穆　婷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)研究

穆婷

（長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州434000）

在建設(shè)全面小康社會(huì)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，全國各族人民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下大力開展公共服務(wù)體系建設(shè)工作，提高人民群眾的生活質(zhì)量，滿足人民群眾的生活需求。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)出發(fā)，論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的具體方法和途徑，提出了相關(guān)的措施和方法，希望能夠?yàn)榻窈蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)提供參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；基本公共服務(wù)；建設(shè)

1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的必要性

（1）基層政府職能轉(zhuǎn)換的需要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能層級(jí)分工凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。不同層級(jí)的政府，其行使職能的側(cè)重點(diǎn)是不同的。按照政府職能層級(jí)分工，作為最基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)準(zhǔn)確定位為社會(huì)管理和公共服務(wù)。我國己全部免征農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制己做了合并行政村和合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大幅調(diào)整；農(nóng)村其他各項(xiàng)改革不斷深化，這些新情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)生了重大變化，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快從過去“催糧收款”、直接指揮生產(chǎn)轉(zhuǎn)到落實(shí)政策、增強(qiáng)公共服務(wù)上來，盡快從以行政手段為主轉(zhuǎn)到為三農(nóng)服務(wù)為主上來。公共服務(wù)特別是三農(nóng)服務(wù)，應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能。理論界也一致認(rèn)為，在新階段，我國行政改革的目標(biāo)選擇是建設(shè)服務(wù)型政府。選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為服務(wù)型政府建設(shè)的突破口，有利于積累經(jīng)驗(yàn)走出困境。

（2）政府彌補(bǔ)市場缺陷的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)彌補(bǔ)市場缺陷，承擔(dān)起由市場、企業(yè)和個(gè)人無法有效提供的公共服務(wù)職能，從而使公共服務(wù)真正成為市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器。由于我國仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)型政府，政府公共服務(wù)職能不到位的問題突出，公共設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村則更為嚴(yán)重。實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包制后，農(nóng)民個(gè)人不愿意也無力投資公共設(shè)施建設(shè)，政府在這方面投入的精力和財(cái)力也少，使農(nóng)田水利、公共衛(wèi)生、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬很多，降低了農(nóng)村防洪抗旱、防疫疾病的能力，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別，從而產(chǎn)生了眾多的社會(huì)隱患。

（3）建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。隨著農(nóng)村改革各項(xiàng)工作的推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和服務(wù)型政府構(gòu)建也越發(fā)凸顯重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)能夠統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村其他各項(xiàng)改革,達(dá)到農(nóng)村綜合改革的目的。積多年經(jīng)驗(yàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)該在原有體制內(nèi)循環(huán),其方案設(shè)計(jì)應(yīng)該是建立在適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和增強(qiáng)公共服務(wù)特別是服務(wù)三農(nóng)基礎(chǔ)上,這些正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的主要特征。

2　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系有效性缺失的原因分析

（1）管理體制不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)體制的滯后嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的供給效率。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力和要承擔(dān)的責(zé)任不對(duì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的決策能力與財(cái)務(wù)權(quán)力。加之縣一級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作干預(yù)過多、過細(xì)，往往是上面千根線，下面一根針，很多部門的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織來落實(shí)，使他們疲于應(yīng)付、顧此失彼，難以根據(jù)本地實(shí)際有針對(duì)性地開展工作。

（2）服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。具體表現(xiàn)有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)決策通常偏離農(nóng)民的公共服務(wù)需求，家長作風(fēng)，角色意識(shí)錯(cuò)位等。目前，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給往往不是來自農(nóng)民或農(nóng)村的實(shí)際需求，而是來自上級(jí)的行政命令，甚至是為了實(shí)現(xiàn)地方政府部門決策者的“利益”和“政績”需要。表現(xiàn)為：熱衷于投資一些見效快的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供見效慢、期效長、具有戰(zhàn)略意義的公共產(chǎn)品；熱衷于投資新建項(xiàng)目，而不愿意投資維修存量公共項(xiàng)目；熱衷于投資“硬”公共產(chǎn)品，而不愿意提供農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。

