孫 寧

（遼寧省水利水電科學(xué)研究院遼寧沈陽110003）

國內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費制度存在的問題與稅費改革

孫 寧

（遼寧省水利水電科學(xué)研究院遼寧沈陽110003）

面對國內(nèi)水環(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)狀，開征水污染治理稅就成為必然選擇。基于上述背景，文章通過對國內(nèi)工業(yè)廢水收費制度存在的問題進行深入分析，同時借鑒國外工業(yè)水污染稅收方面的經(jīng)驗，對國內(nèi)開征工業(yè)水污染稅的問題進行了研究，并提出了相關(guān)的政策性建議。

水環(huán)境；工業(yè)廢水；稅收制度

水環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放三十多年來，國內(nèi)在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績，同時也為此付出慘重的環(huán)境代價。在水環(huán)境方面，全國的廢水排放量由2007年的557億t，逐步上升至2013年的775億t，各類水體的水質(zhì)受到了不同程度的影響。其中工業(yè)廢水的排放量在占比上雖然較為平穩(wěn)，但其中卻含有大量對環(huán)境具有極強破壞作用的污染物，如不能得到有效治理，后果不堪設(shè)想。雖然國內(nèi)采取向廢水排放企業(yè)收取排污費的方式促進工業(yè)廢水治理，但是收費水平較低、收費手段相對落后，因此適時進行費改稅改革，就成為解決上述問題的有效途徑。

1 收費制度本身存在的問題

國內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費制度構(gòu)建的初衷在于利用經(jīng)濟杠桿作用控制排放行為，以達(dá)到改善國內(nèi)的水環(huán)境的目的［1］。但是就目前各項制度的實施效果來看，并不是特別理想，究其原因，主要在于制度設(shè)計與制度運行兩個方面。

1.1國內(nèi)工業(yè)廢水污染治理收費制度的設(shè)計缺陷

1.1.1 收費標(biāo)準(zhǔn)偏低

國內(nèi)目前工業(yè)廢水污染治理收費的主要依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》以及《排污費征收使用管理條例》中的相關(guān)條款［2］。具體流程是污染排放企業(yè)首先向上級環(huán)保部門申報污染物排放的種類和具體數(shù)量，然后環(huán)保部門依此核定排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)排放的，予以加倍征收。但是從污染治理的實際情況來看，這一收費標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。例如，2011年至2013年全國排污費累計收入690.5億元，而同期的工業(yè)治污投入為1988.3億元。由此可見污染排放企業(yè)所負(fù)擔(dān)的污染治理成本僅為總額的三分之一，這基本違背了“誰污染、誰付費、誰治理”的污染收費設(shè)計初衷。由于收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，現(xiàn)行的工業(yè)廢水污染收費制度，不僅沒有起到遏制污染物排放的作用，反而有變相鼓勵污染排放之嫌。

1.1.2 征收范圍過窄

依據(jù)庇古稅的原理，排污費征收應(yīng)該涵蓋所有的排污企業(yè)，但是由于種種原因，國內(nèi)在排污費征收領(lǐng)域仍存在較多政策難以有效干預(yù)的區(qū)域，征收范圍過于狹窄，難以發(fā)揮制度本身應(yīng)有的作用。首先，國內(nèi)的排污費征收模式雖然歷經(jīng)多次改革，但是征收范圍仍沒有覆蓋全部污染物。其次，長期以來，污染費征收始終秉承“超標(biāo)征收”的理念，這顯然有失公允，并與新形勢下的環(huán)境管理要求相違背。

1.1.3 征收標(biāo)準(zhǔn)不夠靈活

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《排污費征收使用管理條例》的相關(guān)規(guī)定，排污收費標(biāo)準(zhǔn)主要由國務(wù)院相關(guān)部門確定，地方政府和相關(guān)部門僅有有限的權(quán)力。因此，國內(nèi)的排污收費制度仍處于全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“超標(biāo)處罰”層面。但是國內(nèi)地域面積廣大，不同地區(qū)對污染物的環(huán)境承載量有較大差異，因此這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易對環(huán)境脆弱地區(qū)造成不可逆的破壞。

