史官清，張先平

(泛華集團　城市發(fā)展研究院，北京　100070)

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高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)同性與依存性研究

史官清，張先平

(泛華集團城市發(fā)展研究院，北京100070)

[摘要]高鐵戰(zhàn)略起始于2004年國務院審議通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略起始于政府“十八大”報告中的“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。作為促進中國經(jīng)濟與社會全面發(fā)展的兩大戰(zhàn)略，高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略并非割裂存在，而是具有協(xié)同性與依存性。遺憾之處在于，學界對兩大戰(zhàn)略的協(xié)同性與依存性表述甚少。本研究中，從總體布局、核心理念、使命承載、推進次序等方面論證了兩大戰(zhàn)略的協(xié)同性；從推動區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、城市間功能互補等方面論證新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對高鐵戰(zhàn)略的依存性，從高鐵運營的財務成本壓力方面論證了高鐵戰(zhàn)略對新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的依存性。

[關鍵詞]高鐵戰(zhàn)略；新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；協(xié)同性；依存性

一、引言

我國2013年城鎮(zhèn)化率達到53.7%，正處于諾瑟姆曲線上的“城市化加速發(fā)展時期”，自“十八大”起，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐漸從提出走向完善，理論脈絡及政策導向從模糊走向清晰?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2010年)》指導思想中明確指出“緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質量，加快轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Γ咭匀藶楸?、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。

《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(2004年頒布，2008年修訂)提出將構建“四橫四縱”(2020年)、“五橫六縱八連線”(2040年)的高鐵網(wǎng)絡，高鐵戰(zhàn)略正逐步展開。高鐵戰(zhàn)略是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的客觀需要，是我國產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的重要支撐，是拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，同時具有高鐵產(chǎn)業(yè)出口創(chuàng)匯、和睦友鄰、保障能源安全等政治意義。

我國的“十二五”規(guī)劃對交通運輸提出了實施綱領，而國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也有針對性地提出了交通發(fā)展戰(zhàn)略，可見交通戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略本身具有客觀上的協(xié)同性。二者的協(xié)同性表現(xiàn)在總體布局、理念使命、推進次序等方面。同時二者具有依存性，新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域平衡發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)結構升級、城市間功能互補等方面有賴于高鐵戰(zhàn)略的實施，高鐵的可持續(xù)運營有賴于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有序推進。高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)同推進已成為加快中國轉型發(fā)展的關鍵路徑之一。

二、兩大戰(zhàn)略總體布局協(xié)同

《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》提出的綜合運輸大通道①要求體現(xiàn)我國運輸多樣性和集約性，促進形成以優(yōu)勢互補為基礎的一體化運輸體系，連通我國所有的直轄市、省會城市和計劃單列城市及其他50萬人口以上的城市，為西部、中部、東部地區(qū)之間和省際間的溝通提供多條走廊，滿足國土開發(fā)和國防功能需要。高鐵本質上是一種城市間的快速集疏運系統(tǒng)，是綜合交通的重要組成部分，在我國的綜合交通大通道中占有至關重要的地位，其“四橫四縱”總體格局如圖1：

圖1　2020年高速鐵路網(wǎng)示意圖

圖2　兩大戰(zhàn)略總體布局協(xié)同示意圖

新型城鎮(zhèn)化“兩橫三縱”的格局是2013年中央提出的，新近出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》重申了這一布局思路，并提出沿著交通干線推進新型城鎮(zhèn)化及沿線城市建設的新思路。

從戰(zhàn)略布局來說，“五橫五縱”的綜合交通大通道涵蓋了新型城鎮(zhèn)化的“兩橫三縱”城市群格局，“四橫四縱”的高鐵布局涵蓋了除北部沿海地區(qū)以及“包昆通道”以外的“兩橫三縱”地區(qū)，高鐵通道貫穿涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃中提出的3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和18個重點開發(fā)區(qū)域的絕大部分區(qū)域?？梢哉f，在布局上，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與高鐵戰(zhàn)略存在協(xié)同性。

