“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案

根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《政府工作報告》要求，為加快推進生態(tài)文明建設(shè)，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，進一步控制水資源消耗，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，特制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，切實落實最嚴格水資源管理制度，控制水資源消耗總量，強化水資源承載能力剛性約束，促進經(jīng)濟發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變；控制水資源消耗強度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全過程，為全面建成小康社會提供水安全保障。

（二）基本原則。堅持雙控與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式相結(jié)合。以水定需，量水而行，因水制宜，促進人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡，以水資源利用效率和效益的全面提升推動經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型升級。

堅持政府主導與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。加強對雙控行動的規(guī)范和引導，強化政府目標責任考核。完善市場機制，營造良好市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場機制作用，提高水資源配置效率。

堅持制度創(chuàng)新和公眾參與相結(jié)合。制定完善配套政策，創(chuàng)新激勵約束機制，形成促進高效用水的制度體系。加強水情宣傳教育，推動形成全社會愛水護水節(jié)水的良好風尚。

堅持統(tǒng)籌兼顧與分類推進相結(jié)合。統(tǒng)籌考慮區(qū)域水資源條件、產(chǎn)業(yè)布局、用水結(jié)構(gòu)和水平，科學合理逐級分解雙控目標任務。分類推進各行業(yè)、各領(lǐng)域重點任務落實。

（三）主要目標。到2020年，水資源消耗總量和強度雙控管理制度基本完善，雙控措施有效落實，雙控目標全面完成，初步實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等經(jīng)濟社會發(fā)展要素與水資源協(xié)調(diào)發(fā)展。各流域、各區(qū)域用水總量得到有效控制，地下水開發(fā)利用得到有效管控，嚴重超采區(qū)超采量得到有效退減，全國年用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別比2015年降低23%和20%；農(nóng)業(yè)畝均灌溉用水量顯著下降，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。

二、明確目標責任

（四）健全指標體系。嚴格總量指標管理，在國務院確定的 2020年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）用水總量控制目標基礎(chǔ)上，健全省、市、縣三級行政區(qū)域用水總量控制指標體系。2016年年底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要完成所轄市、縣用水總量控制指標分解。推進江河流域水量分配，加快完成 53條跨省重要江河流域水量分配，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要有序推進本行政區(qū)內(nèi)跨市、縣江河流域水量分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。

嚴格強度指標管理，把萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)逐級分解到各省、市、縣，明確區(qū)域強度控制要求〔各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2020年用水強度控制目標見附表〕。2016年年底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要力爭完成所轄市、縣用水強度控制指標分解。到2020年，建立覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務行業(yè)的先進用水定額體系，定額實行動態(tài)修訂。嚴格用水定額和計劃管理，強化行業(yè)和產(chǎn)品用水強度控制。

（五）強化目標考核和責任追究。全面實施最嚴格水資源管理制度考核，逐級建立用水總量和強度控制目標責任制，完善考核評價體系，突出雙控要求。對嚴重缺水地區(qū)，突出節(jié)水考核要求。考核結(jié)果作為干部主管部門對政府領(lǐng)導班子和相關(guān)領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

建立用水總量和強度雙控責任追究制，嚴格責任追究，對落實不力的地方，采取約談、通報等措施予以督促；對因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費、水環(huán)境破壞等不良后果的相關(guān)責任人，依法依紀追究責任。加快建立國家水資源督察制度，加強對各地用水總量和強度控制目標完成情況督察，確保政策措施落到實處。

三、落實重點任務

（六）強化水資源承載能力剛性約束。各省（自治區(qū)、直轄市）要以縣域為單元開展水資源承載能力評價，建立預警體系，發(fā)布預警信息，強化水資源承載能力對經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性約束。2016年完成京津冀三?。ㄖ陛犑校┖驮圏c地區(qū)以縣域為單元的水資源承載能力評價。

建立健全規(guī)劃和建設(shè)項目水資源論證制度，完善規(guī)劃水資源論證相關(guān)政策措施。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府要重點推進重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證，嚴格建設(shè)項目水資源論證和取水許可管理，從嚴核定許可水量，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)暫停審批新增取水。

（七）全面推進各行業(yè)節(jié)水。大力推進農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水，建設(shè)節(jié)水型社會，編制實施節(jié)水規(guī)劃。

強化農(nóng)業(yè)節(jié)水，加快重大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，到2020年完成大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務，加快實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉工程，積極推廣噴灌、微灌、集雨補灌、水田控制灌溉和水肥一體化等高效節(jié)水技術(shù),開展灌區(qū)現(xiàn)代化改造試點，全國節(jié)水灌溉工程面積達到7億畝（1畝＝1/15 hm2）左右。

強化工業(yè)節(jié)水，完善國家鼓勵和淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品和設(shè)備目錄，重點開展火電、鋼鐵、石化、化工、印染、造紙、食品等高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，推進節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)。到2020年，高耗水行業(yè)達到先進定額標準。

強化城鎮(zhèn)節(jié)水，加快推進城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造，推動供水管網(wǎng)獨立分區(qū)計量管理，加快推廣普及生活節(jié)水器具，推進學校、醫(yī)院、賓館、餐飲、洗浴等重點行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，全面開展節(jié)水型公共機構(gòu)、居民小區(qū)建設(shè)。到2020年，地級及以上缺水城市全部達到國家節(jié)水型城市標準要求，公共供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內(nèi)。

