山東行政學(xué)院調(diào)研組

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014）

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山東省推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的調(diào)研報(bào)告

山東行政學(xué)院調(diào)研組

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014）

摘要：進(jìn)一步推進(jìn)山東的基礎(chǔ)教育綜合改革既具有緊迫性又具有可行性。山東試點(diǎn)實(shí)施基礎(chǔ)教育綜合改革的主要做法有：實(shí)施校長(zhǎng)職級(jí)制、推進(jìn)專家辦學(xué)，改革中考招生制度、引導(dǎo)素質(zhì)教育全面實(shí)施，改革教學(xué)內(nèi)容和方法、全面落實(shí)立德樹(shù)人，改革評(píng)價(jià)制度、促進(jìn)教育健康發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)參與、積極推進(jìn)教育有效治理，完善教育督導(dǎo)制度、保障綜合改革扎實(shí)推進(jìn)；值得參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)有：堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)事求是、簡(jiǎn)政放權(quán)，堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合、綜合改革，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、民主協(xié)商。但繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革還面臨一些問(wèn)題和障礙，為此，必須堅(jiān)持黨政重視、頂層設(shè)計(jì)，市域統(tǒng)籌、齊抓共管，提高認(rèn)識(shí)、簡(jiǎn)政放權(quán)，問(wèn)題導(dǎo)向、穩(wěn)步推進(jìn)，改革評(píng)價(jià)、導(dǎo)向引領(lǐng)，多措并舉、均衡發(fā)展，社會(huì)參與，信息公開(kāi)，等等。

關(guān)鍵詞：山東；基礎(chǔ)教育綜合改革；校長(zhǎng)職級(jí)制改革；中考招生制度；教學(xué)內(nèi)容方法改革；教育有效治理；簡(jiǎn)政放權(quán)；政策建議

我國(guó)傳統(tǒng)教育從一定意義上說(shuō)就是應(yīng)試教育，其典型特點(diǎn)諸如千校一面、缺少特色，過(guò)分關(guān)注分?jǐn)?shù)、對(duì)“人”關(guān)注不足，學(xué)生負(fù)擔(dān)沉重、個(gè)性發(fā)展不足等，使得教育改革勢(shì)在必行。為此，2014年12月30日，中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見(jiàn)》，要求樹(shù)立科學(xué)的教育觀、質(zhì)量觀、人才觀，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭之間的新型關(guān)系，基本建立現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展、教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)生全面?zhèn)€性發(fā)展。為使《意見(jiàn)》得到切實(shí)貫徹落實(shí)，更好地推進(jìn)山東省基礎(chǔ)教育綜合改革工作，2015年上半年，山東行政學(xué)院借舉辦兩期全省教育綜合改革專題研討班之機(jī)，組織教師對(duì)研討班學(xué)員進(jìn)行了大量的調(diào)研工作，此外還組織部分人員赴濰坊、青島、威海、煙臺(tái)、臨沂等市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，從中總結(jié)了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，也征詢了一些好的建議?，F(xiàn)把有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、推進(jìn)山東基礎(chǔ)教育綜合改革的緊迫性和可行性

（一）推進(jìn)山東基礎(chǔ)教育綜合改革的重大意義

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革。黨的十八大報(bào)告明確提出，要深化教育領(lǐng)域綜合改革，著力提高教育質(zhì)量?？梢哉f(shuō)，基礎(chǔ)教育綜合改革將是山東教育領(lǐng)域今后一段時(shí)期改革發(fā)展的重要組成部分。

第一，推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，有利于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。當(dāng)前，山東正行進(jìn)在加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省的征途上。建設(shè)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省，離不開(kāi)科技的進(jìn)步，而科技的進(jìn)步則需要各行各業(yè)人才的支撐?；A(chǔ)教育是人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，雖然它并不能直接造就各行業(yè)所需要的人才，但它能夠?yàn)楦鞣N類型人才的成長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。因?yàn)榛A(chǔ)教育是人接受的最初始、最基本的教育，它能夠?yàn)槊總€(gè)人的一生奠定基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育對(duì)人才的成長(zhǎng)至關(guān)重要。當(dāng)前，山東基礎(chǔ)教育領(lǐng)域仍一定程度上存在體制機(jī)制與現(xiàn)代教育發(fā)展不相適應(yīng)的地方，因此，推進(jìn)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域綜合改革，著力提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，有利于為今后幾十年我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的人才培養(yǎng)打下基礎(chǔ)。

第二，推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，有利于促進(jìn)山東社會(huì)事業(yè)的整體改革創(chuàng)新。進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決定性階段以來(lái)，山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到了諸多新挑戰(zhàn)、面臨諸多新問(wèn)題，這對(duì)教育事業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。只有積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制深刻改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢(shì)，在社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新上邁開(kāi)新步伐，才能成功應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)、解決新問(wèn)題?；A(chǔ)教育綜合改革與社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域中的就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治理等改革相互配合、協(xié)同推進(jìn)，才能為社會(huì)事業(yè)的總體改革成功奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，不僅有助力于解決制約山東基礎(chǔ)教育健康發(fā)展的問(wèn)題、促進(jìn)教育制度的逐步完善，而且有利于全省社會(huì)事業(yè)整體的改革創(chuàng)新。

第三，推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，有利于進(jìn)一步改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)。民生問(wèn)題是事關(guān)人民群眾生存發(fā)展的根本問(wèn)題，而基礎(chǔ)教育具有對(duì)象全民性的特點(diǎn)，是社會(huì)公平的基礎(chǔ)和底線。實(shí)踐表明，在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的收入和社會(huì)地位往往與其受教育程度正相關(guān)。特別是在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大的背景下，教育在很大程度上決定著社會(huì)個(gè)體的發(fā)展。因此，包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)教育問(wèn)題是民生問(wèn)題的重中之重。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“努力發(fā)展全民教育、終身教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會(huì)，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會(huì)、造福人民的能力。”因此，推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，就是要解決好教育熱點(diǎn)問(wèn)題、難點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)問(wèn)題，使基礎(chǔ)教育改革與人民群眾良好生活的向往相呼應(yīng)，就是要“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求”，更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展為民、發(fā)展利民、發(fā)展惠民。

（二）推進(jìn)山東省基礎(chǔ)教育綜合改革的緊迫性

黨的十八屆三中全會(huì)把“深化教育領(lǐng)域綜合改革”置于推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新的首位，習(xí)總書(shū)記把“更好的教育”擺在人民“十大期盼”的首位。教育是人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題之一。山東省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)孫偉強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)教育是教育中的重中之重，是教育的基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育搞好了，對(duì)促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提升軟實(shí)力具有不可替代的重要作用。

