李俊峰

(上海大學 法學院，上海 200444)

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APP對出租車市場競爭政策的挑戰(zhàn)與重塑

李俊峰

(上海大學 法學院，上海 200444)

摘要：世界各地的監(jiān)管當局，大多限制出租車服務(wù)市場的自由進入，限制司機與乘客自由議價。此類限制競爭政策是利益集團博弈的產(chǎn)物，但也與出租車市場顯著的信息不對稱特性相適應(yīng)。APP重塑了出租車市場的信息傳遞機制與交易競爭機制，顛覆了限制競爭政策的正當性基礎(chǔ)，使全球趨同的出租車市場政策格局趨于分崩離析?！凹瘓F博弈—制度環(huán)境—經(jīng)濟學思辨”的三維分析框架，作為競爭政策變遷研究的重要工具，能夠揭示市場管制政策在“開放競爭”與“禁止競爭”兩種取向之間變遷的一般動因，而且預(yù)示著各法域的出租車服務(wù)市場將不同步地實現(xiàn)競爭自由化，并逐漸向開放競爭的管制政策趨同。

關(guān)鍵詞：出租車；APP；競爭政策；變遷；信息不對稱

一、研究的問題與背景

當今世界的絕大多數(shù)法域，都限制出租車服務(wù)市場的自由進入、限制司機與乘客自由商定價格，但是關(guān)于是否應(yīng)破除此類限制競爭的政策歷來爭議頗多。尤其是，隨著“優(yōu)步”(Uber)等以智能手機應(yīng)用軟件(APP)為技術(shù)支撐的新型出租車業(yè)態(tài)的出現(xiàn)及其對傳統(tǒng)出租車市場份額的侵占，全球很多地方都爆發(fā)了圍繞出租車市場競爭政策的輿論熱議、關(guān)于私家車涉足傳統(tǒng)出租車業(yè)務(wù)之合法性的爭訟，乃至司機陣營之間、司機與執(zhí)法人員之間的對峙宣示和暴力沖突。與此同時，全球各法域原本高度趨同的限制出租車競爭政策，呈現(xiàn)出日漸分化的趨勢：迄今已有近40個城市的監(jiān)管當局承認私家車司機利用APP開展客運服務(wù)的合法性，其他尚未改弦更張的地區(qū)當中，亦不乏正在重新檢視、評估現(xiàn)有政策，以圖變革者。

學界關(guān)于出租車市場管制政策應(yīng)然取向的爭議，實際上蘊含著對“競爭政策”含義的兩種理解。一種可謂“自由競爭論”，強調(diào)市場競爭作為資源配置機制的優(yōu)越性、提升社會福利的工具性，將競爭政策定位于保護經(jīng)濟競爭過程不受限制(維護和促進競爭、防止限制和破壞競爭)，或者最大限度地減少對競爭的損害的公共政策；①另一種是“合理競爭論”，認為競爭并非總是達成公共政策目標的最佳手段，在某些情形之下，對競爭的某種程度的限制可能更有利于特定法律政策價值的實現(xiàn)，所以競爭政策不保障市場競爭“絕對不被限制”，但應(yīng)保障其不被有損于特定價值目標的方式所限制，不排斥“壟斷、壟斷性競爭與自由競爭并存”的格局，但應(yīng)對限制競爭的程度和領(lǐng)域?qū)嵤昂侠淼谋O(jiān)控調(diào)節(jié)”。*陳秀山：《我國競爭制度與競爭政策目標模式的選擇》，《中國社會科學》1995年第3期。