三、兩大戰(zhàn)略理念協(xié)同

(一)以人為本

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一改傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“要地不要人”、“要勞動力不要市民”的錯誤推進路徑。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的指導思想開宗明義，提出“要堅持以人為本、公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果”，以人為本的理念深刻地觸及了發(fā)展與公平的問題。按照新型城鎮(zhèn)化的思路進行推進，是實現(xiàn)2007年亞洲開發(fā)銀行提出的“包容性增長”的前提。

高鐵戰(zhàn)略也體現(xiàn)了以人為本的重要思想：1.高鐵的票價高于普通列車，高鐵的開通可能會減少普通列車的旅次，為反映不同需求層次人群的需求差異，高鐵實行了差別座席差別票價的運營方式，盡量減少對“被高鐵化”的人群的消極影響。2.高鐵建設體現(xiàn)尊重人們生命安全的理念。不盲目地追求高速度，一切都為了確保旅客出行的安全，在這個大前提下考慮人們對速度的追求，這樣的高鐵才是以人為本的高鐵，才是能夠讓廣大老百姓可以信賴的高鐵。3.高鐵的座席相對舒適，高鐵的服務更為周到，考慮到長途旅行過程中的業(yè)務需求、休閑需求，乘客可以在高鐵上滿足基本生活消費需求、臨時辦公需求、簡單休閑需求?，F(xiàn)代化的車站、一站式的換乘方式、熱心甜美的高品質服務讓更多的旅客感受到來自家的溫馨。

在新型城鎮(zhèn)化的道路上，時刻要注意以人為本、全面協(xié)調的大原則。在高鐵運營方面，無論是對安全的重視，抑或差別化的座席票價，還是周到的服務，都體現(xiàn)了以人為本的運營思路。兩者在關注人的核心利益方面殊途同歸。

(二)區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

新型城鎮(zhèn)化是區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、大中小城市協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》來看：新型城鎮(zhèn)化是倡導機會平等的增長，不僅僅涉及一個地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更涉及不同區(qū)域的均衡增長。表現(xiàn)為保持東部增長極的同時，以西部大開發(fā)戰(zhàn)略與中部崛起等戰(zhàn)略為支撐，加快產(chǎn)業(yè)梯次轉移，加快中西部地區(qū)城市發(fā)育與增長極的形成；以土地規(guī)模經(jīng)營的推行、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉變，解決三農(nóng)問題的根源性限制，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題與農(nóng)民生活水平，實現(xiàn)城市經(jīng)濟與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的雙提升，破解長期存在的城鄉(xiāng)二元結構問題，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進。

高鐵戰(zhàn)略也非常注重東中西部的協(xié)調發(fā)展，并不是簡單的根據(jù)成本收益分析來確定高鐵線路的選擇，更多地考慮了社會性的收益。目前僅有東部的四條高鐵線路能夠做到收支平衡、稍有盈余(不計折舊)，其他線路仍在虧損運營。若僅按照成本收益分析做出投資策略，則西部地區(qū)若干年后是否建設高鐵仍舊成疑，高鐵路網(wǎng)“東密西疏”的格局會進一步加劇。統(tǒng)籌社會效益的工作思路給原鐵道部以及現(xiàn)在的中國鐵路總公司帶來財務壓力和社會壓力，但高鐵戰(zhàn)略的“四橫四縱”及“五縱六橫八連線”的大布局將不會因此改變。高鐵開發(fā)既充分考慮了東部成熟城市群內(nèi)人們的暢達性需求，同時通過對西部線路的加密加頻來實現(xiàn)區(qū)域間的均衡增長。各站點地區(qū)的城鎮(zhèn)通過高速公路等交通方式實現(xiàn)對高鐵站點的接駁，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與高鐵戰(zhàn)略在區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面具有協(xié)同性，交通前置于地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，以交通引導產(chǎn)業(yè)梯度轉移，實現(xiàn)東中西部均衡發(fā)展、城市鄉(xiāng)村共同富裕、大中小城市共生共榮。