但在山東，還存在一些制約基礎(chǔ)教育健康發(fā)展的問(wèn)題，人民群眾關(guān)心的學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重、綜合素質(zhì)不高、上學(xué)難、擇校熱等問(wèn)題還沒(méi)得到根本解決，政府和社會(huì)辦學(xué)為了什么、教師教學(xué)為了什么、學(xué)生學(xué)習(xí)為了什么，還沒(méi)有搞得很清楚，校長(zhǎng)、老師和學(xué)生的積極性還沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，這些問(wèn)題已到了非解決不可的時(shí)候。

客觀地講，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的這些問(wèn)題并不是山東獨(dú)有的現(xiàn)象，在全國(guó)其他省份也普遍存在。這些問(wèn)題不是一朝一夕形成的，要從根本上解決不可能一蹴而就。基礎(chǔ)教育的復(fù)雜性和全局性決定了要從根本上解決這些問(wèn)題必須經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。山東基礎(chǔ)教育綜合改革涉及七個(gè)方面的內(nèi)容，即課程教育、考試招生制度、教育評(píng)價(jià)制度、校長(zhǎng)職級(jí)制、教師管理和培養(yǎng)培訓(xùn)、社會(huì)力量辦學(xué)體制、社會(huì)參與監(jiān)督體制，其中的每一項(xiàng)工作推進(jìn)起來(lái)都需要一個(gè)過(guò)程。莊稼種不好只會(huì)耽誤一季，但如果教育辦不好就會(huì)耽誤孩子一輩子。所以在推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革上看準(zhǔn)的事情，不管有多復(fù)雜、多困難，都應(yīng)該以時(shí)不我待的緊迫感攻堅(jiān)克難。

另一方面，在調(diào)研過(guò)程中我們也了解到，湖南、貴州、上海、重慶等省市早已或者正在抓緊推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革，有的省份還探索出了適合自身特點(diǎn)的改革道路。兄弟省市教育改革的新進(jìn)展，使得山東的基礎(chǔ)教育綜合改革更顯緊迫，如果我們不進(jìn)一步解放思想，不加緊推進(jìn)，將會(huì)在基礎(chǔ)教育乃至整個(gè)教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)中由優(yōu)變劣，難以實(shí)現(xiàn)從教育大省到教育強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變。

（三）推進(jìn)我省基礎(chǔ)教育綜合改革的可行性

首先，山東不僅具有尊師重教的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且近些年來(lái)教育事業(yè)、教育改革穩(wěn)步推進(jìn)，為今后繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革打下了良好基礎(chǔ)。崇文重教、尊師重教是山東的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是歷史賦予山東得天獨(dú)厚的稟賦。改革開(kāi)放以來(lái)，歷屆省委、省政府高度重視教育，各級(jí)黨委、政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署，以改革開(kāi)放為動(dòng)力，加快教育事業(yè)發(fā)展，取得了一系列有目共睹的成績(jī)。早在2000年，山東所有縣（市、區(qū)）就全部完成了基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”任務(wù)，“兩基”人口覆蓋率超過(guò)85%，成為全國(guó)首批實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的少數(shù)省份之一。21世紀(jì)的第一個(gè)十年，山東義務(wù)教育徹底實(shí)現(xiàn)了由“人民教育人民辦”，到“義務(wù)教育政府辦”的根本轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民的教育負(fù)擔(dān)明顯減輕，學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障能力進(jìn)一步提高，財(cái)務(wù)管理逐步規(guī)范，有力地促進(jìn)了義務(wù)教育發(fā)展。2008年，《山東省中小學(xué)管理規(guī)范》頒布實(shí)施，正式拉開(kāi)了全省素質(zhì)教育改革的序幕，不論是教育行政部門，還是學(xué)校、教師，都在積極探索、銳意創(chuàng)新、負(fù)重前行，應(yīng)試教育的堅(jiān)冰逐步被打破，教育開(kāi)始回歸育人的本質(zhì)。2010年底，《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》正式頒布，確定到2020年全面實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，建成學(xué)習(xí)型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)由教育大省向教育強(qiáng)省、人力資源大省向人力資源強(qiáng)省的跨越，為全省教育改革發(fā)展繪就了宏偉藍(lán)圖?？傊^承重視教育的優(yōu)良傳統(tǒng)，在已有教育事業(yè)發(fā)展成績(jī)的基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)全省基礎(chǔ)教育綜合改革，必將使全省教育事業(yè)發(fā)展更上一層樓。

其次，山東各地在教育改革實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為進(jìn)一步推進(jìn)改革提供有益參考和借鑒。例如，濰坊市通過(guò)取消全市所有中小學(xué)校的行政級(jí)別，推行校長(zhǎng)職級(jí)制，完善了專家辦學(xué)制度體系，形成了專家辦學(xué)、專家治校的格局，呈現(xiàn)出特色化辦學(xué)、多樣化發(fā)展的生動(dòng)局面；通過(guò)實(shí)施以“多次考試、等級(jí)表達(dá)、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”為主要內(nèi)容的中考制度改革，減輕了學(xué)生負(fù)擔(dān)、提升了教學(xué)質(zhì)量，成為制定全國(guó)中考改革指導(dǎo)意見(jiàn)的重要參照；建立起了開(kāi)放多元的評(píng)價(jià)體系，改變過(guò)去主要按升學(xué)率考核學(xué)校的做法，轉(zhuǎn)向全面考核學(xué)校的辦學(xué)育人績(jī)效，改變過(guò)去用學(xué)生升學(xué)率、平均分考核評(píng)價(jià)教師的做法，實(shí)施教師職稱制度改革，改變過(guò)去單純以分?jǐn)?shù)、名次評(píng)價(jià)學(xué)生的做法，在中小學(xué)建立起包括學(xué)生品德、學(xué)業(yè)和身心健康及興趣特長(zhǎng)養(yǎng)成等為主要內(nèi)容的綜合評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果作為學(xué)生評(píng)先樹(shù)優(yōu)、招生錄取的重要依據(jù)。再如，青島市以“學(xué)有優(yōu)教”為目標(biāo)，全市統(tǒng)籌治理，構(gòu)建布局合理、資源充足、公平普惠的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)體系，著力解決學(xué)校規(guī)劃建設(shè)不足難題，推動(dòng)教育資源分布與老百姓入學(xué)需求相協(xié)調(diào)，讓廣大學(xué)生能夠在家門口上好學(xué)校；全力扶弱擴(kuò)優(yōu)，通過(guò)城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件現(xiàn)代化和師資均衡化，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教育；通過(guò)名校辦分校、委托管理、集團(tuán)化辦學(xué)、高?；蚩蒲性盒］椛渲行W(xué)、學(xué)區(qū)制管理等辦學(xué)模式，強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射引領(lǐng)作用；通過(guò)安排生均公用經(jīng)費(fèi)、建立民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師同等社會(huì)保障制度等措施，完善公共資源扶持民辦教育的政策體系，多渠道擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，等等。這些各具特色、因地制宜的改革實(shí)踐，為我省推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革進(jìn)行了有益的探索、積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為全省各地市成功推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革提供了借鑒和參考。