1.2制度運行過程中存在的問題

1.2.1 征收管理缺乏剛性

首先，現(xiàn)行的排污收費制度法律層級較低，強制性差，同時執(zhí)法人員裁量權(quán)限較大，因此容易受到外部因素干擾，造成征收上的隨意性和不確定性。其次，現(xiàn)行的排污費征收過程中，地方保護主義色彩濃厚。部分地方政府基于經(jīng)濟增長考慮，人為降低征收執(zhí)行力度，甚至出面干涉環(huán)保部門征收排污費，特別是跨區(qū)污染事故發(fā)生時，這種情況更為明顯。

1.2.2 征收成本居高不下

目前國內(nèi)排污費征收成本過高主要體現(xiàn)在三個方面。首先是征收環(huán)節(jié)過多，程序復(fù)雜，操作性差。其次對排污企業(yè)自行申報的信息，如果環(huán)保部門直接采納并作為征收依據(jù)，顯然容易誘發(fā)虛報情況發(fā)生，造成排污費大量流失，而環(huán)保部門進行核實，不僅核定成本難以承受，又致使申報環(huán)節(jié)失去作用。最后，現(xiàn)行的排污費繳納期限長達(dá)三個半月，甚至更多，這無疑會降低收費效率，增加無形成本。

1.2.3 排污費使用有待規(guī)范

首先，在當(dāng)前的排污費收繳、使用體系中，環(huán)保部門既是征收方，又是使用的主要決策方，因此擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，很難將收支兩條線落到實處。其次，由于排污費征收體系復(fù)雜，重復(fù)征收的現(xiàn)象亟待解決。最后，目前的排污費收入主要以補助或貼息的方式，在事前或事中撥付到相關(guān)項目，這顯然不利于使用效率的提高，還容易造成資金流失。

2 國外工業(yè)廢水污染稅費制度的總結(jié)與啟示

2.1國外工業(yè)廢水污染稅費制度的經(jīng)驗總結(jié)

通過對法國、德國、美國以及荷蘭等水污染稅費制度的對比分析，得到上述國家在開征水污染稅方面具有如下的共同之處。

首先，上述國家都構(gòu)建了與水污染稅征收相關(guān)的完備法律體系，將水污染稅的征收上升到了國家法律層面，因此相關(guān)稅費的征收做到了有法可依，并使相關(guān)的稅收制度受到國家法律的嚴(yán)格保護。例如德國的《廢水納稅法》就明確規(guī)定了排污者需要繳納水污染稅，并對相關(guān)的征稅制度進行了明確界定，因此無論在法律層級還是在監(jiān)管剛性方面，都是排污收費制度不可比擬的［3］。

其次，上述國家的水污染稅征收中，對中央和地方的相關(guān)職責(zé)進行了合理劃分，特別是賦予地方政府更多的自主權(quán)。地方政府作為主要征收部門，能夠結(jié)合本地的環(huán)境、污染以及工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r確定適合本地實際的水污染稅征收制度［4］。

再次，上述國家的水污染稅征收雖然涉及的人員眾多，但是部門分工極為有序，因此能夠有效協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與環(huán)境之間的利益，特別是可以根據(jù)本國和本地區(qū)的實際情況乃至技術(shù)水平來確定稅基，有效降低了水污染稅征收成本。

最后，上述國家的水污染稅率較為靈活，同時能有效保持中性，通過稅收返還以及稅收優(yōu)惠等相關(guān)優(yōu)惠政策，降低征收水污染稅對社會產(chǎn)生的負(fù)面影響。例如德國將工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的廢水中的污染成分作為依據(jù)執(zhí)行差別化稅率，而荷蘭則根據(jù)不同地區(qū)水資源保護要求執(zhí)行差別化稅率，這樣既能保證足夠的稅收收入用于環(huán)境建設(shè)，同時也有利于促進企業(yè)的減排意識。

