潘貴凱

（黑龍江省森林工業(yè)總局森林防火辦公室，黑龍江　哈爾濱　150008）

用制度屏障構(gòu)建森林防火責(zé)任體系

潘貴凱

（黑龍江省森林工業(yè)總局森林防火辦公室，黑龍江哈爾濱150008）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”；中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》的出臺(tái)施行，將以制度方式扭轉(zhuǎn)我國資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù)的重大問題，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究“有法可依”，對我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，對用制度屏障構(gòu)建森林防火責(zé)任體系也有著重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1　深刻認(rèn)識(shí)《辦法》在構(gòu)建森林防火責(zé)任體系中的重要作用

森林防火承擔(dān)保護(hù)森林的重要職責(zé)，黨和國家把加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，不僅進(jìn)一步明確了林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位，也為森林防火發(fā)展指明了方向。森林防火工作的目標(biāo)確立、思路謀劃、建設(shè)發(fā)展必須以生態(tài)文明建設(shè)為根本依據(jù)，必須以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明為目標(biāo)，站在國家戰(zhàn)略大局的高度，緊緊圍繞關(guān)系國家生態(tài)安全的重大戰(zhàn)略問題，思考和謀劃如何高效完成森林防火任務(wù)。盡管我們的森林防火工作有了長足進(jìn)步，森林防火組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全，行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制深入落實(shí)，森林防火管理工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)，火災(zāi)綜合防控能力不斷提高。但由于受氣候異常、森林面積增加、火災(zāi)周期性等影響，森林防火面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻?！掇k法》的出臺(tái)，也要求我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)我們的森林防火工作，努力提高森林防火適應(yīng)新形勢、迎接新挑戰(zhàn)、謀求新發(fā)展的能力，用生態(tài)文明觀謀劃布局森林防火工作，把《辦法》的總體要求與森林防火工作的自身規(guī)律和具體實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持森林防火工作、手段和制度創(chuàng)新，在森林防火責(zé)任體系上實(shí)現(xiàn)依法治火。

2　構(gòu)建森林防火責(zé)任體系勢在必行

2.1森林防火責(zé)任追究制度建設(shè)需要加強(qiáng)

目前對黨政領(lǐng)導(dǎo)森林防火責(zé)任追究的法規(guī)和制度依據(jù)欠缺，不少重大森林火災(zāi)責(zé)任事故，都源自于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對森林防火工作的重視程度不夠或工作失誤，如因農(nóng)事用火引發(fā)的森林火災(zāi)，反映出縣、鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)的監(jiān)管不力，而又缺乏對其的責(zé)任約束，導(dǎo)致林緣地帶燒荒屢禁不止；一些地方出臺(tái)的森林火災(zāi)責(zé)任事故追究辦法往往以林業(yè)主管部門或森林防火指揮部為主體，在具體實(shí)施中缺乏可操作性。

2.2責(zé)任制落實(shí)不到位

一些地方領(lǐng)導(dǎo)對森林防火往往“說起來重要、做起來次要”，重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的思想依然存在，森林防火責(zé)任主體意識(shí)沒有真正樹立，火災(zāi)隱患不能得到及時(shí)排除，對森林火災(zāi)責(zé)任事故的行為和結(jié)果不能及時(shí)查處。對森林防火目標(biāo)責(zé)任制還存在著考核不具體、落實(shí)不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格的問題，缺乏有效的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等具體措施。出了問題責(zé)任不清，互相推諉。

2.3責(zé)任追究對象有局限，缺乏對領(lǐng)導(dǎo)層面的約束

在大量的森林火災(zāi)責(zé)任事故處理中，側(cè)重于對直接違法當(dāng)事人和基層干部的追究，而對領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是對決策層的主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究力度不夠，追究較難。

上述問題的存在，反映出對領(lǐng)導(dǎo)干部森林火災(zāi)責(zé)任事故追究缺乏制度保障。因此，建立森林火災(zāi)責(zé)任事故追究制度，用制度屏障構(gòu)建森林防火責(zé)任體系，勢在必行，迫在眉睫。

3　建立和完善符合森林防火特點(diǎn)的問責(zé)機(jī)制

森林火災(zāi)具有自然和人為雙重屬性：一方面，干旱、高溫、大風(fēng)等不利天氣因素，為森林火災(zāi)的發(fā)生創(chuàng)造了條件；另一方面，人為用火行為則是導(dǎo)致森林火災(zāi)多發(fā)的直接原因。森林火災(zāi)要“防”，即根據(jù)森林火災(zāi)發(fā)生的規(guī)律，采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的辦法，最大限度地減少火災(zāi)發(fā)生的次數(shù)；森林火災(zāi)要“控”，即掌握森林火災(zāi)的燃燒規(guī)律，建立應(yīng)急機(jī)制和指揮體系，對森林火災(zāi)進(jìn)行及時(shí)有效地?fù)渚?，最大限度地減少損失。在防、控森林火災(zāi)工作中，就要按照森林火災(zāi)發(fā)生發(fā)展規(guī)律和屬性，對不履行森林防火職責(zé)、不落實(shí)森林防火要求、存在火險(xiǎn)安全隱患的，建立有效的森林火災(zāi)防控責(zé)任追究制度，按照“四不放過”（火因不查清不放過、有關(guān)責(zé)任人得不到處理不放過、整改措施不落實(shí)不放過、教訓(xùn)不吸取不放過）的原則，明確責(zé)任，吸取教訓(xùn)，改進(jìn)工作。