二、山東基礎(chǔ)教育綜合改革的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)特別是進(jìn)入新世紀(jì)以后，山東基礎(chǔ)教育綜合改革進(jìn)程不斷加快。濰坊從2001年被教育部確定為全國(guó)基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)了十多個(gè)年頭的改革，在校長(zhǎng)職級(jí)制改革、中考制度改革、課程改革、評(píng)價(jià)制度改革、社會(huì)參與改革、督導(dǎo)制度改革等諸多方面取得了突破性的進(jìn)展，經(jīng)驗(yàn)豐富，其他市如青島、煙臺(tái)、威海等也積極推進(jìn)改革，在某些方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)。這些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)全省乃至全國(guó)的基礎(chǔ)教育綜合改革具有重要的參考借鑒意義。

（一）主要的創(chuàng)新性做法

1.實(shí)施校長(zhǎng)職級(jí)制，推進(jìn)專家辦學(xué)。這是濰坊教育改革的典型經(jīng)驗(yàn)，其主要做法：一是選好用好校長(zhǎng)。建立了校長(zhǎng)后備人才儲(chǔ)備、公開(kāi)遴選、校長(zhǎng)職級(jí)評(píng)定、績(jī)效考核和工資、任期交流、問(wèn)責(zé)退出、優(yōu)秀校長(zhǎng)延期退休、校長(zhǎng)與教育行政部門交流任職等多項(xiàng)關(guān)鍵制度；二是放權(quán)給學(xué)校。將校長(zhǎng)用人權(quán)和教師管理、學(xué)生評(píng)價(jià)、教學(xué)管理等權(quán)力全部賦予學(xué)校，為學(xué)校自主辦學(xué)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；三是加強(qiáng)監(jiān)管。建立了對(duì)學(xué)校的績(jī)效考核、滿意度調(diào)查、同行專家入校評(píng)估、校務(wù)和黨務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)黨建監(jiān)督等一系列制度。這些改革舉措，使得校長(zhǎng)專研教育規(guī)律，專心致志抓教育教學(xué)，促進(jìn)了素質(zhì)教育和課程改革向縱深發(fā)展，形成了專家辦學(xué)、專家治校的格局，呈現(xiàn)出特色化辦學(xué)、多樣化發(fā)展的生動(dòng)局面。

2.改革中考招生制度，引導(dǎo)素質(zhì)教育全面實(shí)施。濰坊實(shí)施了以“多次考試、等級(jí)表達(dá)、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”為主要內(nèi)容的中考制度改革：一是改變考試形式，變初三的一次考試為初中三年多次考試，以學(xué)生自己滿意的一次作為中考成績(jī)；二是改變成績(jī)表達(dá)方式，將考試成績(jī)由分?jǐn)?shù)表達(dá)改為等級(jí)表達(dá)，讓學(xué)生從分分必爭(zhēng)的狀態(tài)中解脫出來(lái)；三是改變考試內(nèi)容，把學(xué)生道德品質(zhì)、公民素養(yǎng)等綜合素質(zhì)和實(shí)驗(yàn)操作技能、體質(zhì)健康等納入考試內(nèi)容，引導(dǎo)學(xué)校和學(xué)生既重視知識(shí)教學(xué)又注重能力素質(zhì)培養(yǎng)；四是改變錄取方式，將教育部門按分?jǐn)?shù)統(tǒng)一錄取模式，改為由高中學(xué)校實(shí)行綜合、特長(zhǎng)或推薦等自主多元錄??；五是改變職業(yè)教育招生制度，開(kāi)展中職與普通本科、高職與普通本科銜接培養(yǎng)試點(diǎn)，中職學(xué)校和普通高中“學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互轉(zhuǎn)”融通試點(diǎn)，為初中畢業(yè)生打通了多種成才渠道。

3.改革教學(xué)內(nèi)容和方法，全面落實(shí)立德樹(shù)人。一是進(jìn)行國(guó)家、地方課程生本化改造、整合、調(diào)適、創(chuàng)新，讓課程適應(yīng)每一名學(xué)生的發(fā)展需要；調(diào)整教材內(nèi)容，科學(xué)設(shè)計(jì)課程難度，切實(shí)減輕學(xué)生過(guò)重課業(yè)負(fù)擔(dān)，給學(xué)生留下了解社會(huì)、深入思考、動(dòng)手實(shí)踐的時(shí)間。二是建設(shè)自主互助學(xué)習(xí)型課堂。實(shí)行分層走班、小組互助學(xué)習(xí)等課堂組織形式，尊重和適應(yīng)學(xué)生不同特點(diǎn)和個(gè)性差異；減少教師講和寫，增加學(xué)生說(shuō)和做，開(kāi)展啟發(fā)式、討論式、參與式教學(xué)，引導(dǎo)學(xué)生主動(dòng)思考、合作探究、大膽質(zhì)疑。三是構(gòu)建具有本地特色的活動(dòng)課程體系。開(kāi)發(fā)了多門活動(dòng)育人課程，大力開(kāi)展學(xué)生社團(tuán)建設(shè)和青年志愿者行動(dòng)，建立中小學(xué)生科技創(chuàng)新實(shí)踐基地，培養(yǎng)學(xué)生興趣愛(ài)好和社會(huì)責(zé)任感，豐富學(xué)生課外及校外活動(dòng)，增強(qiáng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力。

4.改革評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)教育健康發(fā)展。一是改革學(xué)校評(píng)價(jià)制度。改變過(guò)去主要按升學(xué)率考核學(xué)校的做法，轉(zhuǎn)向全面考核學(xué)校的辦學(xué)育人績(jī)效。小學(xué)、初中重點(diǎn)抓好在校生鞏固率和畢業(yè)生去向的考核，普通高中實(shí)行星級(jí)評(píng)估制度，引導(dǎo)和促進(jìn)各級(jí)各類學(xué)校全面走上素質(zhì)教育軌道。建立學(xué)生和家長(zhǎng)評(píng)價(jià)學(xué)校制度，對(duì)學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行群眾滿意度調(diào)查，引導(dǎo)學(xué)校以群眾需求為導(dǎo)向，開(kāi)放辦學(xué)。二是改革教師評(píng)價(jià)制度。改變過(guò)去用學(xué)生升學(xué)率、平均分考核評(píng)價(jià)教師的做法，建立起全員育人、學(xué)情會(huì)商、師德考核前置審核等育人為本的12項(xiàng)制度，重點(diǎn)評(píng)價(jià)教師師德和育人成效。三是改革學(xué)生評(píng)價(jià)制度。改變過(guò)去單純以分?jǐn)?shù)、名次評(píng)價(jià)學(xué)生的做法，在中小學(xué)建立起包括學(xué)生品德、學(xué)業(yè)和身心健康及興趣特長(zhǎng)養(yǎng)成等為主要內(nèi)容的綜合評(píng)價(jià)體系。