相形之下，“自由競爭論”強調(diào)競爭機制的普遍價值，“合理競爭論”則把競爭政策視為管制(regulate)市場的若干公共政策中的組成部分，包含著為了其他政策目標而向反競爭行為“妥協(xié)”的靈活性。不過，“合理競爭論”的確更真實地反映了競爭政策的歷史與現(xiàn)狀，提醒人們注意競爭政策——無論作為靜態(tài)的行為規(guī)范準則，還是動態(tài)的利益分配過程——多面和多變的“品性”：對某些反競爭行為具有“進攻性”(積極適用反壟斷法)，對某些則表現(xiàn)出“謙抑性”(豁免、除外適用反壟斷法，或者放松反壟斷執(zhí)法的強度)，其攻擊或謙抑的對象、力度與方式，往往時移事易，階段性或者局部性地呈現(xiàn)出變遷的特征。*例如，學界主流觀點認為，美國聯(lián)邦機構(gòu)實施競爭政策的態(tài)度在20世紀60年代至70年代過于“積極”，80年代過于“消極”，90年代趨于“中庸”，周期性的變動非常顯著，所以將其比喻成“一只搖晃的鐘擺”(a swinging pendulum)?！皳u擺性”不僅是對美國現(xiàn)代競爭政策特征的準確概括，甚至被視為美國反壟斷執(zhí)法“傳統(tǒng)智慧”(conventional wisdom)的體現(xiàn)。當然，與搖擺執(zhí)法相伴而來的競爭政策的穩(wěn)定性與合法性問題，細查之下也不無疑義(See Eilliam E. Kovacic, The Modern Evolution of US Competition Policy Enforcement Norms, Antitrust Law Journal, Vol. 71, No. 2，2003, pp. 378-379)。在歐洲，從19世紀末利用法律保護競爭的思想最早出現(xiàn)于奧地利，到第二次世界大戰(zhàn)前后競爭法在德國的落地生根，再到競爭法理念的跨國界發(fā)展和歐洲一體化推動的競爭政策趨同，其競爭法的發(fā)展演變歷經(jīng)百余年，其間混雜了頗多波折、反復(fù)和兩難矛盾(見[美]戴維·J. 格伯爾：《二十世紀歐洲的法律與競爭》，馮克利、魏志梅譯，中國社會科學出版社2004年版)。競爭政策的歷史波動性在微觀層面的體現(xiàn)，則是各國競爭當局針對特定產(chǎn)業(yè)或市場領(lǐng)域的管制態(tài)度的不確定性。

那么，公共政策在“開放”或“禁止”市場競爭這兩種朝向之間的顯著變動何以發(fā)生？簡言之，導(dǎo)致競爭政策變遷的最具決定性意義的因素有哪些？它們的作用機理是什么？

既有的公共政策變遷理論，為上述問題的“實然答案”的探討提供了三種彼此關(guān)聯(lián)的分析進路：“集團博弈論”認為，包括競爭政策在內(nèi)的公共政策是不同利益集團為爭取自身利益而相互競爭并在既定的時間節(jié)點達成妥協(xié)的產(chǎn)物，當利益集團之間的力量對比失衡時，公共政策就會隨之變動，直至達成新的均衡；“機制過程論”強調(diào)既有的政治運行機制對解決政治爭議的支持和約束作用，認為政策變遷是新的政治議題輸入現(xiàn)行議程機制后的輸出結(jié)果；“價值選擇論”指出，公共政策的價值目標是多元的，當決策者基于某種變化了的“主流觀念”對需要優(yōu)先實現(xiàn)的價值目標排序進行調(diào)整時，政策的變遷就會發(fā)生。這種價值選擇往往以追求公共利益為名義，但某些利益集團可能從中得到了特殊的照顧。*See Barry M. Mitnick, The Political Economy of Regulation: Creating, Designing, and Removing Regulatory Forms, Columbia University Press, 1980.上述極富啟發(fā)性的研究視角為公共政策的變遷提供了一般性的解釋，但是，影響政策變遷的因素非常龐雜，各種因素的影響力權(quán)重也不盡相同，直接將這些理論應(yīng)用于競爭政策變遷問題的分析存在困難。

本文試圖將考察公共政策變遷的理論進路，參照應(yīng)用于競爭政策這一相對特定領(lǐng)域，歸納總結(jié)出一個分析競爭政策變遷動因的較為簡明的理論框架。這項工作基于如下的假定：競爭政策的變遷可能是無數(shù)因素交互影響的偶然結(jié)果，因而無法準確斷言競爭政策在未來某個時點的具體狀態(tài)；但是，對競爭政策變遷具有決定意義的高度蓋然性因素，仍然可以從集團博弈、制度基礎(chǔ)和價值理性等方面做出總結(jié)和抽象；獲得這種規(guī)律性認識的目的，并非對競爭政策“應(yīng)當”發(fā)生何種變遷提出主張，而是對造成政策“實際”變遷的因素，獲得更加清晰的認識和自覺的把握。作為對該研究框架包容性和解釋力的檢驗，本文將以出租車服務(wù)市場作為研究對象，運用競爭政策變遷的分析工具，剖析出租車服務(wù)市場既往政策的成因，并對這一市場是否將走向開放自由競爭等問題作出回應(yīng)和展望。