(三)集約、智能、綠色、低碳

1.集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路

新型城鎮(zhèn)化是集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化之路，是尊重環(huán)境綜合承載能力的城鎮(zhèn)化之路?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出“優(yōu)化布局、集約高效，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，提高國土空間利用效率；生態(tài)文明、綠色低碳，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生活方式和城市建設運營模式”。 《規(guī)劃》提出了“三區(qū)四線”的規(guī)劃管理制度，注重對環(huán)境及文化的保護，提出“完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，實行最嚴格的生態(tài)保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。建立生態(tài)文明考核評價機制；建立國土空間開發(fā)保護制度；實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度；建立資源環(huán)境產(chǎn)權交易機制；實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度”。集約、智能、綠色、低碳已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化推進的核心理念。

2.高鐵戰(zhàn)略體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展理念

高鐵戰(zhàn)略很好地貫徹了集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展理念。高鐵作為低碳、環(huán)保、綠色的交通工具，越來越受到世界各國的重視，已經(jīng)成為世界鐵路發(fā)展的潮流和普遍共識。其在節(jié)約能源、土地、材料、人力、時間等方面都存在著明顯的優(yōu)勢。

(1)節(jié)約能源

高速鐵路在節(jié)能減排方面產(chǎn)生良好的示范效應，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，它快速地提升了鐵路電氣化水平，優(yōu)化了鐵路能耗結構，實現(xiàn)了鐵路大面積的“以電代油”，降低了對石油的依賴；其次，高速鐵路技術有力地提升了鐵路行業(yè)的節(jié)能減排效應，形成了綠色環(huán)保的交通大動脈；第三，鐵路能耗結構調整和優(yōu)化不僅對其他交通運輸方式產(chǎn)生了良好的示范作用，而且對我國整體能耗結構調整有著重要的啟示作用，即在能耗結構整體調整難以突破的情況下，可先從某一或某幾個行業(yè)實施局部性突破，最后帶動整個國家的能耗結構的轉變。

(2)節(jié)約土地

高鐵運營也是節(jié)約土地的典型代表，在我國耕地資源緊缺的大環(huán)境下，這一點尤為重要。其優(yōu)化了路橋比例，工程中盡可能采用橋梁，以達到少占土地的目的。如以8米填高為例，每公里路基(包括護道、排水溝及防護柵欄等)的占地超過77畝，而每公里橋梁的占地僅27畝，每公里采用橋梁將比采用路基節(jié)約土地三分之二。

高鐵動車組采用輕量化技術，制造材料用量大幅減少；從建造動車組和客車所需材料看，盡管材質不同，但簡單類比材料比重可見，完成相同的運輸量，高鐵動車組的材料消耗不及普通鐵路的1/5。同時，高鐵加快了車輛周轉，相應減少了車輛的投入量。

(4)節(jié)約人力

高鐵采用信息化、自動化等技術，創(chuàng)新勞動組織，實現(xiàn)自主化服務，提高了勞動生產(chǎn)率，節(jié)約了寶貴的人力資源。全國鐵路在營業(yè)里程不斷延伸、客貨運量不斷增長的新形勢下，運輸從業(yè)人員總量反而逐步減少。

(5)節(jié)約時間

高鐵采用高速度、高密度、全天候運行方案，借助市內(nèi)交通的有機銜接，大幅縮短了點到點旅行時間，改善了人們的出行方式選擇，為人們旅行過程中的時間節(jié)約提供了新的途徑。

可以看出，高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略都考慮了資源環(huán)境的承載能力，在集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展理念方面殊途同歸。

四、兩大戰(zhàn)略使命協(xié)同

如果可以將國民經(jīng)濟簡單地分成城鎮(zhèn)經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟兩個經(jīng)濟單元，那么這兩個單元都是參與國際競爭的主體。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，既要繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟，又要繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。通過減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，通過對農(nóng)業(yè)人口有序轉移以及城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐來繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟。建設包容性的城市與幸福農(nóng)村協(xié)調并進，兩個經(jīng)濟單元經(jīng)濟的繁榮足以提升國家的核心競爭力。

