許小玲

摘要：近年來，民辦社會工作機構(gòu)獲得了迅速發(fā)展。民辦社會工作機構(gòu)在呈現(xiàn)總量上升的繁榮景象的同時，面臨的是發(fā)展中的步履艱難，而生存壓力是機構(gòu)爭資跑項、厲行節(jié)約和服務(wù)遞送中投機化策略的動因。這些策略行為是機構(gòu)在生存壓力下的理性之舉，有些雖不具有合法性和正當性，但短期內(nèi)可以有效應(yīng)對資源匱乏的現(xiàn)實，而長遠看，也使機構(gòu)呈現(xiàn)出性質(zhì)變異和目標置換的傾向。要想使民辦社會工作機構(gòu)的發(fā)展實踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。

關(guān)鍵詞：民辦社會工作機構(gòu)；生存壓力；行動理性；生存策略；資源

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0061-06

隨著中國社會發(fā)展和福利轉(zhuǎn)型、政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變、社會工作教育及專業(yè)化推進，中國社會工作機構(gòu)特別是民辦社會工作機構(gòu)（以下簡稱民辦社工機構(gòu)）獲得了迅速發(fā)展。截至2015年底，全國培育發(fā)展的民辦社工機構(gòu)已達3522家，其中廣東超過780家，數(shù)量位居全國第一。①這些機構(gòu)在各地呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭鳴”的格局，對于起步階段的中國社會工作行業(yè)來說是一件好事。按照“分類控制”的觀點②，基于需方市場推動成立的民辦社工機構(gòu)可以提供社會發(fā)展所需的公共物品，還能吸納就業(yè)，因此在解決和預防社會問題上被寄予厚望，成為適度普惠型社會福利新的提供載體。與此同時，政府購買服務(wù)實踐的推進也讓人們看到社會組織存在廣闊的發(fā)展空間，福利提供中平等伙伴關(guān)系的形成指日可待。那么，現(xiàn)實真的如此樂觀嗎？諸多研究、報道及筆者親身經(jīng)歷所呈現(xiàn)的場景是：民辦社工機構(gòu)總量不斷上升的表面繁榮掩蓋了其生存上的種種困境和發(fā)展中的步履艱難。在這種困難重重的環(huán)境中，很多民辦社工機構(gòu)仍然能夠存活下來。它們憑借的是什么？放棄了抑或保留了什么？帶著這些問題，本文在以定性研究方法收集資料③、以內(nèi)容分析法分析資料的基礎(chǔ)上，以動態(tài)資源理論為視角，緊緊圍繞“做了什么”以及“怎么做”揭示民辦社工機構(gòu)的生存策略及其給機構(gòu)發(fā)展帶來的影響。對這些問題深入細致地研究不僅關(guān)系到民辦社工機構(gòu)在整個福利服務(wù)供給中的地位與作用，更關(guān)系到社會工作未來的良性發(fā)展。

一、生存壓力：民辦社工機構(gòu)策略行為的動因

組織的行動能力與它的資源動員能力關(guān)系密切。在其他條件相對穩(wěn)定的情況下，組織獲得的資源數(shù)量多少決定了它行動能力的大小。④政府主導成立的或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的官辦社工機構(gòu)誕生于政府母體或脫胎于政府，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此發(fā)展中容易獲得政府的支持，而純粹意義的民辦社工機構(gòu)則遇到了許多無法回避的生存壓力。

1.有機構(gòu)而無服務(wù)

