宋美喆, 劉寒波

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

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我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題及原因探析

宋美喆, 劉寒波

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410205)

為健全完善我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的體制機(jī)制,提高水利資金使用效益,促進(jìn)水利事業(yè)更好發(fā)展,在對(duì)湖南省內(nèi)外多處水庫(kù)、水閘、堤防、灌渠等水利設(shè)施展開(kāi)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,剖析我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分在具體實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題,并利用多中心治理理論、財(cái)政聯(lián)邦主義理論、官僚主義理論闡述其產(chǎn)生原因。研究發(fā)現(xiàn),社會(huì)、個(gè)人在水利治理中過(guò)度依賴(lài)政府,上下級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不合理、跨界糾紛難以解決,政府部門(mén)間水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分交叉重疊、九龍治水,專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模龐大、財(cái)政碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。而社會(huì)和個(gè)人自主性不強(qiáng)、自我組織能力較弱、參與水利治理機(jī)制不完善,各級(jí)政府行政性分權(quán)特征明顯、職責(zé)同構(gòu)、博弈地位不對(duì)等,部門(mén)間職責(zé)邊界模糊、部門(mén)利益固化是其主要成因?；诖?提出水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的一系列政策措施,以期為進(jìn)一步完善水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分,形成以政府為主體的各方利益均衡治理模式提供參考借鑒。

政府水利職能;事權(quán)與支出責(zé)任;政府越位;行政性分權(quán);九龍治水

如何轉(zhuǎn)變政府職能,合理劃分各級(jí)政府、各政府涉水部門(mén)的事權(quán),建立起事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,已成為當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界需要共同研究解決的重大課題之一。這對(duì)于全面貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)和2011年“中央一號(hào)文件”精神,促進(jìn)水利事業(yè)更好地發(fā)展,提升農(nóng)村社會(huì)文明程度,深化財(cái)稅體制改革均具有重大的影響?；诖?筆者在對(duì)湖南省內(nèi)外多處水庫(kù)、水閘、堤防、灌渠等水利設(shè)施展開(kāi)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分在具體實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行剖析,并利用多種理論闡述其產(chǎn)生原因,據(jù)此提出改革的思路與措施。

1 合理劃分水利事權(quán)與支出責(zé)任的必要性

1.1 合理劃分水利事權(quán)與支出責(zé)任有利于維護(hù)水利的長(zhǎng)治久安

解決復(fù)雜的水問(wèn)題,不僅要靠堅(jiān)實(shí)的工程基礎(chǔ)、先進(jìn)的科技支撐,更要靠完善的財(cái)政制度保障。水利事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分是各級(jí)政府、各涉水部門(mén)全面規(guī)范履行水利治理職責(zé)的重要基礎(chǔ),有助于理順政府間水利關(guān)系,厘清各級(jí)政府、各涉水部門(mén)水利責(zé)任,進(jìn)而保證各項(xiàng)水利工程項(xiàng)目的順利實(shí)施完成,提高水利的防洪抗旱、水資源利用、水環(huán)境保護(hù)和服務(wù)民生的能力,提升水利資金使用效益,加快水利事業(yè)更好更快發(fā)展。

1.2 合理劃分水利事權(quán)與支出責(zé)任有助于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)

水利不僅是農(nóng)業(yè)的命脈,也是生態(tài)文明建設(shè)的先決條件。水利能否得到科學(xué)的發(fā)展,并充分發(fā)揮應(yīng)有的作用,主要取決于其管理體制的健全完善程度,其中重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的合理性。合理劃分水利事權(quán)與支出責(zé)任有助于加快傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變;有助于更好地實(shí)現(xiàn)水利在提高糧食產(chǎn)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、提升農(nóng)村社會(huì)文明程度、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等方面的積極影響;有助于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)人與自然的和諧相處。