5.擴(kuò)大社會(huì)參與，積極推進(jìn)教育有效治理。一是建立社會(huì)力量參與投資辦學(xué)機(jī)制。濰坊專門出臺(tái)了關(guān)于加快發(fā)展民辦教育的意見(jiàn)，確立了“社會(huì)投資建校、政府支持師資、收費(fèi)保障運(yùn)轉(zhuǎn)、部門協(xié)調(diào)監(jiān)管”的民辦教育發(fā)展原則，激發(fā)了社會(huì)投資辦教育的熱情，優(yōu)化了教育結(jié)構(gòu)，形成了公辦與民辦相互促進(jìn)、競(jìng)相發(fā)展的格局；二是建立第三方參與教育監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。政府委托社情民意調(diào)查中心開(kāi)展教育科學(xué)發(fā)展和學(xué)校辦學(xué)群眾滿意度調(diào)查，在中小學(xué)普遍建立了家長(zhǎng)委員會(huì)制度，并積極推進(jìn)中小學(xué)辦學(xué)理事會(huì)制度試點(diǎn)；三是建立社會(huì)參與教育問(wèn)題協(xié)調(diào)解決機(jī)制。濰坊在全國(guó)率先建立教育惠民服務(wù)中心，設(shè)立了投訴咨詢、學(xué)生救助、社會(huì)培訓(xùn)等多個(gè)分中心，對(duì)群眾的教育需求實(shí)行一站式服務(wù)。社會(huì)參與問(wèn)題解決，暢通了群眾訴求渠道，為各界理解支持教育改革奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

6.完善教育督導(dǎo)制度，保障綜合改革扎實(shí)推進(jìn)。立足從機(jī)制上調(diào)動(dòng)各縣市區(qū)和部門支持參與教育改革發(fā)展的積極性，在市級(jí)層面建立起了教育綜合督導(dǎo)保障機(jī)制。濰坊市政府成立了由市長(zhǎng)任主任的政府教育督導(dǎo)委員會(huì)，人員由有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人、人大代表、政協(xié)委員和教育專家等組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、督辦教育督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，決定重大督導(dǎo)事項(xiàng)。工作中堅(jiān)持把國(guó)家、省、市教育工作任務(wù)、全市教育改革難點(diǎn)和群眾反映熱點(diǎn)作為督導(dǎo)重點(diǎn)，督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果于每年市政府重大會(huì)議時(shí)由當(dāng)?shù)貓?bào)紙、主流媒體等公布，作為市委考核縣市區(qū)科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容、作為表彰教育工作先進(jìn)的唯一依據(jù)。這大大提高了教育督導(dǎo)的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力，確保了各級(jí)把教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。

（二）值得參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)。教育改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，堅(jiān)持政府重視、頂層設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施，是一條重要的成功經(jīng)驗(yàn)。作為改革的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者，政府要全局謀劃、統(tǒng)籌安排，理順改革各利益相關(guān)方的職能和權(quán)益，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分考慮國(guó)情省情市情，做好頂層設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)一整套與改革相配套的體制機(jī)制，有效破除改革的障礙，促使改革順利推進(jìn)。二是部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)配合，整體推進(jìn)。改革中，不論是校長(zhǎng)職級(jí)制改革、教師職稱制度改革，還是評(píng)價(jià)制度改革、“縣管校聘”改革，每一項(xiàng)都會(huì)涉及到管理權(quán)限、職責(zé)職能、部門利益的調(diào)整，這不可能由某一個(gè)部門或兩個(gè)部門去完成，而是需要組織、人社、編辦、財(cái)政、發(fā)改委等多部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、協(xié)調(diào)配合，才能最大程度釋放改革活力，最大程度激發(fā)改革激情，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)改革的整體推進(jìn)。

2.堅(jiān)持實(shí)事求是，簡(jiǎn)政放權(quán)。從“濰坊教改”經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，深化基礎(chǔ)教育綜合改革，歸結(jié)起來(lái)就是簡(jiǎn)政放權(quán)，變管理為治理，堅(jiān)持管、辦、評(píng)分離，把權(quán)力放給最該擁有權(quán)力的部門和人，讓他們行使好權(quán)力。在校長(zhǎng)職級(jí)制改革中，濰坊市近千名校長(zhǎng)的管理權(quán)從組織部門管理下放到教育行政部門；在教師職稱制度的改革中，教師職稱評(píng)聘權(quán)從人事部門下放到學(xué)校，教育和人事部門只管規(guī)則和程序；在教育評(píng)價(jià)制度改革中，教育局把教育評(píng)價(jià)權(quán)讓給了專業(yè)第三方來(lái)實(shí)施；此外，為促進(jìn)專家辦學(xué)，在改革中相關(guān)部門相繼把包括高中自主招生權(quán)、中層干部和教職工的聘用權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)、教職工的收入分配和考核權(quán)等還給學(xué)校?？梢哉f(shuō)，濰坊的教育綜合改革就是一個(gè)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程。

3.堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，綜合改革。改革路經(jīng)的選擇，對(duì)改革整體的推進(jìn)和成功至關(guān)重要。堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合、綜合改革，是符合基礎(chǔ)教育改革特征的最佳改革推進(jìn)路徑。改革初期，遇到的問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，也易于實(shí)施，改革往往是單項(xiàng)、單兵突進(jìn)式的，而在改革后期，一些重點(diǎn)、難改的問(wèn)題會(huì)逐步暴露出來(lái)，比如校長(zhǎng)職級(jí)制改革、教師職稱制度改革、評(píng)價(jià)制度改革等，這些問(wèn)題往往涉及多個(gè)部門，是改革利益和權(quán)力的交織點(diǎn)，也是改革需要重點(diǎn)突破的地方。為順利破解這些改革難題，對(duì)每項(xiàng)改革不僅要出臺(tái)專門的政策，而且各相關(guān)部門還要密切配合，制定環(huán)環(huán)配套的綜合措施，形成系統(tǒng)、開(kāi)放的政策鏈條。只有如此，才能保證改革效益最大化，使綜合改革順利推進(jìn)。