3.1提高對森林防火責(zé)任追究的認(rèn)識(shí)

隨著我國法制化程度的日益提高，公民法律意識(shí)的逐步增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)森林防火全面發(fā)展，建立長效治本措施，也必須走依法治火之路，建立和完善森林防火責(zé)任追究體系。對此，我們必須轉(zhuǎn)變理念，加強(qiáng)監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任追究制度，提高糾錯(cuò)能力，確保各項(xiàng)防范措施的正確貫徹落實(shí)，否則工作必然陷入被動(dòng)，難以真正實(shí)現(xiàn)依法治火。責(zé)任追究工作涉及每個(gè)單位、每個(gè)行政人員的切身利益，責(zé)任重大、敏感性強(qiáng)。提高認(rèn)識(shí)，是做好森林防火責(zé)任追究工作的前提。

3.2完善森林防火責(zé)任追究機(jī)制

第一，在森林防火責(zé)任追究的基礎(chǔ)概念上進(jìn)一步研究、探討，準(zhǔn)確界定過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則，這是森林防火責(zé)任追究工作的核心問題。在具體實(shí)踐中，要逐步從現(xiàn)有的“違法責(zé)任原則”過渡到“過錯(cuò)責(zé)任原則”，森林火災(zāi)發(fā)生后，以過錯(cuò)為依據(jù)，而不以結(jié)果為依據(jù)，因?yàn)橛行┥只馂?zāi)的發(fā)生發(fā)展是人們所不能抗拒的自然因素和客觀原因所致。第二，在責(zé)任行為的范圍上堅(jiān)持范圍法定原則，在上位法律或規(guī)范性文件未授權(quán)的情況下，遵守并執(zhí)行上位法律或規(guī)范性文件的規(guī)定，不任意擴(kuò)大或縮小責(zé)任行為的范圍，防止責(zé)任追究工作的依據(jù)缺少法律效力，而阻礙森林防火責(zé)任追究和監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用。同時(shí)，森林防火等相關(guān)部門，要積極向上級(jí)機(jī)關(guān)反饋森林防火責(zé)任追究行為種類方面出現(xiàn)的新情況、新問題，為上位法的完善提供真實(shí)、有效的信息。第三，實(shí)行森林防火責(zé)任追究并不是為了處理某個(gè)單位或某個(gè)人，不以追究過錯(cuò)人責(zé)任為最終目的，重在糾正錯(cuò)誤，最大限度地預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生，要針對森林防火中存在的不同性質(zhì)問題，選擇最有利于教育干部、最有利于增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、最有利于推動(dòng)工作的方式進(jìn)行責(zé)任追究。森林防火責(zé)任追究制度和監(jiān)督機(jī)制需要在總結(jié)、研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展和完善，不斷提高森林防火工作的科學(xué)化管理能力。

3.3增加對森林防火責(zé)任追究的預(yù)見性控制

懲戒不是目的，預(yù)防才是根本，森林防火責(zé)任追究必須對一些具有風(fēng)險(xiǎn)的行為和做法提出預(yù)警。森林防火責(zé)任追究往往過多地注意火災(zāi)發(fā)生后的實(shí)施，對森林防火日常工作的預(yù)見性控制關(guān)注的少。雖然近幾年來，森林防火責(zé)任制在不斷完善，加大了對責(zé)任者的追究力度，但是森林火災(zāi)責(zé)任事故并未得到有效遏制。原因之一就是沒有規(guī)范對責(zé)任主體失職行為進(jìn)行預(yù)見性控制，事后追責(zé)只能是掛一漏萬。只有從責(zé)任源頭明晰森林防火主體責(zé)任單位和人員的職責(zé)、義務(wù)，規(guī)范森林防火全過程的失職責(zé)任追究法律依據(jù)，增加對防止森林火災(zāi)發(fā)生的預(yù)見性控制，實(shí)行“行為追責(zé)”和“后果追責(zé)”相結(jié)合，才能在森林防火的治理中事半功倍，將森林防火責(zé)任意識(shí)植入責(zé)任者的頭腦中。