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機構(gòu)已經(jīng)在民政部門登記注冊，在社會工作人才建設(shè)試點推進和地方社會組織培育項目的支持下，部分機構(gòu)在初期還得到了提供辦公場地、減免水電費、房租等方面的優(yōu)惠。從組織結(jié)構(gòu)看，它們都是治理嚴謹、秉承社會工作專業(yè)理念的機構(gòu)。這可以從懸于墻上的組織架構(gòu)圖、服務(wù)項目、機構(gòu)宗旨等象征性的文本中得到證明。然而很多機構(gòu)很少開展專業(yè)服務(wù)甚至從未開展過服務(wù)，導致民辦社工機構(gòu)多半成為“有機構(gòu)而無服務(wù)”的空架子。WHX社會工作服務(wù)社就是其中之一。該社成立于2010年4月，是在當?shù)孛裾滞苿酉掠筛咝Ｉ绻I(yè)的老師興辦起來的。機構(gòu)名義上有社工及督導9人，均是高校老師，可實際上能堅持工作的僅理事長一人，該專業(yè)的一名本科生和一名研究生臨時幫助做一些工作。理事長自己道出了目前機構(gòu)半死不活的境況：“就拿我來說吧，我的職業(yè)是老師，平時還要做機構(gòu)里的事，畢竟精力有限，也想脫身出來，招一個專職的人，全身心投入進來。但是沒項目沒經(jīng)費，誰愿意來呢。一開始系里很多老師還很熱情，參與活動或者當督導，可你做這么多，學校一點都不承認的。你科研做不好、文章發(fā)不出來，評職稱的時候還是一樣，慢慢就沒人愿意做了?！笨梢?，政府支持成立的社工機構(gòu)后續(xù)發(fā)展困難重重，機構(gòu)人員的雙重身份使之無法全身心投入到機構(gòu)的運營中，一定程度上影響了機構(gòu)的發(fā)展，而缺少經(jīng)費成為阻礙機構(gòu)開展服務(wù)的重要原因。

2.“挨餓”與“青黃不接”

與上述“有機構(gòu)而無服務(wù)”的“空殼機構(gòu)”相比，能夠承接政府服務(wù)項目購買的機構(gòu)顯然要幸運得多，其生存狀況也應(yīng)該好很多，因為至少能夠通過服務(wù)踐行機構(gòu)的宗旨，通過提供專業(yè)服務(wù)向政府證明其價值所在，有利于其后續(xù)獲得更多支持。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多民辦社工機構(gòu)都存在“挨餓”的生存窘態(tài)，溫飽是它們期待的最好結(jié)果。MS社會工作服務(wù)社負責人在接受訪談時說：“我自己有工作，不從機構(gòu)拿一分錢，那些督導也幾乎不拿錢，最多是每月報銷20元的通訊費，所有經(jīng)費都投入到項目中，除了人工工資外，一個項目做完，經(jīng)費也用得干干凈凈，有的項目做完還虧本。因為政府購買服務(wù)，在初期往往認為錢都是用來買服務(wù)的。但是項目需要有人去做，聘社工就要發(fā)工資。有時候一段時間沒項目，聘用的專職社工的工資還是要發(fā)的。不能說沒項目就不要這些人?！笨梢姡徺I服務(wù)項目中存在管理費比例偏低的情況，影響著機構(gòu)項目運作和總體資金的使用。政府購買服務(wù)固然是好事，但是政府購買資金經(jīng)常遲遲不到位，導致機構(gòu)陷入“青黃不接”的窘境。這與政府的撥款程序有很大關(guān)系。通常購買合同正式審批后，政府先撥付部分項目經(jīng)費，余下經(jīng)費要等項目評估合格后分期撥付。即使是項目評估完成后，經(jīng)費還要經(jīng)歷多個層級部門最后才能到達機構(gòu)。在這樣一個耗時極長的撥款過程中，許多項目很容易陷入“斷糧”的困境。