4.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，民主協(xié)商。教育改革的特殊性就在于改革會(huì)涉及到政府、家長(zhǎng)、學(xué)校、教師和學(xué)生等五大主體，改革的最終目的就是要處理好五大主體的相互關(guān)系，再加上長(zhǎng)期受應(yīng)試教育導(dǎo)向、城鄉(xiāng)教育二元體制、分稅制導(dǎo)致的基礎(chǔ)教育財(cái)權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)等的影響，使得基礎(chǔ)教育改革極具復(fù)雜性，改革推進(jìn)動(dòng)一發(fā)而牽全身。如何改？路經(jīng)怎么選擇？突破點(diǎn)在哪？堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是很好的選擇路經(jīng)。教育改革不是自上而下的“我講你聽(tīng)”、“我打你通”、“一刀切”，而應(yīng)基于問(wèn)題，改什么，怎么改，由校長(zhǎng)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)以及利益相關(guān)者不斷溝通、協(xié)商、討論，并經(jīng)過(guò)第三方多輪聽(tīng)證和專家團(tuán)隊(duì)多次“會(huì)診”后實(shí)施，這可以大大減緩改革的陣痛和震動(dòng)。

三、繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革面臨的問(wèn)題和障礙

（一）市縣政府重視程度不夠高，推進(jìn)改革決心和動(dòng)力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從調(diào)研了解的基本情況來(lái)看，部分地方黨委政府對(duì)基礎(chǔ)教育綜合改革重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)還存在偏差，對(duì)推進(jìn)改革的重視程度不夠高，沒(méi)有把其作為改革的重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)對(duì)待，對(duì)推進(jìn)改革的意愿和決心不夠強(qiáng)，缺乏“壯士斷腕”的勇氣和“敢于突破、勇于擔(dān)當(dāng)”的精神。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.對(duì)教育改革認(rèn)識(shí)不到位。盡管省委省政府對(duì)推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革十分重視，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見(jiàn)》，對(duì)基礎(chǔ)教育綜合改革做出了系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但到市縣具體執(zhí)行層面上，存在黨政領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對(duì)教育改革認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題，部分黨委政府沒(méi)有把基礎(chǔ)教育改革作為全面深化改革的戰(zhàn)略領(lǐng)域或重點(diǎn)環(huán)節(jié)來(lái)抓，或者只是迫于上層的推力在被動(dòng)的接受改革，缺少推動(dòng)改革的信心和決心，對(duì)改革還沒(méi)有形成很好的共識(shí)，推進(jìn)改革的主動(dòng)性、積極性不高。

2.教育管理部門簡(jiǎn)政放權(quán)不積極。傳統(tǒng)的教育體制對(duì)學(xué)校、教師、學(xué)生管理太多、僵硬，與素質(zhì)教育的導(dǎo)向相悖，也不符合教育規(guī)律的要求?；A(chǔ)教育綜合改革必然導(dǎo)致對(duì)權(quán)力和利益的重新調(diào)整，是一個(gè)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程。而教育管理部門往往擔(dān)心改革會(huì)使得權(quán)力變小或利益受損，對(duì)改革持有一種不積極、不作為的心態(tài)，仍在較大程度上存在權(quán)力錯(cuò)位、職能混亂、辦事效率低下的現(xiàn)象。

3.相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合能力不強(qiáng)，改革缺乏整體合力?；A(chǔ)教育綜合改革涉及多個(gè)職能部門，需要協(xié)調(diào)配合、綜合推進(jìn)才能取得成功，而當(dāng)前在改革推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)職能部門在人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面比較普遍地存在不匹配或錯(cuò)位越位情況，在職能分工上不夠清晰、存在推諉扯皮現(xiàn)象，綜合推進(jìn)機(jī)制未能理順，缺少綜合的協(xié)調(diào)管理部門。

（二）改革的體制機(jī)制還不夠理順，綜合配套推進(jìn)阻力仍然不小

從整體調(diào)研的情況來(lái)看，改革的體制機(jī)制總體上還未能理順，綜合配套推進(jìn)阻力仍不小，問(wèn)題和阻力主要表現(xiàn)為：

1.改革存在權(quán)力錯(cuò)位、不到位現(xiàn)象。比如校長(zhǎng)職級(jí)制改革，需要把對(duì)校長(zhǎng)的管理權(quán)限從組織人事部門下放到教育管理部門，使黨管干部、黨管人才與尊重教育規(guī)律相結(jié)合的專家辦學(xué)制度體系得以建立。而現(xiàn)實(shí)的情況卻是，不少地方的組織人事部門仍然不愿放權(quán)，或者只是對(duì)管理權(quán)限進(jìn)行了變相調(diào)整，而真正權(quán)力并沒(méi)有徹底下放，帶來(lái)的結(jié)果就是，校長(zhǎng)的行政職務(wù)依然存在，把時(shí)間和精力主要放在行政職務(wù)的晉升上，而真正關(guān)注如何辦學(xué)、怎樣才能辦好學(xué)的卻很少。

2.對(duì)學(xué)校行政干預(yù)過(guò)多，辦學(xué)自主權(quán)不獨(dú)立。在實(shí)際的辦學(xué)過(guò)程中，政校不分、管辦混合的現(xiàn)象還較為嚴(yán)重，相關(guān)部門對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)過(guò)多，對(duì)學(xué)校簡(jiǎn)政放權(quán)力度不夠，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)還未真正獨(dú)立，學(xué)校在用人權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和管理權(quán)等方面受限較多，在校長(zhǎng)職級(jí)制改革中，不少地方只對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行職級(jí)改革，沒(méi)有把副校長(zhǎng)或者中層干部納入到職級(jí)改革中，影響了學(xué)校辦學(xué)效率。

3.部門協(xié)調(diào)配合能力不強(qiáng)，綜合推進(jìn)效果不理想。當(dāng)前改革正進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)期，共識(shí)大的、阻力小的、容易改的基本上都完成了，剩下的都是“難啃的骨頭”，需要以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施去攻堅(jiān)克難。比如校長(zhǎng)職級(jí)制改革、教師職稱制度改革、教師“縣管校聘”等，都需要組織、人事、編辦、人社、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)推進(jìn)，共同發(fā)力才行，而現(xiàn)實(shí)中卻存在部門各自為政、互不配合、推諉扯皮現(xiàn)象，改革缺少專門的綜合協(xié)調(diào)部門，各部門協(xié)作能力較弱，改革推動(dòng)執(zhí)行力不強(qiáng)。

（三）教育資源分配仍不均衡，教師管理體制存在缺陷

因受長(zhǎng)期城鄉(xiāng)教育二元體制等因素影響而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校之間教育資源分配不均衡問(wèn)題仍未得到根本解決，并且相互之間缺乏有效的流通機(jī)制。