（八）加快地下水超采區(qū)綜合治理。實行地下水取用水總量和水位控制，編制實施全國地下水利用與保護規(guī)劃。2017年年底前完成地下水禁采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定，編制完成地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案。以華北地區(qū)為重點，推進地下水超采區(qū)綜合治理，加快實施《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》。地方各級政府要依法規(guī)范機井建設(shè)管理，限期關(guān)閉未經(jīng)批準的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。加快實施國家地下水監(jiān)測工程，完善地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對地下水動態(tài)有效監(jiān)測。

（九）統(tǒng)籌配置和有序利用水資源。合理有序使用地表水，控制使用地下水，積極利用非常規(guī)水，進一步做好流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調(diào)配，減少水資源消耗，逐步降低過度開發(fā)河流和地區(qū)的開發(fā)利用強度，退減被擠占的生態(tài)用水。加快完善流域和重點區(qū)域水資源配置，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。大力推進非常規(guī)水源利用，將非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。

（十）穩(wěn)步推進水權(quán)制度建設(shè)。加快明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)，穩(wěn)步推進確權(quán)登記，建立健全水權(quán)初始分配制度。2017年年底前完成在內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個省（自治區(qū)）開展的水權(quán)試點工作。總結(jié)試點經(jīng)驗，研究進一步擴大試點范圍，推進區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，因地制宜探索水權(quán)交易的方式，統(tǒng)籌推進水權(quán)交易平臺建設(shè)。

（十一）加快理順價格稅費。深入貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)通過3～5年努力率先完成改革目標。合理制定、調(diào)整城鎮(zhèn)供水價格，全面推行居民階梯水價和非居民用水超定額超計劃累進加價制度。切實加強水資源費征收管理，確保應收盡收。積極推進水資源稅費改革。

（十二）提升水資源計量監(jiān)控能力。加快推進國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)（2016—2018年）項目，2018年年底前對年取水量50萬m3以上的工業(yè)取水戶、100萬m3以上的公共供水取水戶和大型灌區(qū)及部分中型灌區(qū)渠首實現(xiàn)在線監(jiān)控。完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級平臺建設(shè)，健全水資源計量體系。加快推進省、市、縣各級水資源監(jiān)控能力建設(shè)，實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務協(xié)同。結(jié)合大中型灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水配套改造、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，完善灌溉用水計量設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理和科學計量水平。

（十三）加強重點用水單位監(jiān)督管理。建立健全國家、省、市級重點監(jiān)控用水單位名錄，強化取用水計量監(jiān)控，完善取用水統(tǒng)計和核查體系，建立健全用水統(tǒng)計臺賬。對重點用水單位的主要用水設(shè)備、工藝和水消耗情況及用水效率等進行監(jiān)控管理。引導重點用水單位建立健全節(jié)水管理制度，實施節(jié)水技術(shù)改造，提高其內(nèi)部節(jié)水管理水平。

（十四）加快推進技術(shù)與機制創(chuàng)新。實施國家重點研發(fā)計劃水資源高效開發(fā)利用專項，大力推進綜合節(jié)水、非常規(guī)水源開發(fā)利用、水資源信息監(jiān)測、水資源計量器具在線校準等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研發(fā)水資源高效利用成套技術(shù)設(shè)備。建設(shè)節(jié)水技術(shù)推廣服務平臺，加強先進實用技術(shù)示范和應用，支持節(jié)水產(chǎn)品設(shè)備制造企業(yè)做大做強，盡快形成一批實用高效、有應用前景的科技成果。

開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，定期公布用水產(chǎn)品、用水企業(yè)、灌區(qū)等領(lǐng)域的水效領(lǐng)跑者名單和指標，帶動全社會提高用水效率。培育一批專業(yè)化節(jié)水服務企業(yè)，加大節(jié)水技術(shù)集成推廣，推動開展合同節(jié)水示范應用，通過第三方服務模式重點推進農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉和公共機構(gòu)、高耗水行業(yè)等領(lǐng)域的節(jié)水技術(shù)改造。

四、完善保障措施

（十五）加強組織領(lǐng)導。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對本地區(qū)水資源消耗總量和強度雙控工作負總責，要抓緊制定落實方案，明確具體措施和任務分工，創(chuàng)新工作機制，確保雙控目標完成。國務院有關(guān)部門按照職能分工，加強指導、支持和監(jiān)督管理。水利部、發(fā)展改革委將切實加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門共同推進各項工作任務落實。

（十六）創(chuàng)新支持方式。地方各級政府要積極籌措資金，落實相關(guān)優(yōu)惠政策，支持重大節(jié)水工程建設(shè)、節(jié)水型社會建設(shè)、取用水計量監(jiān)控等工作任務的落實。要積極探索合同節(jié)水管理等新模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式等，鼓勵社會資本進入節(jié)水等領(lǐng)域。

（十七）夯實管理基礎(chǔ)。積極推進水資源管理法制化進程，加快出臺節(jié)約用水條例、地下水管理條例，制訂和完善取水許可、水效標識管理等方面的規(guī)章制度。完善水資源高效利用技術(shù)標準體系，加快節(jié)水技術(shù)和管理標準制修訂工作。加強基層水資源管理能力建設(shè)，健全管理隊伍，加大培訓力度，提高水資源管理與社會服務能力。

（十八）強化公眾參與。廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強化社會輿論監(jiān)督，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護意識，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風尚。大力推進水資源管理科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，地方各級政府要依法公開水資源信息，及時發(fā)布水資源管理政策，進一步提高決策透明度，健全聽證等公眾參與制度，對涉及群眾用水利益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，采取多種方式充分聽取公眾意見。

附表 2020年各省（自治區(qū)、直轄市）用水強度控制目標