學者華生(2013)通過對5個東亞經(jīng)濟體的分析，認為城鎮(zhèn)化轉型是高收入經(jīng)濟體的核心密碼，是幫助我國跨越“中等收入陷阱”的關鍵路徑。從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化、信息化和城市社會轉型的發(fā)展中國家，需要在大大減少農(nóng)業(yè)人口的基礎上發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時能夠保證農(nóng)村轉移人口普遍就業(yè)、住有所居和融入城市，平等地享有市民權利?？梢?，新型城鎮(zhèn)化的有序推進是增強我國核心競爭力的關鍵問題。

4.事業(yè)單位提取職工福利基金比例超過非財政補助結余的40%。這樣提取不符合財政部《關于事業(yè)單位提取專用基金比例問題的通知》的規(guī)定。究其原因，主要是會計人員不熟悉事業(yè)單位制度規(guī)定造成的。

高鐵戰(zhàn)略通過將城市群連接起來，透過高鐵的“時空壓縮”、“城市觸媒”、“極化”、“互補”、“網(wǎng)絡化”等效應，輔助實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、大中小城市的平衡發(fā)展，本身就是繁榮兩個經(jīng)濟單元的重要推力。另外，高鐵產(chǎn)業(yè)本身就是一個高技術產(chǎn)業(yè)，中國已經(jīng)在這一領域取得了自主知識產(chǎn)權，已經(jīng)具備出口創(chuàng)匯的能力。在突破了高鐵產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展瓶頸以外，高鐵產(chǎn)業(yè)還通過就業(yè)效應、乘數(shù)效應帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高鐵產(chǎn)業(yè)已成為繁榮國家經(jīng)濟的重要依托。若通過高鐵將歐亞、南亞、中亞連接起來，將實現(xiàn)保障中國能源安全、和睦友鄰等政治效益。習近平總書記在出訪中亞、西亞、南亞地區(qū)的周邊國家時，頻頻提到在高鐵方面的合作問題，“高鐵戰(zhàn)略”成為中國與周邊政經(jīng)交往的“粘合劑”，已經(jīng)成為中國新的外交名片。

可見，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與高鐵戰(zhàn)略都承載著提升中國核心競爭力的巨大使命，是我國這樣一個人口大國實現(xiàn)和平崛起的關鍵引擎。

五、兩大戰(zhàn)略推進次序協(xié)同

我國的城鎮(zhèn)化本身遵循了區(qū)域非均衡增長的經(jīng)濟理論，鄧小平同志在改革開放之初就提出了“兩個大局”的戰(zhàn)略思想。一是“沿海地區(qū)加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個大局”，在第一個大局中利用繆爾達爾所說的“回波效應”②，不斷提升東部地區(qū)的集聚能力，為我國的經(jīng)濟打造出核心增長極。另一個是“沿海地區(qū)發(fā)展到一定時期，拿出更多的力量幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海地區(qū)也要顧全這個大局”，第二個大局中運用其所說的“擴散效應”③，東部地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)梯度轉移帶動中西部地區(qū)的發(fā)展。

從我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來看，第一個大局實現(xiàn)良好，打造了放在世界也不落后的東部地區(qū)明星城市與城市群。但第二個大局尚未在事實上實現(xiàn)，盡管國家先后實施了西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等區(qū)域經(jīng)濟政策，我國東西部差距仍非常高且呈擴大趨勢。學者馬述忠、馮晗(2011)對這一觸目驚心的差距做了闡述，并對這一差距所引起的嚴重社會問題與政治問題做出警示。