1.城鄉(xiāng)教育資源分配不均，農(nóng)村教育資源缺口較大。城鄉(xiāng)教育二元體制的影響仍未完全消除，城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡，其差距主要表現(xiàn)在師資水平、教學(xué)質(zhì)量、硬件設(shè)施投入和經(jīng)費(fèi)保障水平等方面。

2.地區(qū)教育資源不均衡。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異往往導(dǎo)致教育資源在地區(qū)之間分配不均，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)文化基礎(chǔ)較好的地區(qū)，教育資源相對(duì)集中，而經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)，教育資源較為薄弱。

3.教師編制總量不夠，且結(jié)構(gòu)分布不合理。從總量上看，按照中小學(xué)教師配置標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)教育教師編制總量不夠，編制外教師占有一定比例。從結(jié)構(gòu)布局上看，城市高于農(nóng)村，有些城市中高級(jí)教師崗位是超編的，而農(nóng)村的教師編制卻不足。另外，也存在一部分教師因基礎(chǔ)薄弱、知識(shí)陳舊、年老體弱等原因已經(jīng)不能履行教學(xué)崗位職責(zé)，部分教師難以適應(yīng)新課改要求，造成結(jié)構(gòu)性缺人。

4.教師管理體制有缺陷，流動(dòng)渠道不暢通。在我國(guó)現(xiàn)行的教師管理體制中，教師是“單位人”，而不是“系統(tǒng)人”；“只能上不能下，只能進(jìn)不能出”，導(dǎo)致公辦學(xué)校教師流動(dòng)受阻而民辦學(xué)校流動(dòng)性較大，教育資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際間的流動(dòng)性小，或者只是從農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)。而各地方政府制定的流動(dòng)政策不細(xì)致，教師流動(dòng)過(guò)程中沒(méi)有相應(yīng)的配套措施，使得流動(dòng)渠道不暢通。

（四）現(xiàn)有評(píng)價(jià)機(jī)制不適應(yīng)教育改革需要，開(kāi)放多元評(píng)價(jià)體系還未構(gòu)建

以升學(xué)率為導(dǎo)向和以獎(jiǎng)懲為主要目的的傳統(tǒng)評(píng)價(jià)模式仍很大程度上占據(jù)著主導(dǎo)地位。該評(píng)價(jià)模式存在很多弊端，嚴(yán)重阻礙著我國(guó)基礎(chǔ)教育課程改革的順利推進(jìn)。

1.現(xiàn)行評(píng)價(jià)制度與考試制度直接掛鉤，以升學(xué)率為導(dǎo)向的應(yīng)試教育扭曲了教育本質(zhì)和價(jià)值追求。現(xiàn)行評(píng)價(jià)制度最大的問(wèn)題就是將考試和評(píng)價(jià)等同起來(lái)，使用簡(jiǎn)單劃一的標(biāo)準(zhǔn)——分?jǐn)?shù)和升學(xué)率，來(lái)評(píng)價(jià)學(xué)生、評(píng)價(jià)學(xué)校、評(píng)價(jià)教育。這種評(píng)價(jià)制度對(duì)國(guó)家創(chuàng)新型人才的培育、學(xué)生綜合素質(zhì)的提升、學(xué)校的特色辦學(xué)等，都起到了嚴(yán)重阻礙作用。

2.教育評(píng)價(jià)主體單一，社會(huì)力量參與評(píng)價(jià)較少?，F(xiàn)行教育管理體制下，對(duì)教育的評(píng)價(jià)主要是教育管理部門單一評(píng)價(jià)為主，社會(huì)力量參與評(píng)價(jià)、第三方參與評(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。教育局既是學(xué)校管理部門，同是對(duì)學(xué)校有直接的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，什么都想管，但又管不好，對(duì)教育評(píng)價(jià)缺乏客觀性、公正性和科學(xué)性。

（五）財(cái)權(quán)與事權(quán)還不匹配，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入仍顯不足

1.現(xiàn)有財(cái)權(quán)與事權(quán)還不匹配，財(cái)權(quán)不能適應(yīng)事權(quán)的要求。分稅制改革以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行的是“以縣為主”的基礎(chǔ)教育體制，主要由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌教育資金，但縣級(jí)財(cái)力普遍匱乏，難以獨(dú)立承擔(dān)加大基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的重任。當(dāng)前在各級(jí)政府的事權(quán)劃分上，基本上維持著原包干體制下的事權(quán)格局，縣級(jí)財(cái)政收入能力越來(lái)越弱，但縣級(jí)政府的事權(quán)并沒(méi)有減輕。在教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理、地域性教育經(jīng)費(fèi)投入差距懸殊、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺，是基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)存在的主要問(wèn)題。

2.教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足，制約基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)近年來(lái)雖有較大增長(zhǎng)，并向農(nóng)村傾斜，特別是將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，但根本改變農(nóng)村教育的落后面貌還需要較長(zhǎng)的時(shí)間，面臨不少實(shí)際困難，目前保障還是低水平的。不少學(xué)校校舍緊張，普通初中大班額比例偏高，尚有一定數(shù)量的中小學(xué)教學(xué)設(shè)備達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，高中階段教育近年來(lái)發(fā)展速度較快，但因無(wú)明確的經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)機(jī)制，某些地方的政府投入只夠基本保障教職工工資。

3.教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不合理，地域差異較為明顯。在“以縣為主”的體制下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方負(fù)責(zé)，從經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，以縣級(jí)財(cái)政投入為主，各級(jí)轉(zhuǎn)移支付為輔；政府投入為主，非政府投入為輔。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出狀況存在較大差異，由于財(cái)政支出總量有限，基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育、農(nóng)村及貧困地區(qū)教育投入相對(duì)較少。

（六）教育改革價(jià)值取向上認(rèn)識(shí)有偏差，文化價(jià)值障礙不容忽視

文化價(jià)值障礙主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)教育價(jià)值觀與改革本身的價(jià)值取向的沖突，比如受傳統(tǒng)教育價(jià)值觀的功利主義和“學(xué)而優(yōu)則仕”的影響，使得學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育不是因材施教，而是都擠向高校這個(gè)獨(dú)木橋，造成了教育的激烈競(jìng)爭(zhēng)；再比如為了實(shí)現(xiàn)教育資源的再分配和教育均衡發(fā)展的公平價(jià)值取向，政府有關(guān)部門出臺(tái)禁止重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)班級(jí)政策，這就意味著要改變教育的精英主義取向，而在培養(yǎng)精英的教育機(jī)制中已受益且處于有利地位的群體常常要保存體制中的“傳統(tǒng)價(jià)值——優(yōu)秀學(xué)生應(yīng)該要給予優(yōu)質(zhì)資源”，結(jié)果就是，各地變著戲法照樣分出快慢班，而且，示范學(xué)校評(píng)選改成規(guī)范化學(xué)校達(dá)標(biāo)，在促進(jìn)整體條件改善的口號(hào)下進(jìn)一步拉開(kāi)校際差異。再則，受唯分?jǐn)?shù)論的影響，致使各級(jí)政府和教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)中小學(xué)出臺(tái)的“減負(fù)”政策，往往效果不理想，甚至學(xué)生的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