3.社工的守候與離開

專業(yè)性是社工機構(gòu)存在的價值和意義，也是其安身立命之根本，而人才的專業(yè)性則是服務(wù)專業(yè)性的前提保證。雖然人員的專業(yè)性并不能與專業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)相等同，但從人力資源的角度考慮，員工素質(zhì)和認同是考核非營利組織的重要指標之一。⑤從調(diào)查來看，很多機構(gòu)的社工都經(jīng)歷了從熱情高漲到熱情消退、再到迷茫的心理歷程，他們在堅守還是離開中徘徊。HM社工服務(wù)中心的一名社工在訪談中說：“我本科讀的社工，當時被調(diào)劑還有抵觸情緒，后來有了熱情，工作后就想把學的東西都用出來。例如，我在開展活動的過程中發(fā)現(xiàn)了很多需求，就寫項目計劃書，如空巢老人、獨居老人的項目，可是機構(gòu)沒有經(jīng)費，外展支援項目審批很難，覺得自己做的都是無用功?，F(xiàn)在社工的認知度還是很低的，工資也低，福利就更談不上了，流失率很高，尤其是像我這樣的男生做社工的更少。很多時候自己都迷茫，不知道要不要堅持下去。”可以看出，較低的工資待遇、較低的社會認同和不理想的發(fā)展環(huán)境使很多社工難以繼續(xù)堅守。雖然從大環(huán)境來看，自2009年10月之后，一系列政策⑥的出臺旨在鼓勵相關(guān)職能部門通過購買方式引導民辦社工機構(gòu)參與福利供給，鼓勵社工專業(yè)教師依托專業(yè)資源創(chuàng)辦社工機構(gòu)，但政策的極力倡導并沒有使更多的社工專業(yè)人才流向社會組織，很多社會組織仍面臨人才缺乏的困境。endprint

綜上所述，民辦社工機構(gòu)生存中的種種困境是機構(gòu)生存壓力的表象，造成這些困境的根本原因在于機構(gòu)的資源匱乏。事實上，中國社工機構(gòu)發(fā)展初期，魚龍混雜，“公”與“私”差別明顯。這種差別使民辦社工機構(gòu)比官辦機構(gòu)生存之路更加坎坷，正如很多民辦機構(gòu)負責人所說的那樣：“出身不同的機構(gòu)根本就不在同一條起跑線上?！蔽阌怪靡?，政府購買服務(wù)是支持社工機構(gòu)發(fā)展的重要舉措，但是否購買服務(wù)、購買何種服務(wù)、購買多少服務(wù)等完全依賴于政府的態(tài)度。因此，資源之困成為阻礙民辦社工機構(gòu)生存發(fā)展的核心，也成為機構(gòu)策略行為的動因。

二、開源節(jié)流：資源匱乏下民辦社工

機構(gòu)的策略行為在資源依賴理論看來，面對環(huán)境約束，作為行動主體的組織會主動采取戰(zhàn)略對環(huán)境進行管理，減少環(huán)境的制約。民辦社工機構(gòu)亦是如此。應(yīng)對資源之困，民辦社工機構(gòu)可以通過正式及非正式手段增加機構(gòu)的資源總量。前者依托正式的規(guī)章制度和程序獲得資源，如通過正常程序申請中央和地方各種項目；后者則是在正式的規(guī)章制度之外借助非正式渠道獲得資源。筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)通過正式手段獲得資源改變困境的實踐并不理想。JR社工服務(wù)社理事長指出：“現(xiàn)在政府購買大多是委托而非招標，表面上程序很規(guī)范，實際上卻不是那樣。就是參與中央項目的申請也不完全是看機構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量，還要靠和上面的關(guān)系，他們的推薦意見很重要?！蓖ㄟ^正式手段解決機構(gòu)資源之困的效果不理想，這為一些非正式手段提供了用武之地。民辦社工機構(gòu)解決資源之困的策略行為主要體現(xiàn)在開源節(jié)流上。關(guān)鍵的問題在于如何“開源”和“節(jié)流”。

1.爭資跑項

在缺乏制度性資金供給的情況下，無論市場、社會和政府哪種渠道，只要能獲得資金就是最重要和最現(xiàn)實的，“找錢”而非“服務(wù)”成為民辦社工機構(gòu)運作的主要內(nèi)容之一。民辦社工機構(gòu)是在政府購買下迅速成長起來的，因此，設(shè)法從相關(guān)政府部門獲得購買項目就成為“開源”中的重要策略。