適時提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略期望通過政策扶持、產(chǎn)業(yè)轉移、交通帶動來扶持中西部地區(qū)發(fā)展，使國土的開發(fā)由不平衡逐漸走向平衡。2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議提出了“3個1億人”的城鎮(zhèn)化目標，其中就包括到2020年，要解決約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。這是我國國土開發(fā)進入鄧小平同志所說的“第二個大局”的重要標志。

高鐵戰(zhàn)略總體上也遵循先東后西的推進次序，首先連接東部發(fā)達的城市群，進而拓展在中西部的線路，通過不斷的加密加頻逐步連接中西部地區(qū)50萬人口以上城市(鎮(zhèn))。在設站設線的問題上，國家、鐵道部(現(xiàn)在的中國鐵路總公司)并沒有堅持經(jīng)濟上的功利性，更多看重的是社會效益，提前對中西部地區(qū)進行高鐵的布局，以此促進產(chǎn)業(yè)轉移、引領中西部地區(qū)發(fā)展。與人口密集程度與富裕程度較高的東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)對高鐵的需求相對不那么強烈，高鐵戰(zhàn)略的推進遵循了“先東后西”的推進次序。

可見，在推進次序上，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與高鐵戰(zhàn)略具有協(xié)同性。

六、兩大戰(zhàn)略相互依存

(一)新型城鎮(zhèn)化建設有賴于高鐵戰(zhàn)略

“十二五”規(guī)劃中提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，包括“深化區(qū)域合作，推動區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距；以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群；科學規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務和居住功能，推進大中小城市基礎設施一體化和網(wǎng)絡化發(fā)展”。

交通是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提條件和驅動力之一，具有較強的支撐和引導作用。其直接影響在于，交通本身就是城市公共服務的重要組成部分，一定程度上決定了城市的暢達性水平，進而影響著城市的吸引力。間接影響在于，工業(yè)、服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的根本動力，高鐵為產(chǎn)業(yè)的深度發(fā)展提供了基礎性條件，進而帶動城市的發(fā)展。高鐵較之普通的交通系統(tǒng)又具有一系列優(yōu)點，將通過五大優(yōu)勢支撐我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展：有利于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展；有利于推動區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設；有利于促進產(chǎn)業(yè)結構升級；有利于釋放我國鐵路的貨運能力。在此，筆者從城市群成長的角度對推動區(qū)域平衡發(fā)展以及推動城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化兩個重要方面對高鐵戰(zhàn)略促進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實現(xiàn)進行詳述。

1.推動區(qū)域間平衡發(fā)展

城市群是一個區(qū)域性產(chǎn)業(yè)關聯(lián)和城市互補的群體概念，嚴格講城市群一般是以中心城市為龍頭，以產(chǎn)業(yè)輻射和關聯(lián)為紐帶，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸為通道，以物流、資金流、科技流、人流為內(nèi)容的城市組合群體。城市群是城鎮(zhèn)空間分布的主要形式，是未來新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。受城市群分布及特征影響，我國城鎮(zhèn)的空間分布呈現(xiàn)網(wǎng)絡型和據(jù)點型相結合、分散型和集中型相結合、松散型和緊湊型相結合的特征，東中西三大地帶的城鎮(zhèn)分布及特征也不盡相同，為此東中西三大地帶的城鎮(zhèn)化路徑、目標也不同。與城市群特征相配套的高鐵空間格局，將有助于東中西三大地區(qū)未來新型城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)。

從我國未來高鐵布局來看，東部地區(qū)將形成密集的高鐵網(wǎng)絡，結合東部地區(qū)密集的城鎮(zhèn)布局特征，高鐵將串聯(lián)起主要的大中小城市，形成同城化效應，并為城市之間相關城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)區(qū)域帶來發(fā)展的機遇，助推東部地區(qū)將發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用、形成城鎮(zhèn)緊密結合的城鎮(zhèn)體系的目標的實現(xiàn)；中部地區(qū)的高鐵網(wǎng)絡相對稀疏，將是主要城市的聯(lián)絡線和未來產(chǎn)業(yè)布局的重要軸線，特別是東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉移的重要通道，有利于增強中心城市的集聚輻射能力，有利于和重點城市形成合理分工，針對中部未來做大做強大中城市、增強城市間、城鎮(zhèn)間聯(lián)系的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，有很大的促進作用；高鐵在西部地區(qū)的布局少，主要以重要交通干線的形式出現(xiàn)，結合西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低、未來將以大中城市培育為重點的特征，高鐵對于大中城市集聚力的形成有較大的幫助，對關中、成渝兩大沿交通干線城市群的形成起直接的推動作用。