1.3 合理劃分水利事權(quán)與支出責(zé)任有助于加快財(cái)稅體制改革的進(jìn)程

財(cái)稅體制改革的難點(diǎn)就在于各級(jí)地方政府事權(quán)的劃分,而水利具有的綜合性、流域性等特點(diǎn),使其更適合作為改革的突破口和著力點(diǎn)。水利事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分可為農(nóng)業(yè)、環(huán)保、社會(huì)保障等領(lǐng)域事權(quán)關(guān)系的界定提供借鑒、參考的模式，對(duì)于全面貫徹落實(shí)《決定》精神,健全完善事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度,加快政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

2 現(xiàn)行體制下我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題

自1980年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管制體制的暫行規(guī)定》(國(guó)發(fā)[1980]第33號(hào))中明確規(guī)定“支出責(zé)任按行政隸屬關(guān)系劃分”起,我國(guó)基本上確定了按行政區(qū)劃及行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)與支出責(zé)任的格局[1]。此后,1994年頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國(guó)發(fā)[1993]第85號(hào))作出規(guī)定:“中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi),調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出?！盵2]可以看到,此時(shí)雖然我國(guó)對(duì)財(cái)政支出簡(jiǎn)單地按照行政權(quán)力劃分的缺陷已有所認(rèn)識(shí),且在表述方式上作了明顯的調(diào)整,但由于在實(shí)際操作中仍然采用的是基數(shù)法,且在收益分配上仍然以保留地方既得利益為前提,因此當(dāng)前事權(quán)與支出責(zé)任的劃分可以說(shuō)仍然是延續(xù)了1980年的做法。從總體上看,水利事權(quán)與支出責(zé)任的劃分作為整個(gè)財(cái)政支出責(zé)任劃分的一部分,起步于傳統(tǒng)的支出責(zé)任劃分辦法,基本上遵循了以行政權(quán)力作為各級(jí)政府水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的依據(jù)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期改革調(diào)整,我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分已經(jīng)形成了相對(duì)比較明晰的框架[3],包括:政府、社會(huì)與個(gè)人水利治理責(zé)任的劃分;上下級(jí)政府間水利事權(quán)與支出責(zé)任的劃分;政府部門(mén)間水利事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。在現(xiàn)行運(yùn)行體制下,面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求和新挑戰(zhàn),我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分還存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

2.1 社會(huì)、個(gè)人在水利治理中過(guò)度依賴(lài)政府,個(gè)人管護(hù)意識(shí)淡薄

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,水利設(shè)施都是集體建、集體管、集體用。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革后,土地實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,但水利設(shè)施卻依然沿用集體組織建設(shè)、集體負(fù)責(zé)管理的模式。村民個(gè)人種的是“責(zé)任田”,用的卻是“大鍋水”,利益關(guān)聯(lián)并不直接,個(gè)人的水利收益和成本不對(duì)應(yīng),這使得個(gè)人參與水利治理的程度不高,在水利治理中過(guò)度依賴(lài)政府,認(rèn)為水利建設(shè)和管護(hù)都是政府的事,尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅之后更是如此。政府在水利治理方面統(tǒng)包統(tǒng)攬,履行水利事權(quán)方式單一,存在“越位”現(xiàn)象,對(duì)個(gè)人和社會(huì)參與水利治理的積極性調(diào)動(dòng)不夠充分。政府、社會(huì)、個(gè)人共享共擔(dān)的多方共同治理局面現(xiàn)在還未形成,個(gè)人對(duì)小水利的管護(hù)意識(shí)淡薄,導(dǎo)致一些與村民個(gè)人利益直接相關(guān)的水利設(shè)施損壞老化問(wèn)題突出,效益衰減。