四、進(jìn)一步推進(jìn)山東省基礎(chǔ)教育綜合改革的對(duì)策建議

（一）黨政重視頂層設(shè)計(jì)

教育綜合改革牽扯部門眾多，具有綜合性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，且教育改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，改革的復(fù)雜性前所未有，遇到問(wèn)題都是難啃的“硬骨頭”，利益藩籬和權(quán)力固化的阻礙巨大，改革的推進(jìn)不可能單靠教育部門“單打獨(dú)斗”，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的主導(dǎo)下，整體設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)。

濰坊等市改革的經(jīng)驗(yàn)也證明，黨政重視是改革成功的一個(gè)基本前提，孫偉同志在全省基礎(chǔ)教育綜合改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上也代表省委省政府要求“市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓”。因此，建議各級(jí)黨委、政府要把推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革列入重要議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作方案，細(xì)化政策措施，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自過(guò)問(wèn)，親自研究，親自部署，狠抓各項(xiàng)改革政策的落實(shí)。

新一輪基礎(chǔ)教育綜合改革，需要整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、創(chuàng)新發(fā)展；需要系統(tǒng)考慮、整體設(shè)計(jì)，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化式改革；需要既堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，也尊重和鼓勵(lì)基層創(chuàng)新；要在重視頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，爭(zhēng)取中觀、微觀、學(xué)?；鶎拥鹊呐涮?；要注意政策出臺(tái)時(shí)的同步落實(shí)機(jī)制，并善于根據(jù)改革效果及時(shí)提出修正措施。

（二）市域統(tǒng)籌齊抓共管

基礎(chǔ)教育綜合改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及組織、人事、人社、編辦、財(cái)政、發(fā)改委等多個(gè)職能部門，需要各個(gè)部門共同發(fā)力、統(tǒng)籌推進(jìn)，更要處理好政府、學(xué)校、社會(huì)之間的相互關(guān)系，是一件“動(dòng)一發(fā)而牽全身”的事情。并且，從改革的本質(zhì)上講，基礎(chǔ)教育綜合改革就是對(duì)權(quán)力邊界的重新劃分、利益格局的再次調(diào)整，而權(quán)力本位和利益藩籬是改革進(jìn)入深水區(qū)的最大阻力。因此，政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)是改革順利推進(jìn)的重要保障。

要堅(jiān)持市域統(tǒng)籌，在落實(shí)以縣為主的管理體制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化市級(jí)政府的統(tǒng)籌力度，把握改革的綜合性特點(diǎn)，把握各項(xiàng)改革之間的耦合性和關(guān)聯(lián)性；各部門要著力解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)推動(dòng)基礎(chǔ)教育綜合改革的緊迫感和責(zé)任感，凝聚共識(shí)，約束權(quán)力，找到改革的“最大公約數(shù)”，最大程度增強(qiáng)改革信心，不斷釋放制度紅利；要建立基礎(chǔ)教育綜合改革工作協(xié)調(diào)機(jī)制，教育行政部門明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，有關(guān)部門要按照職能分工，明確責(zé)任，密切配合，相互聯(lián)動(dòng)、共同發(fā)力、形成推進(jìn)合力。

（三）提高認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)

必須進(jìn)一步解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題：一是實(shí)行校長(zhǎng)職級(jí)制管理，校長(zhǎng)、教師要解決“官本位”問(wèn)題，糾正“校長(zhǎng)辦學(xué)是為了當(dāng)官，老師教學(xué)是為了發(fā)財(cái)或者也是為了當(dāng)官”的錯(cuò)誤傾向，遵循教育辦學(xué)規(guī)律，推進(jìn)校長(zhǎng)的專業(yè)化和職業(yè)化，真正實(shí)現(xiàn)懂教育的人辦教育；二是教育行政部門和其他相關(guān)部門要解決“管本位”問(wèn)題，以制度建設(shè)為突破口，在抓好“安全”等剛性“底線”管理的前提下，積極主動(dòng)作為，減少對(duì)學(xué)校的達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，帶頭給學(xué)校松綁、給校長(zhǎng)松綁，切實(shí)賦予學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，把權(quán)力還給學(xué)校，還給校長(zhǎng)，賦予校長(zhǎng)“副校長(zhǎng)的提名權(quán)”、“中層干部聘任組閣權(quán)”、“教師職稱評(píng)聘權(quán)”、“績(jī)效工資發(fā)放權(quán)”、“高中招生錄取權(quán)”和“課程設(shè)置權(quán)”。

簡(jiǎn)政放權(quán)，一要“選好用好校長(zhǎng)，讓懂教育的人辦教育”。為此，要建立校長(zhǎng)后備人才庫(kù)，解決校長(zhǎng)從哪里選的問(wèn)題；要建立校長(zhǎng)遴選機(jī)制，解決校長(zhǎng)怎么選的問(wèn)題；要建立校長(zhǎng)考評(píng)機(jī)制，解決校長(zhǎng)績(jī)效怎么評(píng)價(jià)的問(wèn)題；要建立校長(zhǎng)激勵(lì)約束機(jī)制，解決校長(zhǎng)干好干壞都一樣的問(wèn)題。二要“強(qiáng)化監(jiān)管，確保校長(zhǎng)用好權(quán)力”，具體來(lái)說(shuō)，要從“考核評(píng)價(jià)”、“制度設(shè)計(jì)”、“黨的監(jiān)督”、“問(wèn)責(zé)機(jī)制”和“內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制”等方面做好制度設(shè)計(jì)。三要“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離、相互制約的運(yùn)行機(jī)制。

（四）問(wèn)題導(dǎo)向穩(wěn)步推進(jìn)

基礎(chǔ)教育綜合改革，上至頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，下至具體問(wèn)題，都要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，改革的主題、舉措、方案、落實(shí)都不能走從文件到文件的老路子。無(wú)論大小，每一項(xiàng)改革都要從面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中確定改革主題，從實(shí)踐中探索可行有效的改革實(shí)施方案，直至現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決。以問(wèn)題為導(dǎo)向，關(guān)鍵應(yīng)進(jìn)一步解決好政府辦學(xué)為什么、教師教學(xué)為什么、學(xué)生學(xué)習(xí)為什么等關(guān)鍵性問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)校長(zhǎng)、老師和學(xué)生的積極性，辦好人民滿意的教育。