2.推動城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級以及城市間功能互補

高鐵網(wǎng)絡串聯(lián)主要城市群：高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步，實現(xiàn)城市群地理范疇和經(jīng)濟功能的協(xié)調統(tǒng)一，推動新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的形成。

交通是城市群形成的重要支撐條件，同時城市群的打造也將拉動交通的發(fā)展。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化城市群的發(fā)展規(guī)劃，提出有針對性的交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略。未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略將涉及全國20多個城市群、近兩百個地級以上城市和上萬個城鎮(zhèn)的建設，依照規(guī)劃通過城際軌道和都市圈鐵路連接帶動城市間發(fā)展將成為發(fā)展戰(zhàn)略，或將成為新一輪鐵路建設的增長點。高鐵戰(zhàn)略將未來中國主要城市群進行串聯(lián)，有利于實現(xiàn)城市群之間的合理分工、優(yōu)勢互補，以便在更大的區(qū)域內(nèi)形成城市帶、都市帶，最終實現(xiàn)區(qū)域競爭力的提升。

表1　中國高鐵與沿線主要城市群

數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒2012》.

依托高鐵網(wǎng)絡，城市與其相鄰的多個城市實現(xiàn)交流，不斷交流中的各城市將找到自身最合適的比較優(yōu)勢、區(qū)域地位，高鐵網(wǎng)絡成為各城市形成城市群的最基本的框架體系。通過產(chǎn)業(yè)轉移實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級是我國未來重要的經(jīng)濟戰(zhàn)略，而產(chǎn)業(yè)轉移一般沿交通線路呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。高鐵網(wǎng)絡將在促進要素流動的同時，成為產(chǎn)業(yè)轉移的重要通道。對于產(chǎn)業(yè)轉出地而言，高鐵網(wǎng)絡促進其產(chǎn)業(yè)向外轉移的動力，也為其產(chǎn)業(yè)升級形成空間。對于產(chǎn)業(yè)承接地而言，高鐵帶來承接產(chǎn)業(yè)轉移的有利條件，產(chǎn)業(yè)的進入將為其城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供動力。同時，在這種轉移與承接的過程中，各城市形成分工合作、優(yōu)勢互補的城市群體系。

可見，高鐵能夠為縮小區(qū)域差距創(chuàng)造條件，能夠提高沿線中小城市的外部交通條件，加快推進交通等基礎設施建設，增強中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁，為鐵路推動新型城鎮(zhèn)化明確發(fā)展方向。推進新型城鎮(zhèn)化，必須要重視和發(fā)揮交通的支撐和引導作用，加快交通走廊兩側城鎮(zhèn)的發(fā)展，推進交通網(wǎng)絡與城鎮(zhèn)經(jīng)濟互動發(fā)展。

(二)高鐵的可持續(xù)運營有賴于城鎮(zhèn)化的健康推進

我國鐵路建設曾經(jīng)是國家意志的體現(xiàn)，快速推進的鐵路建設同時導致了鐵道部債務的巨量累積。從人均鐵路長度不及“一根香煙”到全球里程最長的高鐵網(wǎng)絡，鐵路投資總額在2010年度達到8235億元，約占中國GDP的2.1%，高鐵成為政府的重點投資領域。

