向　筱，楊勝廷

(1.四川省土地統(tǒng)征整理事務(wù)中心，四川 成都 610045；2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，四川 成都 610066)

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產(chǎn)村相融成片推進新農(nóng)村建設(shè)
——土地政策與新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

向筱1，楊勝廷2

(1.四川省土地統(tǒng)征整理事務(wù)中心，四川 成都 610045；2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，四川 成都 610066)

摘要：本文對基于國家現(xiàn)行土地政策的新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行了研討，闡述了現(xiàn)行土地政策，分析了新農(nóng)村建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要途徑，總結(jié)了通過土地政策推進新農(nóng)村建設(shè)的成效。為新農(nóng)村建設(shè)提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地整理；增減掛鉤

1國家土地政策是新農(nóng)村建設(shè)的理論基礎(chǔ)

社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是從我國基本國情和發(fā)展階段出發(fā)做出的一項戰(zhàn)略安排，是持續(xù)數(shù)10年、惠及數(shù)億農(nóng)民、全面提升我國現(xiàn)代化整體水平的一項重大而又艱巨的歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會事業(yè)、國土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經(jīng)過20多年的改革探索，我國已經(jīng)建立了一系列經(jīng)實踐證明是行之有效并需要繼續(xù)堅持和完善的農(nóng)村土地政策，歸納起來，新農(nóng)村建設(shè)的土地政策要點有以下4個方面：

1.1堅持土地承包經(jīng)營制不動搖，依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ);同時，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營的承包地，是農(nóng)民重要的基本生活保障來源，因此土地承包經(jīng)營制也是我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

1.2依法規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

新農(nóng)村建設(shè)中，必須嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，依法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位和自主決策權(quán)，結(jié)合農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進程，在農(nóng)民自愿選擇和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地的市場流轉(zhuǎn)和適度集中，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營。

1.3開展農(nóng)用地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，促進土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件;通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件;通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)用地整理，無疑將是未來我國新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)指導(dǎo)、依法規(guī)范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有重點有步驟地穩(wěn)步推進農(nóng)用地整理，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

1.4開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進村莊治理

目前我國農(nóng)村居民人均建設(shè)用地總體上保持在180m2左右，東、中部地區(qū)一般在120～250m2，西部地區(qū)在150～400m2，山區(qū)和牧區(qū)更高。隨著農(nóng)村人口不斷外流和遷移，一些農(nóng)村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現(xiàn)了“空心村”等現(xiàn)象，而與此同時，大多數(shù)生活在農(nóng)村的居民要求改善生活居住環(huán)境的愿望越來越強烈?？傊?，我國農(nóng)村建設(shè)用地整理的資源開發(fā)利用潛力巨大，農(nóng)民群眾對建設(shè)用地整理的認同感和參與程度也在不斷提高。在新農(nóng)村建設(shè)中，要在村鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

2用好相關(guān)土地政策，致力于新農(nóng)村建設(shè)

建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村，有效運用好集體土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理等土地政策，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有極其重要的意義。

2.1集體土地流轉(zhuǎn)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

2.1.1集體土地流轉(zhuǎn)集體土地流轉(zhuǎn)主要指的是土地使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，其實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化，主要就是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。集體土地流轉(zhuǎn)推動新農(nóng)村建設(shè)的積極意義在于集體土地流轉(zhuǎn)的積極探索整合了農(nóng)村中各種分散的土地資源，改變傳統(tǒng)的單個農(nóng)戶家庭式低效率的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，提高了土地的整體效益，同時也為土地的集中、集約化生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。因此，集體土地流轉(zhuǎn)的積極探索有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模集約農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；有利于提高土地的使用效益，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置；有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。這對于實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富?！北貙⒕哂蟹e極的促進作用。

2.1.2集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意的問題目前，集體土地流轉(zhuǎn)存在土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、服務(wù)不到位以及流轉(zhuǎn)機制不健全等問題，因此必須密切結(jié)合各村實際，落實農(nóng)民群眾對承包土地的“長期而有保障的使用權(quán)”和自主經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)村土地依法、有償、規(guī)范、合理流轉(zhuǎn)，并建立完善的社會保障機制和管理機制，采取各種措施鼓勵農(nóng)民采用多種形式進行農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從而加快農(nóng)村土地適度集中使用，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展，使農(nóng)業(yè)更快更好地與市場結(jié)合起來，早日實現(xiàn)具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