基礎(chǔ)教育綜合改革涉及方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，應(yīng)注意結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步推進(jìn)。要重視地域、城鄉(xiāng)、校際間的區(qū)別，切忌一刀切、一陣風(fēng)、一個(gè)模式。要善于加強(qiáng)與群眾的溝通，注重宣傳引導(dǎo)，力求得到廣泛認(rèn)可；堅(jiān)持基層首創(chuàng)，鼓勵(lì)和支持各地結(jié)合實(shí)際，積極探索，大膽實(shí)踐，充分激發(fā)基層改革的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。各市在強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，要試點(diǎn)先行，鼓勵(lì)部分縣（市、區(qū)）先行先試，創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮引領(lǐng)示范和輻射帶動(dòng)作用，做到點(diǎn)面結(jié)合，綜合改革。

（五）改革評(píng)價(jià)導(dǎo)向引領(lǐng)

改革評(píng)價(jià)內(nèi)容：一是改革對(duì)縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管教育領(lǐng)導(dǎo)和教育行政部門的評(píng)價(jià)。各市應(yīng)建立教育綜合督導(dǎo)制度，把督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果作為考核縣市區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。二是改革對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)的評(píng)價(jià)，建立“底線管理+特色發(fā)展”的中小學(xué)辦學(xué)水平評(píng)價(jià)體系，把黨的建設(shè)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、規(guī)范辦學(xué)、安全穩(wěn)定、民主管理、廉政建設(shè)等納入底線管理指標(biāo)，把學(xué)生健康成長(zhǎng)、教師專業(yè)發(fā)展、課程開(kāi)設(shè)開(kāi)發(fā)、文化特色建設(shè)、改革創(chuàng)新等作為特色發(fā)展指標(biāo)，鼓勵(lì)學(xué)校在規(guī)范辦學(xué)的基礎(chǔ)上自主發(fā)展。探索建立普通高中多元特色辦學(xué)評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)和促進(jìn)普通高中更好地實(shí)施素質(zhì)教育。三是改革對(duì)教師的評(píng)價(jià)，改變過(guò)去用學(xué)生升學(xué)率、平均分考核評(píng)價(jià)教師的做法，重點(diǎn)關(guān)注教師師德和育人成效。四是改革對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)，改變單純以分?jǐn)?shù)、名次評(píng)價(jià)學(xué)生的做法，建立綜合評(píng)價(jià)體系。

改革評(píng)價(jià)方式：由“上級(jí)對(duì)下級(jí)、教師對(duì)學(xué)生”的一元評(píng)價(jià)改為多元評(píng)價(jià)，如，建立學(xué)生、家長(zhǎng)評(píng)價(jià)學(xué)校和群眾滿意度調(diào)查制度，每年委托調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行滿意度調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果納入對(duì)縣市區(qū)和學(xué)校的教育綜合督導(dǎo)。

改革評(píng)價(jià)主體：推進(jìn)第三方評(píng)估已成為取信于民、創(chuàng)新政府管理方式的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化的重要途徑。因此，建議盡快建立健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，圍繞學(xué)校辦學(xué)水平、校長(zhǎng)辦學(xué)業(yè)績(jī)、學(xué)生體質(zhì)和課業(yè)負(fù)擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行事前、事中、事后不同階段的評(píng)價(jià)和建議，形成事前決策、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)全程參與的第三方評(píng)估模式，決策前有第三方機(jī)構(gòu)組織利益相關(guān)者的“第三方聽(tīng)證”，決策實(shí)施有第三方機(jī)構(gòu)組織專家參與的“第三方把脈”，事后有第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行的“第三方評(píng)估”，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，從而實(shí)現(xiàn)管、辦、評(píng)分離。此外，應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)、學(xué)校等發(fā)展專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

（六）多措并舉均衡發(fā)展

推動(dòng)各縣（市、區(qū)）建立義務(wù)教育學(xué)區(qū)制度，推行九年一貫、多校協(xié)同、資源整合等學(xué)區(qū)管理模式，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間校長(zhǎng)教師均衡配置和教育教學(xué)資源充分共享，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育資源均衡配置。組建學(xué)校發(fā)展共同體，構(gòu)建小學(xué)與初中縱向銜接、小學(xué)和初中學(xué)校橫向協(xié)作的辦學(xué)模式，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源共建共享，形成義務(wù)教育學(xué)校管理新格局，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，努力促進(jìn)教育公平。

改革中小學(xué)教師管理機(jī)制。推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革，健全向農(nóng)村中小學(xué)傾斜的教師管理機(jī)制，創(chuàng)新教師培養(yǎng)培訓(xùn)制度，改革教師評(píng)價(jià)制度。

以教育信息化促進(jìn)教育均衡發(fā)展。加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和教育管理信息平臺(tái)、課程資源平臺(tái)、教師教育平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)互聯(lián)互通。以教育信息化促進(jìn)中小學(xué)教育教學(xué)方式、評(píng)價(jià)方式、管理方式改革。構(gòu)建利用信息化手段，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制。

（七）社會(huì)參與信息公開(kāi)

應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)門開(kāi)放辦教育，注重引入社會(huì)資本、中介機(jī)構(gòu)和學(xué)生家長(zhǎng)等利益相關(guān)者全面參與教育改革，以便為改革的持續(xù)推進(jìn)提供動(dòng)力源泉。

建立社會(huì)參與教育問(wèn)題解決機(jī)制。建立重大決策咨詢制度，政府制定和實(shí)施重要教育政策時(shí)，要聽(tīng)取學(xué)校、教師和社會(huì)各界人士意見(jiàn)，組織專家進(jìn)行論證評(píng)估；建立社區(qū)代表、人大代表、政協(xié)委員以及家長(zhǎng)和教師代表等參與評(píng)議學(xué)校工作機(jī)制，監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)行為；成立教育惠民服務(wù)機(jī)構(gòu)，暢通群眾訴求表達(dá)和匯集渠道，即時(shí)受理群眾咨詢投訴，提供教育服務(wù)。

推動(dòng)教育公共服務(wù)公開(kāi)化。教育投入、教師隊(duì)伍建設(shè)、辦學(xué)條件改善、素質(zhì)教育推進(jìn)、教育綜合改革等督導(dǎo)結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公布，涉及教育的重要政策和重大事項(xiàng)等更要依法及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

參考資料：

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（注：調(diào)研組聯(lián)系協(xié)調(diào)人：高學(xué)棟）

編輯：劉寧

收稿日期：2015-10-09

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.021

中圖分類號(hào)：G521

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7238（2016）01-0110-10