中國經(jīng)濟的高速增長客觀上支撐了鐵路的高速發(fā)展，但巨額投資并不能自動化解高鐵的財務與技術風險。根據(jù)鐵道部2012年第三季度的季報披露，截至2012年三季度鐵道部資產(chǎn)為43044億元，負債為26607億元，資產(chǎn)負債率為61.81%，稅后利潤則為-85.41億元。如果不考慮折舊，目前已有四條高鐵線路基本達到收支平衡，分別是：京津城際、滬寧城際、京滬高鐵和滬杭城際。但上述幾條線路均屬中國運營效益最好的鐵路線路，分布于中國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)。相比之下，鄭西高鐵的情況就很不樂觀?，F(xiàn)在在建的中西部干線，投資回報水平根本無法和京滬高鐵相比，在建的2690公里的“滬昆高鐵”(包括滬杭、杭長等四段)，能在20年的貸款期限內(nèi)盈利已經(jīng)成為奢望。

我國的鐵路建設處于經(jīng)濟高速增長的機遇期，但在投融資方面存在投資主體單一、增長效率低和債務風險大的問題。這些問題主要體現(xiàn)在：鐵路投資主體單一，長期以來，我國鐵路發(fā)展主要靠中央政府的投入，民間資本難以大規(guī)模進入，仍繼續(xù)沿用計劃體制下的發(fā)展模式；粗放式擴張導致效益低下，由于各地鐵路局不是真正的市場主體，降低成本、提高效益的動力不足，建設運營各環(huán)節(jié)都不同程度地存在浪費現(xiàn)象；債務風險較高，線路整體盈利水平較低，越來越多的債務將進入還本付息階段，鐵路行業(yè)的債務風險將日益顯現(xiàn)，難以支撐鐵路龐大的業(yè)務。

高鐵建設的收益主要體現(xiàn)在長期的影響。高鐵建設具有良好的社會收益，有助于實現(xiàn)良性和可持續(xù)發(fā)展。高鐵投入運營實現(xiàn)客貨分線，釋放了既有線貨運能力，帶來明顯的綜合效益。這些收益主要體現(xiàn)在：高鐵建設過程中直接拉動沿線的經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)；促進了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程；縮小了城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，促進了城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，促進了經(jīng)濟一體化；提升產(chǎn)業(yè)級別，調整經(jīng)濟結構。雖具有巨大的社會效益，但高鐵盈利的前景相當悲觀，甚至有爆發(fā)壞賬的可能。以政企分開、運管分離、投資多元化為目標的鐵路改革方案在2003年前后曾提上日程，但鐵道部最后選擇了完全由政府主導的模式。

2013年3月15日中國鐵路總公司發(fā)布公告：根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革和職能轉變方案，不再保留鐵道部，組建中國鐵路總公司。中國鐵路總公司自組建之日起，承繼原鐵道部負債。中國鐵路總公司承擔和履行原鐵道部發(fā)行的中國鐵路建設債券、非金融企業(yè)債務融資工具(短期融資券、中期票據(jù)等)及其他有關合同、協(xié)議項下的權利、義務，以及相應的債權債務關系和法律責任。自此，代替鐵道部職能的中國鐵路總公司正式走向了“自主經(jīng)營、自負盈虧”的道路。既然已經(jīng)實現(xiàn)了公司化運營，就決定了其運營更大程度受到利潤的驅動，特別是在背負過去鐵路建設的巨大負債壓力下。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進是否順利，將影響未來高速鐵路的線路布局、站點選取、票價設定。新型城鎮(zhèn)化若推動順利，則可為高鐵帶來充足的客源、更多的連帶消費、更多的通勤次數(shù)，這些將顯著改善其運營主體中國鐵路總公司的財務狀況。而如果推行不順利，如西部地區(qū)漫長的高鐵干線上僅發(fā)展起零星的市鎮(zhèn)，本身沒有集聚起足夠的人口規(guī)模，出于利益考慮，鐵路總公司可能不傾向于在此新增線路，原有線路上的部分站點可能被部分撤并，高鐵的發(fā)車頻次可能繼續(xù)降低，高鐵可能依靠低票價吸引客源，進一步降低自身的盈利能力。若此，則高鐵運營入不敷出，有降格為普通鐵路的可能，高鐵布局東密西疏的差距會進一步加大。這反過來將進一步降低西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的推進能力。