第一，把私人關(guān)系當作資源加以使用。爭資跑項中重點在于“爭”與“跑”。從實踐看，機構(gòu)的資源總量很大程度上與機構(gòu)負責人“爭”與“跑”的能力有關(guān)。在政府購買尚未規(guī)范化和制度化的條件下，政府對社工機構(gòu)購買服務(wù)很多時候帶有偶然性，能否獲得政府資金，更多依賴的是機構(gòu)的運作能力以及機構(gòu)負責人與政府官員的私人關(guān)系，并非完全在于服務(wù)質(zhì)量。當問及機構(gòu)項目獲得的方式時，JR社工服務(wù)社理事長的解釋是：“多是以委托形式進行的，在本地做學齡前服務(wù)的機構(gòu)不多，達不到招投標要求的量，而且不熟的機構(gòu)他們也不放心?！盚M社工服務(wù)中心總干事的表述也類似，“開始沒有統(tǒng)一，都是委托，去年（2013年）才有招標。其實招投標也不完全透明，通過之前的接觸還是能打聽到信息的”。可以看出，在機構(gòu)發(fā)展不成熟的情況下，招投標制度只是一個擺設(shè)，真正的程序公平難以做到。很多機構(gòu)負責人認為，就算通過招投標也很難達到擇優(yōu)篩選的效果。因為在實際操作中，作為購買方的政府和作為承接方的社工機構(gòu)大都更關(guān)注彼此的熟悉與信任關(guān)系而將競標視為“走過場”。政府所關(guān)心的是招投標過程的表面合法化以及競標前購買方和承接方是否能夠達成彼此的信任。換句話說，購買方對承接機構(gòu)是否感到放心是政府關(guān)心的重點。因為這在一定程度上可以降低其日后合作的風險。對于機構(gòu)負責人而言，他們不僅要關(guān)注政府購買中的“明”規(guī)則，更要關(guān)注“暗”規(guī)則。委托和招投標是以官僚制邏輯呈現(xiàn)出的標準化的“明”規(guī)則?！鞍怠币?guī)則是與制度化規(guī)定相悖的非正式規(guī)則。⑦讓這些“暗”規(guī)則發(fā)揮作用成為許多民辦社工機構(gòu)負責人的看家本事。為了讓購買方的政府了解信任社工機構(gòu)，為其長遠合作打下基礎(chǔ)，機構(gòu)通常的策略是迎合政府的需求，包括配合政府的需要搞活動，無償為街道社區(qū)或者關(guān)鍵領(lǐng)導做一些工作，在服務(wù)過程中建立一種混合性的關(guān)系，等等。這種混合性關(guān)系的運作并不是一般的赤裸裸的利益交換，而是含有“情”和“義”的成分⑧，為民辦社工機構(gòu)獲得資金和項目提供了更多的機遇。

第二，以萬變應(yīng)不變。地方政府在購買社工服務(wù)時往往規(guī)定了具體的購買項目，這些項目涉及不同的領(lǐng)域，而民辦社工機構(gòu)在成立時大都有明確而擅長的領(lǐng)域。為了能在政府購買中分得“一塊蛋糕”，這些社工機構(gòu)只能以自身的“萬變”來應(yīng)對政府的“不變”，即不斷擴大、調(diào)整機構(gòu)的服務(wù)人群和領(lǐng)域。HM社工服務(wù)中心總干事說：“你的服務(wù)領(lǐng)域未必就是政府認為重要的，為了拿到更多資源，只能跟著政府不斷調(diào)整范圍，這也是為了機構(gòu)的生存。”“機構(gòu)最起碼要先拿到項目活下來，這比什么都重要，沒項目還談什么價值、使命，一點意義都沒有?！睓C構(gòu)的目標與使命是NGO的靈魂，也是NGO管理者決策過程中最重要的影響因素。⑨但是，在生存危機面前，民辦社工機構(gòu)只能選擇拓展服務(wù)領(lǐng)域。這種拓展，一方面是機構(gòu)在運作過程中發(fā)展的體現(xiàn)，另一方面也是機構(gòu)在資源這一指揮棒引導下運行的真實反映。

2.厲行節(jié)約

如前文所述，民辦社工機構(gòu)面對緊張的資源，通過正式和非正式手段盡力“開源”。但是，“開源”的主動權(quán)并不完全掌握在機構(gòu)手中，而且“開源”短期內(nèi)也不能很快實現(xiàn)，因此，“節(jié)流”成為機構(gòu)應(yīng)對資源之困的另一重要舉措。