2.2國外工業(yè)廢水污染稅費制度的啟示

通過上節(jié)對西方水污染治理先進國家工業(yè)廢水污染稅費制度的經(jīng)驗總結(jié)，可以給國內(nèi)開征水污染稅提供有益的借鑒。

第一，要發(fā)揮政府部門的積極作用。根據(jù)國外經(jīng)驗，在國內(nèi)未來工業(yè)廢水污染費改稅的進程中，政府部門要強化角色定位，發(fā)揮積極作用，特別是要明確下屬不同部門的主要職責(zé)，以防職責(zé)交叉，提高稅收征管水平。

第二，要進一步明確稅收政策目標(biāo)。根據(jù)國外先進經(jīng)驗，不同國家甚至不同地區(qū)在水污染稅上具有不同的政策傾向，在稅制上也存在明顯差異。因此，國內(nèi)在制定相關(guān)稅收政策時，要積極借鑒上述經(jīng)驗，首先明確水污染稅的政策目標(biāo)，以保證獲得良好的實施效果。

第三，確定科學(xué)、合理的稅率。根據(jù)國外經(jīng)驗，水污染稅的稅率確定必須要兼顧環(huán)境效益和工業(yè)企業(yè)的競爭力。因此國內(nèi)在開征水污染稅時，要將稅負(fù)保持在一個合理區(qū)間，以做到兼顧地區(qū)與行業(yè)差異，平衡經(jīng)濟與環(huán)境之間的關(guān)系，保持稅收中性。

第四，水污染稅的征收應(yīng)置于環(huán)境稅的總體架構(gòu)之下。由于水污染的減排與治理只是生態(tài)環(huán)境問題的一個方面，因此國外的水污染稅通常是環(huán)境稅的一個組成部分，而并非是一個獨立稅種。因此，國內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，積極建構(gòu)環(huán)境稅框架體系，以實現(xiàn)水污染稅與其它環(huán)境稅種的相互配合，以利于全面解決目前的環(huán)境問題。

第五，水污染的防治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，僅依靠開征水污染稅，很難獲得理想的效果。因此，國內(nèi)在進行水污染稅費改革以后，還應(yīng)該綜合運用所有的適當(dāng)手段，以達(dá)到減少工業(yè)污水排放，保護水生態(tài)環(huán)境的最終目標(biāo)。

3 國內(nèi)工業(yè)廢水污染稅費改革的政策建議

3.1構(gòu)建完善的稅收法律體系

3.1.1 提高立法層次

有法可依是依法治稅，加強稅收征管的前提，構(gòu)建完善的法律體系可以為國內(nèi)工業(yè)廢水污染稅費改革的成功提供堅實保障，因此，國內(nèi)應(yīng)該盡快提升相關(guān)領(lǐng)域的立法層次。在具體的操作層面來講，國家應(yīng)該盡快出臺環(huán)境稅收基本法，并依此為框架制定各種分稅種的法律細(xì)則。工業(yè)水污染稅作為其中的一個稅種，其法律層次自然就可以得到相應(yīng)提升，從而從根本上解決長期困擾國內(nèi)環(huán)保工作的法律問題。

3.1.2 擴大地方政府的征管權(quán)限

國內(nèi)的國土面積廣大，自然環(huán)境、工業(yè)發(fā)展程度以及水污染狀況的地域性差異十分明顯，因此，不同地區(qū)對環(huán)保工作，特別是水污染防治工作的差異亦十分明顯［5］。鑒于上述差異，工業(yè)水污染稅收政策有必要賦予地方政府一定的征管權(quán)限。這種做法不僅有利于調(diào)動地方政府的積極性，約束地方保護主義的負(fù)面影響，同時還有利于在國家宏觀政策統(tǒng)一的前提下，更有效的解決當(dāng)?shù)毓I(yè)水污染防治的實際問題。

3.2堅持工業(yè)水污染稅的中性原則

稅收中性原則具有豐富的內(nèi)涵，在工業(yè)水污染稅領(lǐng)域，稅收中性原則主要是指納稅企業(yè)通過補貼與其它稅種減免等多種形式獲得與新開征工業(yè)水污染稅等值的收入，而不至于使企業(yè)稅負(fù)明顯增加。