七、結論

高鐵戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相輔相成，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展導致高速鐵路作為緩解城市之間交通問題的重要角色出場。作為一種特殊的交通系統(tǒng)，高鐵建設提高了國內(nèi)市場統(tǒng)一性與區(qū)域間規(guī)劃協(xié)調性，是連接發(fā)展中城市與發(fā)達城市之間的命脈，有力促進了沿線地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，帶動相關產(chǎn)業(yè)升級，有力促進經(jīng)濟社會發(fā)展，改善人民群眾生活，是促進城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調的重大戰(zhàn)略。高鐵的持續(xù)健康運營同時依存于新型城鎮(zhèn)化建設的人流、物流、資金流、信息流基礎，其成本收益平衡需新型城鎮(zhèn)化帶動。

正確認識兩大戰(zhàn)略的協(xié)同性與依存性，是推進過程中避免兩大戰(zhàn)略單兵作戰(zhàn)的前提，是實現(xiàn)“1+1>2”的疊加效應的基礎。協(xié)同推進的兩大戰(zhàn)略將實現(xiàn)“富民、惠民、安民”的目標，共同提高我國的綜合競爭能力。

[注釋]

①所謂綜合運輸大通道，是指由兩種或兩種以上運輸方式線路組成，承擔我國主要客貨運輸任務的運輸走廊，構成綜合交通網(wǎng)的主骨架，是國家的運輸大動脈.

②回波效應是由為了在發(fā)達區(qū)域獲得更高的報酬而流出不發(fā)達區(qū)域的勞動和資本構成,發(fā)達的核心區(qū)憑借自己的支配地位，從不發(fā)達的邊緣地區(qū)吸入要素和資源壯大自己，這將引起不發(fā)達地區(qū)的衰落，使區(qū)域差距擴大.

③擴散效應由從發(fā)達區(qū)域到不發(fā)達區(qū)域的投資活動流動構成，發(fā)達的核心區(qū)為了保持自身的發(fā)展，不斷增加向不發(fā)達的邊緣區(qū)采購原材料、燃料和產(chǎn)品，輸出資本技術和設備，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟，這有助于區(qū)域差異的縮小.

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[責任編輯：張曉娟]

Study on the Cooperativity and Dependency between the High-speed Rail Strategy and the New Urbanization Strategy

SHI Guan-qing，ZHANG Xian-ping

(City Development Research Institute, PAN-China Group, Beijing 100070, China)

Abstract:The high-speed rail strategy, originated from the ″National Long-term Railway Network Plan″, was approved by the State Council in 2004, and the new urbanization strategy was proposed in the 18th CPC national congress report naming ″walking along the path of new urbanization with Chinese characteristics.″ As the two major strategies to promote the comprehensive development of China′s economy and society, the high-speed rail strategy and the new urbanization strategy are not fragmented existence, but synergistic and dependent combination. Regrettably, there is rare statement on the synergy and dependency of these two strategies in academia. This study demonstrates the cooperativity between the two strategies from the perspectives of the overall layout, the core concept, the mission hosted, the advancing order, while proving the dependency of the two strategies from the aspects of promoting balance of regional development, the optimization and upgrading of industrial structure, the inter-city functional complementation, the financial cost pressure of high-speed rail operation etc. By this study, the author wants to arouse attention of other scholars on this topic or to provide reference for related research.

Key words:the high-speed rail strategy; the new urbanization strategy; cooperativity; dependency

[中圖分類號]F287.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-5863(2016)01-0091-08

[作者簡介]史官清(1979-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，泛華集團城市發(fā)展研究院戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部規(guī)劃師，博士，從事經(jīng)濟增長、財稅理論與政策、科技管理、區(qū)域經(jīng)濟研究.

[收稿日期]2014-09-14