第一，在行政管理上節(jié)約。民辦社工機構(gòu)的資金使用分為三部分：一是日常行政經(jīng)費，二是人員工資，三是具體服務(wù)費用。在各地政府委托的項目中，各項經(jīng)費所占比例不盡相同，并未形成統(tǒng)一規(guī)范的標準。在訪談的民辦社工機構(gòu)中，其日常管理費一般控制在10%以內(nèi)，包括日常運行中的辦公費、水電費等。當資源成為機構(gòu)發(fā)展無法逾越的障礙時，設(shè)法節(jié)約辦公經(jīng)費也是現(xiàn)實中能想到的辦法之一。如HR社工服務(wù)中心總干事所述，“社工平時出去辦個事，都是坐公交或地鐵，就是趕時間也很少打車，因為打車報不了。除去人員工資能用到辦公的管理費少之甚少”。MS社工服務(wù)社社工的表述更為直接，“你看這有個空調(diào)吧，可是我們很少開，平時上班都不敢用，一般都用風扇，太費電了”。此外，節(jié)約還體現(xiàn)在辦公用品方面，如很多機構(gòu)認為上級部門給他們布置填寫的表格太多，浪費紙張。endprint

第二，在人員使用上節(jié)約?？死啄透窳_斯曼⑩的研究表明，為了在資金有限的情況下保證生存，NGO采取了雇傭能在一定程度上勝任工作的低酬兼職人員的策略來降低成本，如機構(gòu)工作人員的兼職化。調(diào)查中，很多機構(gòu)負責人或總干事身兼數(shù)職，他們在機構(gòu)中既是總干事、負責人，又是行政工作人員，在機構(gòu)外還有本職工作。高校老師成立的機構(gòu)多半如此。此外，為了節(jié)省開支，很多機構(gòu)都沒有專職會計，多是志愿者臨時幫忙。在調(diào)查的12家民辦社工機構(gòu)中設(shè)有專職會計的僅3家，占總數(shù)的1/4。對于為何沒有專職財務(wù)這一問題，民辦社工機構(gòu)的理由較為一致，經(jīng)費不足是其重要原因。HY社工服務(wù)社理事長說：“我們服務(wù)社財務(wù)倚靠Y區(qū)，由區(qū)財務(wù)室會計兼我們機構(gòu)和區(qū)社工協(xié)會的會計，否則我們自己肯定是請不起，沒經(jīng)費，有經(jīng)費也得先請社工。”SYC社工服務(wù)中心的副理事長給出這樣的解釋，“不可能單獨請一個財務(wù)人員，給錢少了，人家不愿意干，給多了，機構(gòu)又承擔不了”。對于提供專業(yè)服務(wù)的機構(gòu)而言，人力作為組織系統(tǒng)中的重要資源，它的素質(zhì)有時甚至比財務(wù)狀況更為重要。

3.服務(wù)遞送中的投機化

除采取既合乎機構(gòu)宗旨、又符合服務(wù)契約的合法策略外，機構(gòu)在承接政府購買服務(wù)中還使用了一些可能違背機構(gòu)宗旨或者服務(wù)契約的投機化策略。

第一，服務(wù)中的數(shù)字游戲。政府購買已成為一個全球化現(xiàn)象，但它也是一個備受爭議和質(zhì)疑的現(xiàn)象。一些地方政府對社會工作知之甚少，制度建設(shè)不完善以及傳統(tǒng)的管理主義思維的影響，使其在競標過程中較多考慮量化指標而較少考慮專業(yè)品質(zhì)。它們往往按照類似工程招標邏輯確定中標機構(gòu)，而機構(gòu)為了能獲得政府的資金資助也常常采取“以量取勝”的策略。SYC社工服務(wù)社副總干事坦言：“政府評估時更注重量上的效果，并不很懂專業(yè)性，他們理解的專業(yè)性也就是個案、小組什么的。機構(gòu)和他們講專業(yè)性，政府不懂所以也不認可，機構(gòu)為了達到要求可能會在服務(wù)上做出一些變通?！庇纱?，在政府考核注重量化指標的制度環(huán)境壓力下，民辦社工機構(gòu)必然選擇以犧牲部分專業(yè)性來滿足政府的評估標準，在各種約束中尋求平衡。HR社工服務(wù)中心總干事說：“我們知道政府評估更看重量化指標，所以我們也給它量化唄，比如個案做多少個、小組活動開展多少次。至于每個個案做了多少次、小組活動開展多少次、每次活動的時間是多少等，政府不會太關(guān)心。如果嚴格按照專業(yè)方法來做很難滿足政府量的要求，量上完不成就拿不到錢?！笨梢哉f，民辦社工機構(gòu)常糾結(jié)于是把政府資金當作行動風向標還是把社工專業(yè)精神當作行動風向標的問題。