堅持稅收中性原則不僅可以保證工業(yè)水污染稅充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，降低全社會工業(yè)廢水排放量，提高環(huán)境生態(tài)效益，同時也不會對市場經(jīng)濟的資源配置作用產(chǎn)生負(fù)面影響，避免工業(yè)水污染稅的開征，致使經(jīng)濟社會產(chǎn)生巨大波動。

此外，對政府層面來講，開征工業(yè)水污染稅時要將企業(yè)稅負(fù)限定在合理范圍之內(nèi)。征稅的主要目的在于發(fā)揮其生態(tài)調(diào)節(jié)作用，而不應(yīng)以增加政府稅收收入為主要目的，因此，需要采取結(jié)構(gòu)性減稅等措施堅持稅收中性原則。

3.3堅持?？顚Ｓ?將稅收款項盡數(shù)用于水環(huán)境保護

國內(nèi)的快速工業(yè)化已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力和破壞。面對惡劣的生態(tài)環(huán)境，尤其是水環(huán)境現(xiàn)狀，工業(yè)水污染稅的征收與使用必須要在短期內(nèi)產(chǎn)生對排污企業(yè)的調(diào)控作用以及對水環(huán)境的保護作用。因此，稅收收入的使用有必要打破傳統(tǒng)，將全部稅款盡數(shù)用于水污染治理與保護領(lǐng)域。這種做法是保證水污染防治工作資金來源、提高防治工作效率的主要途徑和必然要求。為達(dá)到上述目的，各級政府要將相關(guān)稅費列入本級財政預(yù)算管理，設(shè)置稅款收支的硬性約束條件，以提高稅收資金使用上的透明度，接受全社會的公開監(jiān)督。

3.4建立相關(guān)的配套措施

3.4.1 加強稅務(wù)部門與其它部門的配合

作為新稅種，工業(yè)水污染稅的開征，必將在社會、經(jīng)濟的各層面產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，因此需要各部門的密切配合、通力合作，為稅收征管創(chuàng)造有利條件。首先，依照高效、便捷的原則，對各相關(guān)部門的職權(quán)進行合理劃分，使不同部門可以各司其職、各謀其政。例如，稅務(wù)部門是征收主體，但是缺乏污染物監(jiān)測方面的技術(shù)支撐，因此需要環(huán)保部門在技術(shù)上的有效支持與配合。其次，在實現(xiàn)多部門相互配合的前提下，還要積極解決不同部門的權(quán)利定位。例如，開征工業(yè)水污染稅，會嚴(yán)重?fù)p害環(huán)保部門的利益，因此極易產(chǎn)生環(huán)保部門配合不積極的問題，所以需要兩部門之間協(xié)商制定工作細(xì)則，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

3.4.2 加強與現(xiàn)行稅收制度的配合

雖然國內(nèi)現(xiàn)行稅種中并不缺乏與環(huán)保政策一致的條款，但是這些條款并沒有形成固定的體系，而呈零散分布狀態(tài)，因此難以通過相互配合、形成合力，以促進環(huán)保事業(yè)的發(fā)展與進步。此外，由于水環(huán)境保護并不是現(xiàn)行稅種的主要立法目標(biāo)，因此也造成國內(nèi)稅制中有關(guān)水環(huán)境保護的條款極為有限。因此，要通過對現(xiàn)有稅種進行改革和完善，使消費稅、資源稅、增值稅等其它稅種與工業(yè)水污染稅相互配合，以促進水環(huán)境保護工作。

4 結(jié)語

面對國內(nèi)水資源環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)狀，現(xiàn)有的排污收費制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時期水體污染治理的工作要求。開征水污染治理稅收，就成為解決水污染治理領(lǐng)域諸多難題的必然選擇。但是水污染治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并不是一部立法就能解決的，這就需要多部門聯(lián)動，通過包括污染費改稅在內(nèi)的多種手段相互配合才能取得顯著效果。

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［4］肖加元.歐盟水排污稅制國際比較與借鑒［J］.中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013（02）∶76-82.

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：1672-2469（2016）05-0020-03

D0I∶10.3969/j.i s s n.1672-2469.2016.05.009

2015-12-14

孫 寧（1980年—），男，工程師。