2.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

2.2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)中提出“鼓勵城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策具體來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

2.2.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動新農(nóng)村建設(shè)的意義其意義在于掛鉤政策的實施，可以促進耕地和基本農(nóng)田的集中分布，達到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用集約度的效果；有利于推動農(nóng)村居民點向中小城鎮(zhèn)集中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)；有利于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?fàn)幦〗ㄔO(shè)用地指標(biāo)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。

2.2.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)注意的問題值得注意的是，當(dāng)前掛鉤政策在實施中也存在一定的問題如：規(guī)劃欠科學(xué)，隨意性大；重指標(biāo)使用，輕實施管理以及資金缺口大，保障不到位等問題。因此實施掛鉤政策時，必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)確定項目實施地點，合理布局，穩(wěn)步推進。另外還應(yīng)采取市場化運作方式，多渠道籌集資金，并完善相應(yīng)的政策和法律，保障掛鉤政策的科學(xué)實施。

2.3土地整理與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

2.3.1土地整理即按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境“。實施土地整理有利于盤活農(nóng)村的各種土地資源，提高土地利用率；有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加有效耕地面積，提升耕地質(zhì)量，有利于提高耕地產(chǎn)出，增加農(nóng)民收入；有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，拓展新農(nóng)村建設(shè)提出的”村容整潔“的內(nèi)涵和范疇。

2.3.2實施土地整理時應(yīng)注意的問題土地整理直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益，因此在實施土地整理項目時，應(yīng)緊密結(jié)合各村實際，建立相應(yīng)的制度和保障措施，不斷適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，著眼從服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民入手，積極推進社會主義新村建設(shè)。

2.4結(jié)論

集體土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理3項土地政策與社會主義新農(nóng)村建設(shè)是相輔相成、相互促進的關(guān)系。這3項土地政策是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段和強大推動力，農(nóng)村的綜合發(fā)展也是實施這3項政策的出發(fā)點和歸宿點。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，必須與這3項土地政策有機集合起來，利用集體土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實現(xiàn)農(nóng)村住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園集中、通過開展土地整理實現(xiàn)田、水、路、林、村的科學(xué)規(guī)劃，最終實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總目標(biāo)。

3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作是推進新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，構(gòu)建新型農(nóng)民社區(qū)，帶動涵蓋農(nóng)用地整理的全域綜合整治，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，是從根本上解決"三農(nóng)"問題、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推動經(jīng)濟社會向前發(fā)展的一項重要措施。

3.1掛鉤是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要手段

掛鉤試點通過科學(xué)規(guī)劃，因地制宜、循序漸進，合理設(shè)置拆舊區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)，與項目區(qū)內(nèi)土地整理項目同步實施，充分發(fā)揮掛鉤的效果，同時也最大化釋放土地整理項目的作用。掛鉤試點應(yīng)堅持集約節(jié)約用地的原則，以維護農(nóng)民利益為宗旨，把改善農(nóng)民居住條件作為核心，加快農(nóng)村土地管理制度改革步伐，推動農(nóng)村生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促進增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟的快速發(fā)展，是建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村的一項重要手段。

3.2掛鉤是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“助推器”

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是國家現(xiàn)代化建設(shè)成功的重要前提，農(nóng)村的變化與發(fā)展是國家進步和城市發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。加快農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)分隔的"二元"結(jié)構(gòu)，構(gòu)建"以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)互動，協(xié)調(diào)發(fā)展"的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，成為破解“三農(nóng)”問題和推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口。掛鉤試點整合各類資金投入農(nóng)村發(fā)展，通過拆除原宅基地并復(fù)墾為耕地，建設(shè)新型農(nóng)民集中居住區(qū)，修建道路、溝渠、生活廣場等基礎(chǔ)設(shè)施，并配套衛(wèi)生、醫(yī)療、文教等公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源的交流與互動，優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了耕地有效面積，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。同時，增強了城市經(jīng)濟對農(nóng)村的輻射和拉動作用，促進了城市文明向農(nóng)村延伸，擴充了農(nóng)村科技文化的內(nèi)涵。

