義”“權(quán)利與義務(wù)”等現(xiàn)代化的救助理念。理念是嵌入人們內(nèi)心的一種價值觀念，它的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕能完成的，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，利用電視互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣揚(yáng)“公平正義”“權(quán)利與義務(wù)”的價值觀，使之產(chǎn)生潛移默化的效果，讓現(xiàn)代化的救助理念逐漸深入人心。

（二）建立專業(yè)化家計調(diào)查機(jī)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)人才

當(dāng)前，如何準(zhǔn)確甄別低保制度的保障對象是困擾低保制度正常運(yùn)行的一大難題。原因在于現(xiàn)階段對低保申請者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)依據(jù)，缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)和專門人才。因此，可以參照澳大利亞家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查機(jī)構(gòu)——中央福利署的組織結(jié)構(gòu)，在我國低保制度內(nèi)部設(shè)立一個相類似的家計調(diào)查審查機(jī)構(gòu)并引進(jìn)專門人才，其主要職能是專門負(fù)責(zé)對低保申請者的家庭收入與資產(chǎn)狀況進(jìn)行審查。同時，審查機(jī)構(gòu)也應(yīng)作為主導(dǎo)部門，與銀行、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門開展合作，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。設(shè)立專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)有兩個：一是由專業(yè)審查機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員進(jìn)行家計調(diào)查，可以保障審查結(jié)果的真實(shí)性和權(quán)威性；二是以往家計調(diào)查的權(quán)力在當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T，由于中國是“熟人社會”，難免會異化為“人情?！薄瓣P(guān)系保”，而由專業(yè)審查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)查，則可有效避免上述問題，保證制度的公平性。

（三）完善制度安排，加強(qiáng)法制建設(shè)

現(xiàn)階段，我國低保制度同時存在著規(guī)范遺漏和規(guī)范虛置等問題，損害了低保制度的公平性，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。所謂規(guī)范遺漏，是指我國低保制度還缺乏專門的法律法規(guī)，許多規(guī)定和具體實(shí)施辦法，大多是通過各種行政性文件、條例、通知發(fā)布的，這些文件條例缺乏法律權(quán)威，具有很大的隨意性，易造成有令不行、違規(guī)難禁。所謂規(guī)范虛置，是指規(guī)范由于過于理想、抽象或空洞，在實(shí)際生活中操作性不強(qiáng)，形同虛設(shè)。參照澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)以及我國低保制度存在的法制方面的問題，首先，針對規(guī)范遺漏問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)低保制度的法制建設(shè)，盡快出臺《社會救助法》，使低保制度有法可依。其次，針對規(guī)范虛置問題，應(yīng)及時清理和整改低保制度文件、條例通知中不具操作性的條款，加強(qiáng)制度規(guī)范的懲處功能，提高違規(guī)成本，保證規(guī)范的威懾性，維護(hù)制度的健康運(yùn)行。

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（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）