2.2 政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不合理,運(yùn)行機(jī)制不順暢

目前雖已形成了水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本框架,但多數(shù)事權(quán)定位都比較抽象,事權(quán)與支出責(zé)任劃分粗略,缺乏合理性、規(guī)范性和可操作性,行政性分權(quán)的整體思路仍沒(méi)有改變。即事權(quán)按照政府層級(jí)劃分,上級(jí)政府以委托方式通過(guò)下級(jí)政府行使其職責(zé),這就形成了現(xiàn)行水利事權(quán)與支出劃分體制運(yùn)行中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三者分離的格局。決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)通常掌握在上級(jí)政府手中,下級(jí)政府僅擁有執(zhí)行權(quán),下級(jí)政府實(shí)質(zhì)上可看作是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。使得現(xiàn)實(shí)中大量事權(quán)被下放到下級(jí)政府,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)諸如“上級(jí)政府決策、下級(jí)政府出錢(qián)”、“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)買(mǎi)單”等情況,一些適宜上級(jí)負(fù)責(zé)的水利事務(wù),卻交給了下級(jí),下級(jí)政府承擔(dān)了較多支出責(zé)任,各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、不相適應(yīng)[4]。

2.3 按行政區(qū)劃劃分造成責(zé)任主體缺失,跨界糾紛難以解決

現(xiàn)行的水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分主要為行政性分權(quán)體制,而權(quán)力運(yùn)行往往受制于行政區(qū)劃,這使得水利事權(quán)與支出責(zé)任按行政區(qū)劃劃分特征明顯。在這樣一種體制下,各級(jí)政府、各政府部門(mén)只負(fù)責(zé)本區(qū)域水利治理,只管自家的“一畝三分地”,大多數(shù)跨區(qū)域水利治理事務(wù)存在責(zé)任主體缺失、跨區(qū)域行政管理和執(zhí)法難度大等問(wèn)題[5]。一些跨區(qū)域水利工程項(xiàng)目受當(dāng)?shù)卣推渌胤叫孕姓C(jī)構(gòu)的掣肘較多,并不能很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。如湖南省的水府廟水庫(kù)，跨湘鄉(xiāng)、雙峰、婁星三地,水庫(kù)工程水土資源邊界權(quán)屬模糊,地方政府違規(guī)許可,不征求水利部門(mén)意見(jiàn),占用水庫(kù)管理保護(hù)范圍搞開(kāi)發(fā)建設(shè),造成了新的水土流失,減少了有效庫(kù)容。另外湖南省的韶山灌區(qū)也面臨類(lèi)似的問(wèn)題,其灌溉了湘潭、長(zhǎng)沙、婁底3市約6.67萬(wàn)hm2的農(nóng)田。行政上由湘潭市政府負(fù)責(zé),跨區(qū)域管理難度大,一些日常工作、資源調(diào)配、水行政執(zhí)法都在湘潭市內(nèi),跨區(qū)域去長(zhǎng)沙市進(jìn)行管理則顯得不切實(shí)際。在處理跨區(qū)域問(wèn)題時(shí)缺乏整體性,跨界糾紛很難得到有效解決。

2.4 政府部門(mén)間事權(quán)與支出責(zé)任劃分交叉重疊,水利資金過(guò)度分散、重復(fù)配置

水利作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和綜合性事務(wù),牽涉面很廣,與水利治理相關(guān)的各項(xiàng)職能分散于多個(gè)部門(mén),如農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國(guó)土資源、煙草、交通等。各涉水部門(mén)之間各自為政,條塊分割,缺乏有效的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制,形成了“九龍治水”的局面[6]。水利事權(quán)與支出責(zé)任在各部門(mén)的劃分交叉重疊,水利資金過(guò)度分散、重復(fù)配置,由政出多門(mén)引起的利益紛爭(zhēng)或推諉扯皮現(xiàn)象也成為常態(tài)。同樣是對(duì)水資源進(jìn)行監(jiān)測(cè),水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水量監(jiān)測(cè)職能就分別屬于環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén),同樣是供水,又同時(shí)由城建部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等負(fù)責(zé)。部門(mén)間彼此交叉的職責(zé)甚多,當(dāng)有利益問(wèn)題出現(xiàn)時(shí),各部門(mén)互相爭(zhēng)奪管理權(quán)。這也引發(fā)了管水量的不管水質(zhì),管水質(zhì)的不管供水,管供水的不管排水、節(jié)水 “怪圈”的出現(xiàn)。