二、競爭政策變遷因素的三維分析框架

對市場管制問題的研究需要政治學、法學和經(jīng)濟學的跨學科視角，相應(yīng)地，對競爭政策變遷具有決定性影響的因素，主要有三個方面的表現(xiàn)：管制者與市場主體的利益博弈、現(xiàn)有競爭制度環(huán)境的慣性約束、反壟斷經(jīng)濟學理論的批判性發(fā)展。

其中，利益集團的博弈是策動性因素，是創(chuàng)制、維系或革新競爭政策的直接力量源泉；現(xiàn)行法律制度是約束性因素，既為舊有競爭政策的延續(xù)提供保護，又為形成新的競爭政策提供程序機制；反壟斷法的經(jīng)濟分析理論是工具性因素，對各政治集團認識競爭政策對其自身的效用價值，從而形成倡導(dǎo)、調(diào)整甚至顛覆某種競爭政策的社會意識形態(tài)，具有理性啟蒙和正當性證成的意義。這三方面因素交織形成的合力，共同決定著競爭政策的變遷以及變遷的基本朝向。

(一)管制者與市場主體的利益博弈

傳統(tǒng)的政府管制理論假定，管制政策以“公共利益”為出發(fā)點，通過直接干預(yù)資源配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策，追求社會福利的增進。公共選擇理論和管制俘獲理論的描述則更貼近經(jīng)驗事實，認為“私人利益”才是管制的目標，組織動員能力良好(well-organized private groups)的產(chǎn)業(yè)利益集團在“政治市場”上向官僚*公共選擇理論中的“官僚”(bureaucrat)，通常是指“具有獨立預(yù)算的公共機構(gòu)的高級官員”，這一稱謂本身不含貶義。不過，包括官僚組織在內(nèi)的任何組織，都會根據(jù)其成員的能力和態(tài)度是否合乎該組織的需求，而給予差別化的獎賞，人們則基于感知到的獎賞，調(diào)整其在各種組織形態(tài)中的行為。如果官僚機構(gòu)差異化獎賞的結(jié)果令人反感，那么也可以將“官僚”理解為貶義詞。See William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine, Atherton, 1971, pp. 22-23. 由于“官僚”一詞在漢語中常有貶義，為方便討論起見，下文將用“官員”這一更中性的稱謂指代擁有公共權(quán)力的個人?！百徺I”(例如通過競選投票、政治游說甚至賄賂等手段)心儀的市場管制政策，從而使產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者和官僚獲得收益，管制的成本則由組織松散的利益集團(例如消費者)承擔。

管制俘獲假說的適用空間非常廣泛，但依然有限。它無法解釋何以存在某些并不符合產(chǎn)業(yè)集團利益的管制政策(作為管制市場競爭行為的公共政策，反壟斷法往往不受“大”企業(yè)的歡迎，但也未必是“中小”經(jīng)營者爭取的結(jié)果)，更無法解釋在政府控制或主導(dǎo)的、產(chǎn)業(yè)被官員“反向俘獲”的經(jīng)濟體制中，何以也會出現(xiàn)反壟斷法律現(xiàn)象。

相比之下，從博弈論的角度將競爭政策視為“多如繁星的可識別的利益集團”交互作用的產(chǎn)物*Malcolm B. Coate, Richard S. Higgins and Fred S. Mc Chesney, Bureaucracy and Politics in FTC Merger Challenges, Journal of Law and Economics, Vol. 33, No. 2, 1990, p. 482.更為妥當。這種觀點假定：競爭政策的抉擇是諸多利益集團(而不限于管制者、被管制者)政治博弈的產(chǎn)物；各利益集團通過政治框架表達和實現(xiàn)其利益訴求的能力存在差異性，因而其對競爭政策的影響力并不均等；集團利益的訴求在不斷調(diào)整變化，與此相應(yīng)，各集團的博弈關(guān)系也不斷地“在沖突與合作之間轉(zhuǎn)換”。