第二，案主奶油化?！鞍钢髂逃突笔侵缸鳛榉?wù)提供方的NGO在確定案主時，利用其擁有的信息優(yōu)勢，挑選那些服務(wù)成本相對較低或者比較容易治療的服務(wù)對象，以證明機構(gòu)的成本效益。在實際服務(wù)遞送過程中，為了按照購買合同的規(guī)定完成指標要求，忽略專業(yè)性和案主利益的情況時有發(fā)生。主要做青少年服務(wù)的HR社工服務(wù)中心就經(jīng)常采取這樣的策略：“一次跟進一個青少年，發(fā)現(xiàn)他和父母之間也有一些問題需要處理，但按規(guī)定他父母的年齡已超過青少年領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)對象年齡的規(guī)定，應(yīng)該把他父母轉(zhuǎn)給中心的家庭服務(wù)部，但做個案記錄的時候?qū)懙氖?個?！睆膶I(yè)上講，個體與家庭是一個系統(tǒng)，把他們放在一起處理是最好的選擇。但是，社工在實際操作中卻人為地將其分開，這種情況并非社工實務(wù)能力不夠，而是社工“不得已而為之”。個案在專業(yè)上應(yīng)先有評估，然后再和服務(wù)對象協(xié)商，本著案主自決的原則成為個案。但在實踐中，一些社工做個案時并不嚴格遵循專業(yè)程序。一些民辦社工機構(gòu)為了配合政府宣傳，也出于樹立自己良好專業(yè)形象的考慮，在服務(wù)對象的選擇和開展形式上也做出一定的甄別。這樣做的好處是可以完成政府所規(guī)定的量化指標，避免考核通不過的情況。由此可見，在服務(wù)遞送中本應(yīng)以服務(wù)使用者的需要為本，但在政府管理的要求下數(shù)量成為簡單的指標導向，這使機構(gòu)在服務(wù)品質(zhì)上很難提升，機構(gòu)服務(wù)遞送中服務(wù)對象的需要和質(zhì)量被有意忽視。

三、行動理性：對民辦社工機構(gòu)策略行為的

反思與未來展望生存壓力給民辦社工機構(gòu)的發(fā)展帶來重重困難。作為開放系統(tǒng)中的行動主體，民辦社工機構(gòu)通過爭資跑項來“開源”，通過厲行節(jié)約和服務(wù)遞送投機化來“節(jié)流”。這些應(yīng)對策略短期內(nèi)緩解了民辦社工機構(gòu)的資源之困，但這些策略行為對其長遠發(fā)展也將產(chǎn)生巨大的負面影響。

1.名實分離：機構(gòu)理性選擇的不利影響

不可否認，中國社工機構(gòu)的發(fā)展空間在不斷擴大，但這個空間到底有多大，最終還要看政府的思路與想法。在這種情形下，社工機構(gòu)的自主性不得不受到影響，這是機構(gòu)與政府非對等互動關(guān)系的必然結(jié)果。當社工機構(gòu)的資源主要依賴政府時，政府在資源分配、選擇組織和要求機構(gòu)提供何種服務(wù)上就行使著絕對的權(quán)力，而社工機構(gòu)如果必須提供政府資助的、完全由政府定義的服務(wù)，那么二者根本無法形成所謂的“合作關(guān)系”，社工機構(gòu)充其量只是政府的“代理人”。社工機構(gòu)的策略行為是經(jīng)過深思熟慮做出的理性選擇。