2.5 審批權(quán)、資源配置權(quán)與水利設(shè)施功能脫節(jié),造成財(cái)政碎片化

一方面,當(dāng)前水利行政性分權(quán)特征明顯,水利項(xiàng)目的審批權(quán)主要是按項(xiàng)目工程的類(lèi)型和大、中、小規(guī)模在各級(jí)政府、各政府部門(mén)間進(jìn)行分配,與項(xiàng)目是否跨流域沒(méi)有關(guān)系。而水利資金的配置與項(xiàng)目審批權(quán)結(jié)合緊密,爭(zhēng)取到某一水利項(xiàng)目的審批權(quán),也就擁有了該項(xiàng)目資金資源的配置權(quán),審批權(quán)在哪一級(jí)政府或政府部門(mén),哪一級(jí)政府或政府部門(mén)就擁有資金配置權(quán)。另一方面,水利工程設(shè)施功能和作用更多地體現(xiàn)為跨流域性,這一點(diǎn)和審批權(quán)的劃分和配置依據(jù)不相符。這就導(dǎo)致了水利設(shè)施功能與審批權(quán)、資源配置權(quán)脫節(jié),權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等,各級(jí)政府、各政府部門(mén)爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目,造成專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模龐大,財(cái)政碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重,水利工程設(shè)施的跨流域功能發(fā)揮受限,水利治理缺乏效率。

2.6 項(xiàng)目管理體制不合理,地方政府“被綁架”現(xiàn)象普遍

水利工程項(xiàng)目資金,除了財(cái)政撥款外,還有很大一部分來(lái)自國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委)。大多數(shù)水利工程項(xiàng)目由發(fā)改委審批立項(xiàng),并需要相關(guān)涉水部門(mén)進(jìn)行資金配套,這些涉水部門(mén)為爭(zhēng)取到項(xiàng)目工程,進(jìn)而取得專(zhuān)項(xiàng)資金撥款,擴(kuò)大本部門(mén)規(guī)模和利益,更多地會(huì)尋求政策性貸款的支持,這又必須要由地方政府提供擔(dān)保。而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),只有多爭(zhēng)取項(xiàng)目,才能有更好的政績(jī)表現(xiàn)。過(guò)濃的政績(jī)意識(shí)助長(zhǎng)了地方政府的擔(dān)保行為,也傾向于為相關(guān)涉水部門(mén)提供擔(dān)保。一旦貸款到期,部門(mén)不能償還貸款,就需要地方政府承擔(dān)責(zé)任,代為償還貸款,造成地方政府債臺(tái)高筑,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大,地方政府“被綁架”現(xiàn)象普遍。

2.7 專(zhuān)項(xiàng)資金分配隨意性較大,降低資金整體效益

水利專(zhuān)項(xiàng)一般不由上級(jí)政府直接分配,而是由下級(jí)政府先行申報(bào)。為從不同部門(mén)爭(zhēng)取到更多資金,下級(jí)政府傾向于精心策劃包裝項(xiàng)目,項(xiàng)目資金分配隨意性較大、過(guò)度分散、重復(fù)投入,資金的使用難以形成合力,降低了整體效益。而一些急需資金的項(xiàng)目則投入嚴(yán)重不足,缺乏資金。

3 問(wèn)題成因的機(jī)理分析

以上水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分中的突出問(wèn)題,基本上可以歸為三大類(lèi):一是屬于政府、社會(huì)和個(gè)人關(guān)系的層面;二是屬于上下級(jí)政府間關(guān)系的層面;三是屬于政府各涉水部門(mén)間關(guān)系的層面。這三大類(lèi)問(wèn)題都有其內(nèi)在成因和形成機(jī)理,筆者分別從多中心治理理論、財(cái)政聯(lián)邦主義理論、官僚主義理論角度來(lái)對(duì)其成因進(jìn)行闡述。