競爭政策博弈的主體主要是官員、居于優(yōu)勢地位的經(jīng)營者及其競爭者。

首先，身為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，無論其行為動機如何，無論是作為個體還是組織，官員對競爭政策變遷的影響力無疑都最為直接和顯著。以美國聯(lián)邦反壟斷法為例，其誕生即有賴于謝爾曼參議員的“驅(qū)動”，其內(nèi)容的厘清與充實則直接歸功于在經(jīng)典判例中做出思想貢獻的法官；在歐洲，推動競爭法發(fā)展的力量“往往是擁有較高職位或者有著廣泛政治權(quán)力的行政官員，他們同時也有著廣泛的管理經(jīng)濟的權(quán)力”，競爭執(zhí)法機構(gòu)的建立得到行政領(lǐng)導(dǎo)們“重要的政治支持”，競爭執(zhí)法的嚴厲程度隨著政治形勢的變化而調(diào)整；在中國，商務(wù)部、發(fā)改委和工商總局圍繞立法和執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)展開的競爭與協(xié)作，以及政府部門處理產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策關(guān)系的立場，決定了反壟斷的立法進程與執(zhí)法的基本面貌。

其次，在任何相關(guān)市場當中，總有一些經(jīng)營者處于優(yōu)勢地位，對市場的交易條件和管制政策能夠比其他經(jīng)營者發(fā)揮更直接、更顯著的影響。例如，在“政治市場”發(fā)達的法域，大企業(yè)可能利用競選壓力與黨派當局就放松競爭執(zhí)法進行“交易”；在政府與市場深度融合的地區(qū)，“政治正確”的經(jīng)營者的壟斷行為更容易被“合法化”，甚至被直接賦予制定市場競爭政策的權(quán)力；此外，能夠從經(jīng)營者的超額壟斷利潤中分得杯羹的勞動者及其組織，與產(chǎn)業(yè)集團之間具有某種程度的利益共同體關(guān)系，可以通過罷工、聯(lián)合抵制、發(fā)起策略性訴訟等運動方式，在競爭秩序的形成與競爭政策的制定過程中扮演重要的角色。*See Bernard D. Meltzer, Labor Unions, Collective Bargaining, and the Antitrust Laws, Journal of Law and Economics, Vol. 6, 1963, p. 152. 研究表明，工會組織針對雇傭非工會成員的建筑承包商提起的諸多訴訟，阻止或拖延了這些承建商獲得環(huán)保和土地開發(fā)許可，起到了限制建筑市場競爭的實際效果。See Daralyn J. Duriet and Mark A. Lemley, The Antitrust Liability of Labor Unions for Anticompetitive Litigation, California Law Review, Vol. 80, 1992.

再者，不斷分化、裂變的經(jīng)營者利益集團，在競爭政策博弈中彼此發(fā)揮著不穩(wěn)定的制衡作用，有利于消解和修正不合時宜的競爭政策。潛在、后發(fā)、新興的競爭者，尤其是那些與優(yōu)勢經(jīng)營者存在商業(yè)利益沖突的競爭者，對政策的影響力可能暫時處于弱勢，但是其與優(yōu)勢經(jīng)營者在競爭政策取向方面的對立，往往也最堅決、最徹底，并有可能通過技術(shù)手段或商業(yè)模式的革新，成為市場和當局的新寵，推動競爭政策的變遷。

(二)現(xiàn)有競爭制度環(huán)境的慣性約束

現(xiàn)有競爭政策及其法律環(huán)境是對既往社會需求的制度響應(yīng)，具有相對的穩(wěn)定性和滯后性，總是會在新的競爭管制需求出現(xiàn)后的一段時期內(nèi)繼續(xù)慣性運行，從而構(gòu)成本地競爭政策變遷的約束或基礎(chǔ)，并有可能對其他地區(qū)的競爭政策抉擇產(chǎn)生示范作用。

一方面，以產(chǎn)業(yè)政策為代表的既有規(guī)則安排，可能維持或加劇利益集團之間博弈力量的失衡狀態(tài)，成為抑制競爭政策變遷的制度性因素。歷史上和現(xiàn)實中，很多國家都以授予專營許可等方式，將某些產(chǎn)業(yè)(包括諸如鹽、鐵、煙草、酒精飲料、博彩、新聞廣播等并不具有自然壟斷特性的產(chǎn)業(yè))*例如，鹽業(yè)和煙草市場在我國屬于專營、專賣行業(yè)，未經(jīng)許可不得擅自收購、運輸、生產(chǎn)、批發(fā)、零售食鹽、煙草及其制品；彩票行業(yè)在幾乎所有國家都由政府專營，賽馬、賭博等則由政府授權(quán)某些私人機構(gòu)獨占經(jīng)營；酒精飲料的銷售在芬蘭、冰島、挪威、瑞典等地由國營企業(yè)壟斷；某些廣播公司(如英國的BBC、挪威的NRK)等新聞機構(gòu)，曾擁有合法的獨占經(jīng)營地位。參見李劍：《煙草業(yè)需要反壟斷法嗎?——煙草專賣改革的邏輯與路徑》，《當代法學》2013年第5期。交由特定主體獨占經(jīng)營，其他經(jīng)營者的競爭行為會被認定違法，遭到管制機構(gòu)的打壓。反競爭的制度環(huán)境不但為“合法”的壟斷經(jīng)營者提供著隔離競爭的保護壁壘，而且促使執(zhí)行反競爭政策的管制機構(gòu)與傳統(tǒng)經(jīng)營者形成了剿殺新興市場力量、捍衛(wèi)既有競爭政策的合力。