短期來看，機構(gòu)的策略行為保證了它的生存，但從長遠來看，這些策略的使用也使機構(gòu)不知不覺中出現(xiàn)了性質(zhì)變異和目標置換的傾向，是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之策。機構(gòu)私人關(guān)系在招投標過程中的使用不利于機構(gòu)間公平競爭氛圍的形成，反而惡化了社會組織的生態(tài)環(huán)境。以萬變應(yīng)不變則建構(gòu)出機構(gòu)“無所不能”的形象，一定程度上也模糊了它的專業(yè)性。此外，節(jié)約固然是好事，可是人力資源上的過度節(jié)約有可能帶來服務(wù)質(zhì)量的下降。服務(wù)中的數(shù)字游戲雖然保證了契約的履行，但是犧牲了部分專業(yè)性，在政府政績需要的強烈約束下，本應(yīng)以服務(wù)對象利益為根本目標的機構(gòu)不得不做出改變來迎合政府，盡量滿足政府考核的需要而非服務(wù)對象的需要，機構(gòu)開展的專業(yè)服務(wù)逐漸走向非專業(yè)化和表面化。這些負面影響最終導致機構(gòu)形式上的名實相符與實質(zhì)上的名實分離。

2.制度化建設(shè)：機構(gòu)未來發(fā)展的動力所在

鑒于上述分析，展望民辦社工機構(gòu)的未來發(fā)展，必須正視其現(xiàn)狀，不可操之過急地盲目追求發(fā)展速度。發(fā)達國家社工機構(gòu)快速規(guī)?；l(fā)展一定程度上受惠于比較健全的法律制度、發(fā)達的公民社會和穩(wěn)定的憲政體制。在中國，要想使民辦社工機構(gòu)的發(fā)展實踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設(shè)是根本。endprint

第一，培育扶持，增強社工機構(gòu)服務(wù)能力。社工機構(gòu)生存困境的破除首要是克服其先天能力的不足，練好“內(nèi)功”。在機構(gòu)服務(wù)能力增強的過程中，作為引導者的政府必須采取合理的扶持政策，為機構(gòu)增強能力創(chuàng)造條件。一是在社工機構(gòu)培育上，政府要實行量和質(zhì)相結(jié)合的政績評估標準，防止一邊倒，不能“重數(shù)量而輕質(zhì)量”。除了培育社工機構(gòu)外，地方政府還應(yīng)把更多精力和財力放在機構(gòu)脫殼后的能力建設(shè)上。二是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，接受市場競爭優(yōu)勝劣汰的規(guī)則。不能抱著自己培育出的機構(gòu)能力不行又不讓市場淘汰的觀念，一味投入資金給予支持。在社工機構(gòu)發(fā)展初期，需要足夠的量，這樣才能創(chuàng)造競爭的可能，而競爭是機構(gòu)在市場經(jīng)濟生存中必須面對的事實。

第二，優(yōu)化環(huán)境，統(tǒng)籌立法監(jiān)督管理體系。社工機構(gòu)生存困境的破除除了要克服先天能力不足外，還需要從頂層設(shè)計和制度層面優(yōu)化社工機構(gòu)生存和發(fā)展的外在環(huán)境，從稅收、監(jiān)督管理等方面進行相關(guān)體系建設(shè)。一是完善稅收優(yōu)惠政策，激勵社會力量參與，形成社會資金的導入機制。作為稅收政策制定者的政府，應(yīng)加快稅收調(diào)整政策，完善企業(yè)社會責任稅收優(yōu)惠制度，從而實現(xiàn)企業(yè)社會責任稅收優(yōu)惠制度規(guī)范與價值的統(tǒng)一、法律效果與社會效果的統(tǒng)一。還應(yīng)完善社會服務(wù)組織的稅收減免政策，重點是在減少“無資源的優(yōu)惠政策”方面。所謂“無資源的優(yōu)惠政策”是指設(shè)立了相關(guān)優(yōu)惠政策，但政策制定部門不直接控制優(yōu)惠性資源，沒有實施優(yōu)惠政策的能力。二是完善監(jiān)督機制。要從根本上改變政府購買中的權(quán)力尋租，就必須真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換。同時，地方直接管理部門要合理配備人力，形成社會參與、政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督合力監(jiān)管模式和良性退出機制。