3.1 基于多中心治理理論對(duì)政府、社會(huì)、個(gè)人三者水利關(guān)系的機(jī)理分析

根據(jù)多中心治理理論的主要觀(guān)點(diǎn),政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人等都不是唯一的水利治理主體,多方共同互動(dòng)是必然選擇。水利治理需要政府、社會(huì)、個(gè)人等主體多方參與,這些治理主體平等地參與水利治理,形成一種具有互動(dòng)性、回應(yīng)性、協(xié)調(diào)性的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

水利治理領(lǐng)域之所以呈現(xiàn)出現(xiàn)有問(wèn)題,究其原因在于政府、社會(huì)與個(gè)人等主體治理能力不足,且無(wú)法與其他治理主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)合作。一方面在政府“單中心”、“官僚化”、“層級(jí)化”的管理模式下,政府越位嚴(yán)重,權(quán)力缺乏制約和制衡。在長(zhǎng)期的水利治理中,政府包攬了一些可以由社會(huì)和個(gè)人等其他主體去履行和完成的事務(wù),承擔(dān)了由其他主體提供會(huì)更有效率的水利服務(wù)和產(chǎn)品的供給責(zé)任,一些可以從政府本身分擔(dān)轉(zhuǎn)移出去的水利治理事務(wù)仍由政府作為主要治理主體[7]。另一方面,一些水利制度在我國(guó)主要靠政府強(qiáng)制執(zhí)行,社會(huì)與個(gè)人常處于被動(dòng)接受的一方。不同于西方國(guó)家“自下而上”的形式,我國(guó)公眾參與水利治理大多是政府主導(dǎo)下“自上而下”的形式，且由于自主性不強(qiáng)、自我組織能力較弱、參與機(jī)制不完善及缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制等原因使得社會(huì)和個(gè)人在分擔(dān)政府水利治理壓力方面的作用并不突出,效率低下。

3.2 基于財(cái)政聯(lián)邦主義理論對(duì)上下級(jí)政府間水利關(guān)系的機(jī)理分析

財(cái)政聯(lián)邦主義理論是以財(cái)政分權(quán)為核心的理論,強(qiáng)調(diào)了分權(quán)對(duì)地方政府行為的重要性,關(guān)注的是如何明確中央政府和地方政府間的職能分工,使地方政府擁有合適的財(cái)政自主權(quán),多級(jí)政府分權(quán)制衡,形成有效的財(cái)政運(yùn)行體制。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行考察,可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際中各級(jí)政府的集權(quán)與分權(quán)明顯偏離了財(cái)政聯(lián)邦主義的受益范圍原則,各級(jí)政府所承擔(dān)的水利事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)。從我國(guó)財(cái)政體制改革演變的過(guò)程來(lái)看,上一級(jí)政府的力量非常強(qiáng)大且具有權(quán)威性,而相對(duì)較低層級(jí)的政府處于一個(gè)被動(dòng)和從屬的地位,層級(jí)越高的政府越具有權(quán)威性，在談判中越具有主導(dǎo)地位,層級(jí)越低的政府在談判中越不具有話(huà)語(yǔ)權(quán)。政府間這種不對(duì)等的博弈,導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任層層下移。從現(xiàn)實(shí)中下移的事項(xiàng)來(lái)看,出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)考慮,上級(jí)政府將涉及大規(guī)模投資且投資風(fēng)險(xiǎn)較高的水利事務(wù)移交給下一級(jí)政府,以降低自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致事權(quán)按行政區(qū)劃劃分，造成跨流域治理分擔(dān)不公平，使得從效率角度看應(yīng)該由上一級(jí)政府承擔(dān)的一部分區(qū)域性、流域性水利治理責(zé)任也轉(zhuǎn)移給了下一級(jí)政府,下級(jí)政府承擔(dān)著與其財(cái)力明顯不相符的事權(quán)責(zé)任。另外,我國(guó)政府官員的績(jī)效考核制度也在一定程度上影響著水利事權(quán)的配置。按照公共選擇理論,政府官員并不是無(wú)私的,而是作為“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益的最大化。為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中勝出,地方政府投資于基礎(chǔ)設(shè)施的積極性很高,財(cái)政資金都被用于生產(chǎn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,而公益性較強(qiáng)的水利事務(wù)往往投資不夠、供給不足,也導(dǎo)致水利事權(quán)重建輕養(yǎng)、重建輕護(hù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.3 基于官僚主義理論對(duì)各涉水部門(mén)間水利關(guān)系的機(jī)理分析