（3）管理環(huán)境復(fù)雜。由于農(nóng)村自然環(huán)境和人文環(huán)境的差異，使得一些在城市可以由個(gè)人或私營組織提供的服務(wù)，在農(nóng)村卻需要由公共部門來提供。另外，在城市中，公共服務(wù)組織（企業(yè)）能夠從公共服務(wù)中獲得充分的回報(bào)，因而有動(dòng)力去投資開發(fā)或通過合理收費(fèi)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，由于人口密度小，需求總量小，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，很多組織就不愿參與公共服務(wù)活動(dòng)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村工作和農(nóng)民的管理方面，由于在職能上殘缺不全，在經(jīng)濟(jì)上沒有制約手段，工作上又不能搞強(qiáng)迫命令，只能采取協(xié)商、發(fā)動(dòng)、示范、服務(wù)等方式開展工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很多工作開展困難。

3　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策

3.1理念轉(zhuǎn)變：樹立服務(wù)政府理念

（1）樹立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化理念。我國當(dāng)前二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度下，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，要牢固樹立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理念，著重發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等基本服務(wù)，提高農(nóng)民的生活水平，努力縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。

（2）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是服務(wù)型政府的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須徹底轉(zhuǎn)變行政理念，牢固樹立以人為本、以服務(wù)為本的管理理念，把思維從“管理轉(zhuǎn)向服務(wù)”，從“以服從為主”的意識(shí)轉(zhuǎn)變到“以服務(wù)為主”的意識(shí)上來。破除“政府至上”的觀念，樹立公共服務(wù)意識(shí)，把為農(nóng)村社會(huì)、為農(nóng)民服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行和發(fā)展的基本目標(biāo)，以此規(guī)范權(quán)力、改善服務(wù)態(tài)度提高服務(wù)質(zhì)量。

3.2制度支撐：改革城鄉(xiāng)公共品供給體制

（1）打破城鄉(xiāng)非均衡的二元供給體制。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所形成的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給體制，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)出現(xiàn)巨大差距的根本原因。因此，要消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給上的巨大差異，必須徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和非均衡化供給體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)供給體制。

（2）實(shí)行農(nóng)村公共服務(wù)供給的法制化。當(dāng)前為順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的形勢，一方面要加快修改不適應(yīng)新形勢的相關(guān)法律、法規(guī)；另一方面還要細(xì)化、完善并出臺(tái)新的有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律法規(guī)，逐步加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度化、法制化步伐，從而保持農(nóng)村公共服務(wù)資金投入的系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，使公共服務(wù)能夠持續(xù)地、穩(wěn)定地真正落到實(shí)處，惠及千萬家農(nóng)戶。

3.3財(cái)政保障：深化財(cái)政體制改革

（1）擴(kuò)大公共服務(wù)籌資渠道。取消農(nóng)業(yè)稅，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自身財(cái)力。因此，在財(cái)力有限的情況下，農(nóng)村公共服務(wù)籌資渠道變得至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要克服“等、靠、要”的思想，積極拓展農(nóng)村公共服務(wù)的籌資渠道，努力彌補(bǔ)財(cái)政不足的問題。

（2）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。首先，要進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。應(yīng)該按照公共財(cái)政框架體系，以滿足農(nóng)村公共需要為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)支出。其次，公共財(cái)政的收支運(yùn)作必須建立強(qiáng)有力的預(yù)算約束機(jī)制，沒有強(qiáng)硬的預(yù)算約束就無法構(gòu)筑公共財(cái)政的基本框架。

4　結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)步伐不斷加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建設(shè)也將邁入新階段，如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平，是今后很長一段時(shí)間內(nèi)需要思考的問題。

［1］讓·巴蒂斯特·薩伊.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論［M］.北京：商務(wù)印書館，2015.

［2］李文良.中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告：問題，現(xiàn)狀，挑戰(zhàn)，對(duì)策［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2015.

Research on Construction of Rural Basic Public Service System

MU Ting
（School of Economics，Yangtze University，Jingzhou，Hubei 434000，China）

Under the goa1 of bui1ding a we11-off society in an a11-round way，driven by the Chinese peop1e of a11 ethnic groups un-der the 1eadership of the government，pub1ic service system construction is carried out to improve the qua1ity of peop1e's1ife and meet the demand of the peop1e's 1ife.Starting from the rura1basic pub1ic services，this paper discusses specific ways and meansof the con-struction of rura1 basic pub1ic service system，puts forward re1evant measures and methods，in order to provide reference for the future of rura1 basic pub1ic servicesystem construction.

vi11ages and towns；basic pub1ic services；construction

F224

A

2095-980X（2016）03-0097-02

2016-03-03

穆婷（1986-），女，湖北荊州人。