3.4建立森林防火責(zé)任追究聯(lián)動(dòng)機(jī)制

毋庸置疑，森林防火管理部門（或者是林業(yè)主管單位），在森林防火工作中承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對稱性原則，承擔(dān)責(zé)任的前提必須先明確其權(quán)力，權(quán)力不明，也就意味著責(zé)任模糊，使其在具體管理工作中處于一種彈性、乏范的狀態(tài)，責(zé)任追究也就無法操作，對森林防火管理部門來說尤為如此?！皺?quán)力不得推定”是法治的一條基本原則，森林防火的責(zé)任誰來界定，界定的尺度，是落實(shí)在責(zé)任追究的基礎(chǔ)。因此應(yīng)首先明確森林防火監(jiān)管部門有效的法定權(quán)力，建立監(jiān)管工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、組織人事部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確追責(zé)者的責(zé)任，強(qiáng)化追責(zé)結(jié)果的應(yīng)用，才能做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、失職追責(zé)、問責(zé)到位，森林防火責(zé)任追究才有可操作性。

3.5優(yōu)化森林防火社會(huì)化管理基礎(chǔ)

森林防火涉及社會(huì)的方方面面和千家萬戶，僅靠林業(yè)部門一家單打獨(dú)斗和單憑行政手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步健全完善“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的社會(huì)化動(dòng)員機(jī)制，采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、宣傳等綜合手段，提升森林防火社會(huì)化水平。目前，森林防火在法制層面上的社會(huì)化管理基礎(chǔ)還很薄弱，建立森林防火責(zé)任追究體系，必須明確森林防火的社會(huì)化屬性，只有在各級(jí)政府、有關(guān)行政部門、社會(huì)公民以及行業(yè)組織等各方面明確了自身的森林防火責(zé)任并積極履行義務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，使各自的森林防火的責(zé)任由虛變實(shí)，森林防火責(zé)任追究和行政執(zhí)法監(jiān)督才能達(dá)到預(yù)期的成效，也只有在責(zé)任意識(shí)充分培育的成熟理性社會(huì)基礎(chǔ)上，形成森林防火由各級(jí)政府組織、決策，行業(yè)主管部門行業(yè)管理，相關(guān)職能部門參與配合，監(jiān)察執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，單位、個(gè)人各負(fù)其責(zé)，社會(huì)組織服務(wù)、補(bǔ)充、協(xié)調(diào)的森林防火社會(huì)化管理機(jī)制，森林防火責(zé)任追究才能得到根本性保障。

4　發(fā)揮森林防火責(zé)任追究機(jī)制的效應(yīng)

4.1增強(qiáng)森林防火工作責(zé)任意識(shí)

建立和完善森林防火責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅考評(píng)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，讓問責(zé)成為常態(tài)，才能促使領(lǐng)導(dǎo)干部在履行森林防火職責(zé)時(shí)增強(qiáng)責(zé)任心，才能促進(jìn)森林防火各項(xiàng)防范措施的落實(shí)。

4.2提高履行森林防火職責(zé)意識(shí)

實(shí)行森林防火責(zé)任追究機(jī)制有利于領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行森林防火職責(zé)，使領(lǐng)導(dǎo)干部真正在思想對森林防火工作引起足夠的重視，在行動(dòng)中自覺對分管范圍內(nèi)的森林防火任務(wù)抓緊抓實(shí)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部求真務(wù)實(shí)抓森林防火工作，真正掌握森林防火實(shí)情，注重森林防火措施的落實(shí)和檢查。

4.3嚴(yán)格落實(shí)森林防火責(zé)任制

好制度設(shè)計(jì)只能預(yù)期好的結(jié)果，而制度落實(shí)才能產(chǎn)生好的效果，沒有落實(shí)就沒有結(jié)果。只有抓教育，抓監(jiān)督，抓管理、抓落實(shí)，做到關(guān)口前移，防范在先，嚴(yán)格落實(shí)森林防火責(zé)任制，才能建立森林防火長效治本機(jī)制。在實(shí)行森林防火責(zé)任追究的同時(shí)，要將追究與激勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來，獎(jiǎng)罰并舉，著力實(shí)現(xiàn)由重追究、輕激勵(lì)向追究與激勵(lì)并舉的轉(zhuǎn)變。責(zé)任追究只是手段，其作用重在警示教育，增強(qiáng)責(zé)任，搞好防范，從中吸取教訓(xùn)，引以為戒，從而起到“懲一儆百”的群體效應(yīng)，而不是給森林防火工作找麻煩。

4.4促進(jìn)森林防火科學(xué)管理和有效監(jiān)督

責(zé)任追究與管理監(jiān)督是關(guān)系密切，相輔相成的。實(shí)行森林防火責(zé)任追究，必須以強(qiáng)化森林防火監(jiān)督管理為基礎(chǔ)，以明確的責(zé)任、科學(xué)的管理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，來?guī)范森林防火各項(xiàng)工作，實(shí)施有效的森林防火監(jiān)督機(jī)制，森林防火責(zé)任追究才能達(dá)到預(yù)期目的，才能有效發(fā)揮森林防火在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

2016-03-24