官僚制度理論在分析官僚行為動(dòng)機(jī)時(shí),認(rèn)為官僚是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”,影響其效用的主要因素包括待遇、福利、聲望和地位等。要實(shí)現(xiàn)效用最大化,官僚必須實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算最大化。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下,官僚作為優(yōu)勢(shì)一方,掌握著他人所不知的壟斷信息,并以此來(lái)夸大部門(mén)支出的必要性和真實(shí)需求量,努力說(shuō)服上級(jí)官員,擴(kuò)大其所在部門(mén)的預(yù)算規(guī)模。

水利屬于綜合性和基礎(chǔ)性事務(wù),涉及面廣泛、功能多樣,行政權(quán)力的功能性劃分決定了其事權(quán)分散于各個(gè)相關(guān)政府部門(mén),如水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城建、電力、交通等,這些部門(mén)都擁有與水利相關(guān)的事權(quán)與支出責(zé)任。各部門(mén)官僚在既定的權(quán)力范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任、履行職權(quán),在制度制定和實(shí)施過(guò)程中,通過(guò)討價(jià)還價(jià)為所在部門(mén)爭(zhēng)取利益,沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)的權(quán)威能夠超越另一個(gè)部門(mén)。在討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中,各部門(mén)官僚幾乎都會(huì)故意縮小本部門(mén)收益并夸大其行為成本,提供有利于自己的信息。為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大,誰(shuí)也不愿意出讓本部門(mén)的利益,部門(mén)利益固化,阻礙了這些涉水部門(mén)間的跨部門(mén)協(xié)調(diào)。受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng),各部門(mén)將其掌握的信息資源視為本部門(mén)私有,并阻礙資源在部門(mén)間自由流動(dòng),使得各部門(mén)信息難以有效整合,也造成資源的重復(fù)采集、重復(fù)錄入,資源浪費(fèi)嚴(yán)重。且由于要素之間復(fù)雜依賴(lài)性的存在,各部門(mén)間的職責(zé)邊界并不是十分明確,而是模糊的[8],在共同進(jìn)行水利治理時(shí),各部門(mén)官僚擴(kuò)張本部門(mén)權(quán)限并阻止其他部門(mén)“入侵”的動(dòng)機(jī)十分明顯,加劇了部門(mén)間的沖突和財(cái)政的碎片化。

4 合理劃分我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任的對(duì)策建議

4.1 合理界定政府與個(gè)人、社會(huì)在水利治理中的責(zé)任邊界

明確政府在水利治理中的主要職責(zé),防止政府“大包大攬”。對(duì)于由社會(huì)和個(gè)人承擔(dān)會(huì)更加有效率的領(lǐng)域,政府要盡快地退出或盡量少干。政府要重點(diǎn)幫助解決個(gè)人和社會(huì)干不了、不好干、不愿干的事情,彌補(bǔ)其缺陷[9]。只有讓政府力量以及社會(huì)、個(gè)人力量各自歸位,充分發(fā)揮社會(huì)組織和公民自治的作用,改變目前財(cái)政水利治理工作中的“越位”問(wèn)題,才能形成政府、社會(huì)、個(gè)人共同治理水利的新格局,以有限的投入換來(lái)最大的效益。