另一方面，既有制度環(huán)境也是競爭政策變遷的溫床，為競爭政策的創(chuàng)制、修訂與廢止提供多種可能的機制途徑。途徑之一，是通過立法機制實現(xiàn)競爭政策變遷的“合法化”。例如，自20世紀70年代末開始，以減少政府干預(yù)、開放市場競爭為主旨的“去管制化”(deregulation)立法浪潮，就顯著推動了一些國家和地區(qū)在交通(鐵路、航空、海洋、陸路的客運、貨運)、能源(電力、石油、天然氣等)、電信、金融、郵遞等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的反競爭管制政策的“競爭法化”。*參見劉桂清：《反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策》，北京大學出版社2010年版。途徑之二，是通過司法機制形成和確認競爭政策的轉(zhuǎn)向。新型競爭或反競爭行為引發(fā)的爭訟，為社會各界審視、反思、評估原有競爭政策的妥當性提供源源不斷的契機，并且經(jīng)由判例法國家的審判機制轉(zhuǎn)化輸出為與時俱進的競爭法律規(guī)范。途徑之三，是執(zhí)法機構(gòu)通過頒布新的適法指南或選擇性的執(zhí)法活動，引導(dǎo)經(jīng)營者調(diào)整其對某些商業(yè)行為的合法性預(yù)期，間接實現(xiàn)競爭政策變遷的效果。

此外，競爭政策的全球化經(jīng)驗表明，先行制定實施某種競爭政策的地區(qū)(“先進地區(qū)”)，其在競爭規(guī)范與執(zhí)法方面的既有理路或變遷趨勢，可能產(chǎn)生示范效應(yīng)，成為“后進地區(qū)”政策抉擇的參考藍本。*參見李俊峰：《全球平行審查背景下的中國經(jīng)營者集中救濟》，《當代法學》2015年第2期。競爭政策移植當然并無不可，甚至能節(jié)省制度試錯的成本，但若無視被移植政策的內(nèi)在機理與適用環(huán)境，甚至拒絕根據(jù)變化了的現(xiàn)實條件對政策進行適時調(diào)整，則難免囫圇吞棗、食而不化。

(三) 反壟斷經(jīng)濟學理論的批判性發(fā)展

競爭政策具有與經(jīng)濟學理論高度關(guān)聯(lián)的特性，或曰“同構(gòu)性”(isomorphism)，*Richard A. Posner, The Law and Economics of the Economic Expert Witness, Journal of Economic Perspective,Vol. 13, No. 2, 1999, pp. 91-99.經(jīng)濟學標準也被廣泛認為是判斷競爭政策是否具有“合法性”的重要依據(jù)。經(jīng)濟學分析對競爭政策宣稱具有的管制目的或管制效果的有力批駁，每每給競爭政策帶來變遷的動力與契機。