第三，強化市場，規(guī)范完善政府購買行為。當前，社工機構(gòu)的主要資金來源于政府購買，而完善的政府購買體系由買方的政府、賣方的社工機構(gòu)和公平有序的競爭環(huán)境組成。前文所述的增強社工機構(gòu)能力和營造良好的發(fā)展環(huán)境已涉及賣方和競爭環(huán)境，那么，還需要從作為買方的政府入手，加強市場建設(shè)。一是從買方看，應(yīng)當制定合理的采購方式和程序，將競爭機制引入政府購買過程中，通過公平、公開和自由的競爭方式，選擇最有效率的機構(gòu)作為社會公共服務(wù)的提供商。購買內(nèi)容、目標以及社會組織的準入資質(zhì)等方面均應(yīng)完全透明、公開。二是政府部門應(yīng)加強自身能力建設(shè)。就政府購買服務(wù)的目的、理念等達成共識，著力培養(yǎng)其作為服務(wù)監(jiān)督方的合同管理能力，促使政府成為一個精明的買家。三是政府在機構(gòu)履行服務(wù)合同的過程中，應(yīng)給予機構(gòu)足夠的信任，理解中國社工機構(gòu)尚處于起步階段的客觀現(xiàn)實，不急功近利，不急于求成。

注釋

①李強：《粵民辦社會工作機構(gòu)數(shù)量全國居首》，新浪網(wǎng)，http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-18/052031617441.shtml，2015年3月18日。②康曉光、席恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學研究》2005年第6期。③2013年6月至8月和2014年10月至12月，筆者分別對20家社會組織進行了兩次調(diào)研，具體機構(gòu)包括：及人社工服務(wù)社（JR）、民生社工服務(wù)社（MS）、愛鄰社會工作服務(wù)社（AL）、宏宇社工服務(wù)社（HY）、郁金香社會工作室（YJX）、百合社工服務(wù)社（BH）、基愛社會服務(wù)中心（JA）、山泉服務(wù)社（SQ）、愛益普社工服務(wù)中心（AYP）、協(xié)作者（XZZ）、玄武區(qū)社會工作服務(wù)中心（XWSG）、愛得慈幼院（AD）、社聯(lián)社工服務(wù)中心（SL）、陽光家庭綜合服務(wù)中心（YGJT）、蘇州機構(gòu)社工服務(wù)中心（JGSG）、合攜社工師事務(wù)中心（XHX）、惠民社工服務(wù)中心（HM）、惠仁社工服務(wù)中心（HR）、四葉草社工服務(wù)中心（SYC）、海星社工服務(wù)社（WHX）。其中，JR、MS、AL、AD、HY、JA、SQ、WHX、HM、HR、SYC、XHX是民辦社工機構(gòu)，本文將以這12家機構(gòu)作為分析基礎(chǔ)，官辦機構(gòu)作為參考。④田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會學研究》2004年第4期。⑤呂育一：《非營利組織績效指針之研究：以文教基金會為例》，臺灣大學商學院碩士論文，1992年，第96頁。⑥2009年10月，民政部出臺了《關(guān)于促進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的通知》；2010年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將社會工作人才隊伍列入國家重點發(fā)展的六大人才隊伍之一；2012年11月，民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》；2013年3月，民政部發(fā)布《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目》；2014年4月，民政部《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的意見》出臺；2014年12月，財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，第一次將社會工作服務(wù)納入政府購買內(nèi)容和指導目錄的范圍。⑦吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲》，復旦大學出版社，2009年，第5頁。⑧翟學偉：《人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)》，北京大學出版社，2005年，第167頁。⑨Susan R. Bernstein. Managing Contracted Services in the Nonprofit Agency： Administrative， Ethical， and Political Issues. Temple University Press. 1991， p. 76.⑩Ralph M. Kramer， Bart Grossman. Contracting for Social Services： Process Management and Resource Dependencies. Social Service Review， 1987， Vol. 61， No. 1， pp. 32—55.敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社，2009年，第171頁。王思斌：《政府購買服務(wù)與加強社會服務(wù)評估》，《中國社會工作》2012年第22期。David M. Van Slyke. The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services. International Journal of Public Administration， 2002， Vol. 25， No. 4， pp. 489—517.

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