4.2 合理劃分政府間水利事權(quán)與支出責(zé)任

根據(jù)《決定》中深化財(cái)稅體制改革,建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度的要求,從我國(guó)水利實(shí)際出發(fā),進(jìn)一步理順上下級(jí)政府在水利治理中的事權(quán)關(guān)系?？茖W(xué)劃分中央與地方、省與市縣的水利事權(quán)與支出責(zé)任,實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)轉(zhuǎn)變,探索建立責(zé)任明確的水利分級(jí)管理機(jī)制,使不同層級(jí)政府之間的水利事權(quán)與支出責(zé)任配置合理,各有側(cè)重,符合各自的受益范圍。其中,涉及全局性的水利事務(wù),應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)；兼有全局性和地方性公共產(chǎn)品特征的水利事務(wù),由中央政府和地方政府共同協(xié)商來(lái)確定各自的承擔(dān)范圍和支出比例；其他受益范圍僅為某一特定區(qū)域的水利事務(wù)列為該管轄區(qū)政府事權(quán),由地方財(cái)政負(fù)責(zé),如小型農(nóng)田水利工程建設(shè)等；跨區(qū)域、跨流域性事務(wù),則劃歸上一級(jí)政府,以方便統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一調(diào)度資源，如跨省事權(quán)由中央政府負(fù)擔(dān)，跨市事權(quán)由省一級(jí)政府負(fù)擔(dān)。

4.3 合理整合各涉水部門(mén)事權(quán)與支出責(zé)任

正確處理好各涉水部門(mén)間的關(guān)系,打破各部門(mén)之間的利益阻隔,破解九龍治水的困境,避免各部門(mén)之間水利政策上的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。建立健全財(cái)政牽頭、部門(mén)配合參與的水利投入資金協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制,在資金使用上應(yīng)避免多部門(mén)重復(fù)安排,以項(xiàng)目為基礎(chǔ),將支出方向相近、功能用途趨同的資金進(jìn)行歸并,實(shí)現(xiàn)資金管理從“部門(mén)分割”向“用途功能全覆蓋”轉(zhuǎn)變[10]。構(gòu)建起充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)積極性的水利事權(quán)整合機(jī)制,避免部門(mén)水利事權(quán)的重復(fù)行使,進(jìn)而減少在項(xiàng)目管理等方面的重復(fù)乃至互相沖突的現(xiàn)象,促進(jìn)形成分工明確、責(zé)任清晰、相互配合的水利工作格局。

[ 1 ] 國(guó)務(wù)院法制辦公室.關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管制體制的暫行規(guī)定[EB/OL]. [2016-01-14].http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/xzfg/198002/19800200268001.shtml,1980-02-01.

[ 2 ] 中國(guó)政府公開(kāi)信息整合服務(wù)平臺(tái).關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定[EB/OL].[2016-01-14].http://govinfo.nlc.gov.cn/lssj/xxgb/ahszfgb/199402/201104/t20110414_705268.html?classid=363,2011-04-14.

[ 3 ] 柳長(zhǎng)順.關(guān)于完善水利工程事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的思考[J].水利發(fā)展研究,2008(9):5-8.

[ 4 ] 姜國(guó)兵,梁廷君.中央與地方水利事權(quán)劃分研究：基于廣東省的調(diào)研[J].中國(guó)行政管理,2015(4):37-41.

[ 5 ] 陳獻(xiàn),王貴作,劉定湘，等.流域管理與行政區(qū)域管理事權(quán)劃分完善對(duì)策研究：以淮河、珠江、太湖、長(zhǎng)江、松遼流域?yàn)槔齕J].水利發(fā)展研究,2011(7):88-82.

[ 6 ] 劉軍民.水環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分框架研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2011(8):30-44.

[ 7 ] 江寧.湖南水利投融資體制改革研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué),2013.

[ 8 ] 任敏.我國(guó)流域性公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(4):580-584.

[ 9 ] 宗宇翔.關(guān)于新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的探討[J]. 當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng),2014(9):48-49.

[10] 中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組.中央財(cái)政與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究[J].當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng),2015(3):4-10.

湖南省財(cái)政廳2015年度委托項(xiàng)目(湘財(cái)農(nóng)/課題合[2015]001號(hào))

宋美喆(1986—),女,新疆哈密人，講師,博士,從事財(cái)政支出管理、空間財(cái)政、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)研究。E-mail:songmeizhe@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.009

F407.9

A

1003-9511(2016)05-0038-04

2015-03-09 編輯：方宇彤)