回溯歷史可知，現(xiàn)代反壟斷法的產(chǎn)生、發(fā)展及其在全球各地的傳播，雖然嵌入了復(fù)雜的政治和社會因素，但其孕育之初即與古典經(jīng)濟學的“自由競爭”思想相吻合，并且自二十世紀中期以來，陸續(xù)受到多種經(jīng)濟學流派的重大影響——其中主要包括哈佛學派結(jié)構(gòu)主義的產(chǎn)業(yè)組織理論、芝加哥學派的效率分析理論、后芝加哥學派建立在信息不對稱前提下的交易成本和博弈理論，以及更晚近的新實證產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟學、創(chuàng)新主義理論，等等。相應(yīng)地，競爭政策的發(fā)展態(tài)勢也呈現(xiàn)出明顯的階段性特征：激情的“民粹主義”逐漸讓位于理性的“經(jīng)濟主義”，經(jīng)濟分析從側(cè)重干預(yù)市場集中度，到重視效率分析和更精確的實證探析，直至近期開始強調(diào)競爭政策的靈活性和個案指向性，以適應(yīng)對不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域(尤其是依托互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)、極富創(chuàng)新性和競爭活力、不斷給既有業(yè)態(tài)帶來創(chuàng)造性破壞的“新經(jīng)濟”領(lǐng)域*Richard A. Posner, Antitrust in the New Economy, John M. Olin Program in Law and Economics Working Paper No. 106, 2000, pp.1-5.)的管制需求?？傊?，在經(jīng)濟學理論的帶動下，不受任何限制的“自由競爭論”已經(jīng)被普遍拋棄，取而代之的“合理競爭論”認為，在特定市場環(huán)境條件下，對競爭實施的某種程度的公共或私人限制是正當?shù)摹?/p>

經(jīng)濟學思想對競爭政策變遷的影響力，與競爭政策體制吸納經(jīng)濟學新見識的能力有關(guān)。實證研究表明，經(jīng)濟分析對競爭政策是否具有較高的“滲透性”，很大程度上取決于是否存在這樣一種機制：受過良好經(jīng)濟學訓(xùn)練的專業(yè)人士，能夠作為學術(shù)研究者和觀察評論家、司法和執(zhí)法部門的首腦或職員、案件當事人的律師或證人，深度介入競爭政策制定與實施過程，提供其思想洞見。在具備這種開放機制的法域，經(jīng)濟學的演進顯著地引領(lǐng)、塑造著競爭政策的變遷；反之，在其他學科背景或行政事務(wù)性人員掌控的政策系統(tǒng)內(nèi)，經(jīng)濟學分析較難對競爭政策走向產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

公共政策的制定者在引用某種經(jīng)濟學理論作為立論基礎(chǔ)之前，通常需要等待這種理論接受學界同行評議的考驗，并最好得到精通經(jīng)濟學的法學家們的背書；有關(guān)機構(gòu)對經(jīng)濟學研究的嶄新成果進行解讀、評估并藉此發(fā)展出新的法律政策，同樣也需要假以時日。因此，從新的經(jīng)濟學思想誕生到其催生新的競爭政策，二者之間會有明顯的滯后時差。

三、傳統(tǒng)出租車市場競爭政策的格局與成因

“集團博弈—制度環(huán)境—經(jīng)濟學思辨”的三維分析框架，對競爭政策的實然變遷具有較強的包容性和解釋力。將其用于考察出租車服務(wù)這樣一種在世界各國廣泛存在、與社會公眾關(guān)系密切的市場領(lǐng)域，可以獲得相當生動豐富的啟示。

出租車服務(wù)是指配備司機的出租車輛在顧客指定的地點之間為一名或少量數(shù)名旅客提供的運輸服務(wù)。服務(wù)模式主要包括“巡游、揚招攬客”(出租車四處流動行駛，沿途尋覓乘客)、“定點候客”(在固定站點隨機候客)、“電話預(yù)約派車(radio-dispatched)”(乘客致電出租車公司的調(diào)派中心，由其通過無線電安排車輛前往預(yù)定地點接送)和“協(xié)議包租(under contract)”(駕乘雙方訂立較為長期和穩(wěn)定的運輸服務(wù)合同)等，各種模式的市場競爭結(jié)構(gòu)存在較大差異。限于篇幅和主題，除非另有說明，本文所謂的出租車服務(wù)或市場僅指其中歷史最久遠、競爭政策爭議最大的“傳統(tǒng)”巡游攬客服務(wù)和定點候客服務(wù)。

(一)競爭政策的趨同格局

當今世界的絕大多數(shù)國家，包括經(jīng)濟體制最開放、市場競爭最激烈的發(fā)達國家和眾多發(fā)展中國家，都對出租車行業(yè)實行嚴格的管制政策。*OECD, Taxi Services: Competition and Regulation, DAF/COMP(2007)42, p.17.這些管制通常體現(xiàn)在：(1)限定出租車總數(shù)，禁止新的經(jīng)營者自由進入出租車市場；(2)固定出租車費率，不允許司機與乘客自由議價；(3)設(shè)定服務(wù)基準，車輛安全、司機資質(zhì)、載客規(guī)范等方面須滿足特定條件；(4)鞏固責任承擔能力，通過強制出租車經(jīng)營者購買保險等措施，確保事故受害人能夠得到一定的經(jīng)濟賠償。*See Paul S·Dempsey, Taxi Industry Regulation, Deregulation & Reregulation: the Paradox of Market Failure, Transportation Law Journal, Vol. 24, 1996, p.75.其中，出租車數(shù)量管制政策封鎖了市場入口，排斥了來自潛在經(jīng)營者的競爭，費率管制政策則抑制了現(xiàn)有同行間的競爭，兩相疊加，相當于使既有經(jīng)營者擁有了壟斷市場和固定價格的法定權(quán)利，限制競爭則成為出租車管制機構(gòu)的法定職權(quán)。