3.3掛鉤是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“動力泵”

實施掛鉤試點，開展復(fù)墾耕地權(quán)屬調(diào)整、農(nóng)民集中居住區(qū)房屋分配確權(quán)等有關(guān)工作，加快了土地管理制度改革的進程，從制度上保障和推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展；城鎮(zhèn)建新區(qū)實行有償供地，獲得的土地級差地租在扣除相關(guān)成本和稅費后全部投入到拆舊區(qū)，使城市經(jīng)濟發(fā)展成果得以反哺農(nóng)村。通過將散亂的農(nóng)村居民點拆除并復(fù)墾，改變了農(nóng)村土地利用格局，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，提高了耕地質(zhì)量，為農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了必要的硬件環(huán)境；地方政府在項目具體實施中把農(nóng)民利益放在首位，逐步實現(xiàn)其管理職能向服務(wù)“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”的職能轉(zhuǎn)變，為引進先進農(nóng)業(yè)科技和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了良好的軟環(huán)境。

3.4取得的成效

3.4.1推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)我省把通過農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，提高土地集約節(jié)約利用水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的掛鉤試點政策作為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。成都市雙流、錦江、郫縣等項目區(qū)，通過集中建設(shè)中心村、聚居點和水、電、氣、光纖、通信配套服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一建設(shè)給排水設(shè)施、垃圾集中堆放點、村民健身娛樂設(shè)施、消防設(shè)施、小區(qū)綠化等配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善了農(nóng)村整體面貌和農(nóng)民居住生活條件，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、現(xiàn)代文明向農(nóng)村的延伸和覆蓋，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活同質(zhì)化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定了基礎(chǔ)。

3.4.2促進了節(jié)約集約利用土地，提高了耕地質(zhì)量掛鉤工作的重要作用在于通過盤活粗放低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地集約節(jié)約利用水平。成都市農(nóng)村人均建設(shè)用地150m2，利用效率低下，通過統(tǒng)一安排農(nóng)民居住用地及配套生活設(shè)施用地，項目區(qū)建設(shè)用地布局更加合理，利用效率大幅度提高。據(jù)測算，新居點人均占地70m2，人均可節(jié)約建設(shè)用地80m2。閬中市項目區(qū)實施后，農(nóng)民每戶占用土地面積不超過120m2，僅此一項即新增耕地37.53hm2。雙流縣等項目區(qū)通過田、水、路、林、村綜合整理，基本實現(xiàn)了坡地梯田化、水田格網(wǎng)化、田土平整化、灌排設(shè)施化，大大提高了耕地質(zhì)量，項目區(qū)基本上成為穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)的基本農(nóng)田。

3.4.3推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，增加了農(nóng)民收入部分項目區(qū)充分利用整理后的農(nóng)用地良好的生產(chǎn)條件，積極開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。當(dāng)?shù)卮迕裨谵r(nóng)業(yè)企業(yè)就業(yè)，獲取保底收入、分紅收入和務(wù)工收入，促進了農(nóng)民收入的增加。雙流縣金橋鎮(zhèn)掛鉤項目區(qū)土地復(fù)墾后，引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)20多家，成片種植無公害蔬菜、食用菌、日本黑大豆等，帶動本地種植大戶20余戶，解決當(dāng)?shù)?00余名農(nóng)民就業(yè)，人均增收735元。錦江區(qū)掛鉤項目土地復(fù)墾后，根據(jù)村民意愿，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地流轉(zhuǎn)給區(qū)農(nóng)投公司進行規(guī)模種植，公司向農(nóng)戶按每年1500元/667m2支付流轉(zhuǎn)費用，農(nóng)民還可通過在農(nóng)業(yè)公司上班得到務(wù)工收入。

3.4.4解決保護資源和保障發(fā)展之間的矛盾，促進城市發(fā)展實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有效地解決了雙保矛盾：一方面通過宅基地拆舊復(fù)墾，有效地保護了緊缺的耕地資源；另一方面騰出的建設(shè)用地指標(biāo)解決了城市發(fā)展空間不足的問題；再者，通過修建集中居住區(qū)提高了農(nóng)村居民的聚居度。