對出租車市場競爭的限制，儼然是一種歷史悠久并且廣為傳承的傳統(tǒng)。在歐洲，當世界上最早的出租車(名為“hackney”的配有轎廂的出租馬車)在1600年至1625年間現(xiàn)身倫敦和巴黎后不久，*David Williams, Information and Price Determination in Taxi Markets, Qualterly Review of Economics and Business, Vol, 20, No. 4, 1981, p.36.英國當局就陸續(xù)出臺了抑制其市場擴張的多部法令；*1601年，英國下議院通過了一部限制出租馬車“過度和過多使用”的法律(See Edwin A. Pratt, A History of Inland Transport and Communication in England, Kegan Paul, Trench, Trübner in London, 1912, p. 59)；1635年，查理一世曾發(fā)布命令，要求出租馬車必須申請許可，以便“限制對馬車的各種胡亂使用”；英國議會于19年后開始實施限制出租馬車數(shù)量的制度；1831年，世界首部對出租車輛進行綜合管制的法律“The London Hackney Carriage Act”頒布(See Paul Stephen Dempsey, Taxi Industry Regulation, Deregulation & Reregulation: the Paradox of Market Failure, Transportation Law Journal, Vol. 24, p.76)。在北美，機動車于19世紀末開始作為出租用車輛投入運營，在經(jīng)歷了僅僅40年的自由發(fā)展期后，《哈斯法》(Haas Act)就于1937年在紐約通過，該法建立的旨在控制甚至壓縮出租車總數(shù)的特許經(jīng)營制度一直延續(xù)至今，并且潛移默化地成為美國和其他國家很多城市效仿的樣板；在20世紀90年代初期的中國，鼓勵出租車行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策曾遍地開花，個體戶開出租車的申請還非常容易獲批。不過，短暫的寬松期在1995年前后即告結(jié)束，中國的出租車行業(yè)從此受到嚴格管制，總量受到控制，進入的壁壘高聳。*建設(shè)部、交通部、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、公安部《關(guān)于進一步加強城市出租汽車行業(yè)管理工作的意見》(建城〔2002〕43號)要求，“城市人民政府要對出租汽車市場供求狀況進行認真調(diào)查，統(tǒng)一市場準入規(guī)則，建立切實有效的總量調(diào)控機制”。實踐中，地方政府對出租車牌照的發(fā)放控制非常嚴格，每年新增指標極少，有的城市出租車數(shù)量多年維持不變，甚至出現(xiàn)“負增長”(見鄧綱、周璨：《出租車市場的政府管制及其完善》，載李昌麒、岳彩申：《經(jīng)濟法論壇》，群眾出版社2011年版)。這種管制效果與《哈斯法》管制下的紐約市出租車數(shù)量情況高度相似。

限制競爭的管制政策造就了出租車市場突出的“壟斷”特征，因而受到不少自由市場主義者的猛烈抨擊，被指責為不正當?shù)叵拗屏顺鲎廛囆袠I(yè)的競爭，扭曲了市場經(jīng)濟機制，導(dǎo)致消費者利益向經(jīng)營者轉(zhuǎn)移，社會凈福利損失。與此相呼應(yīng)，20世紀六七十年代以來，“放松管制運動”(deregulation movement)在美國、英國、挪威、愛爾蘭、瑞典、新西蘭、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的部分城市興起，出租車數(shù)量、費率方面的管制被不同程度地解除。有趣的是，關(guān)于這些具有實驗色彩的政策變革是否取得了如期的成效，觀察者們的角度和結(jié)論并不統(tǒng)一：“樂觀派”在考察新西蘭和愛爾蘭等案例后認為，放松管制后出租車數(shù)量倍增，乘客的候車時間縮短、服務(wù)滿意度上升；*OECD, Taxi Services: Competition and Regulation, DAF/COMP(2007)42, 2007, p.8. 不過，這些地區(qū)的共同特征是，經(jīng)濟發(fā)達、私家車擁有率高、出租車服務(wù)的主要模式是電話預(yù)約而非沿途巡游攬客(見王軍：《為競爭而管制——出租車業(yè)管制改革國際比較》，中國物資出版社2009年版，第77、132頁)，這些市場特征削弱了其放松管制的“經(jīng)驗”對其他國家或地區(qū)出租車市場的適用性?！氨^派”指出，大多數(shù)城市放松管制后的結(jié)果都令人非常不滿，以至于很多放松管制的地方后來實際上都拋棄了這種做法，重新回到實施管制的老路(reregulate)；*Paul Stephen Dempsey, Taxi Industry Regulation, Deregulation & Reregulation: the Paradox of Market Failure, Transportation Law Journal, Vol. 24,1996, p.75. 關(guān)于放松管制后部分地區(qū)出現(xiàn)的載客率和服務(wù)質(zhì)量下降，費率、候車時間和拒載率上升等不良現(xiàn)象的實證和比較研究，可參見Craig Leisy, Taxicab Deregulation and Reregulation in Seattle: Lessons Learned, Report for the International Association of Transportation Regulators (IATR) Conference, 2001, etc.“中間派”則主張，出租車管制問題與當?shù)氐臍v史、經(jīng)濟、人口和交通等條件緊密相關(guān)，因而同樣的放松管制方式在不同的國家或城市或許會產(chǎn)生不同的效果，對出租車行業(yè)的管制決策，須根據(jù)各個法域的特定情形“量體裁衣”。*Bruce Schaller, Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of US and Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation, Transport Policy, Vol. 14, Issue 6, 2007, p.504.

目前，出租車市場競爭政策的基本格局仍然是車輛總數(shù)及價格管制大行其道，放松管制的公認“成功”案例較少且可復(fù)制性不強，嘗試放松管制政策的地區(qū)大多再次恢復(fù)實施管制，歷來不限制出租車數(shù)量的一些地區(qū)在飽受詬病之后也開始走上管制道路。*例如，美國首都華盛頓特區(qū)有史以來就放任出租車數(shù)量自由增減，但沒有門檻的市場準入政策好處并不明顯，反倒是各種丑聞(司機野蠻肇事、路況不熟、繞道宰客，車況不佳仍然強行上路，安檢人員收受出租車司機賄賂等)不絕于耳，以致被謔稱為“出租車行業(yè)不當管理模式之典范”(Christopher Georges, D.C.’s Checkered Cabs, The Washington Post, March 21, 1993)。2012年，這座城市的管制政策終于發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，議會認為限制出租車數(shù)量“符合公共利益并且不會不正當和顯著地損害本地的出租車行業(yè)”，通過了《出租車改革法》，特區(qū)出租車委員會被授權(quán)建立限制出租車數(shù)量的管制體系，并于2015年初將當?shù)睾戏ń?jīng)營的出租車總數(shù)限定為6191部(Mike DeBonis, How Many Taxicabs Should D.C. Have? 6,191, Regulators Say., The Washington Post, January 12, 2015)。這些事實都強烈暗示著，在不同地區(qū)的出租車市場當中，可能存在某些共通的因素，決定了限制競爭的政策取向。

(二)限制競爭政策的主要成因

限制競爭政策在世界各地的傳統(tǒng)出租車市場普遍出現(xiàn)和長期存在，難以被簡單評價為“決策錯誤”的結(jié)果。從“集團博弈—制度環(huán)境—經(jīng)濟學思辨”的分析框架來看，這種政策的直接發(fā)生原因，往往是經(jīng)營者之間的傾軋、聯(lián)手及其對官員的游說、施壓，官員對政策選項的風險收益評估及其對域外管制政策的移植借鑒。這些因素當中固然充斥著私人的利害計算和歷史的偶然性，未必全然出于對公共利益的刻意追求，但是由此催生的限制數(shù)量與價格競爭的管制政策，卻“恰巧”蘊含著與傳統(tǒng)出租車市場的交易特性相適應(yīng)的某些經(jīng)濟理性，因而非但沒有遭到學界同仇敵愾式的批判，反而得到“信息不對稱理論”(Asymmetric Information Theory)等經(jīng)濟學分析的有力支持。

1.從業(yè)者和官員的限制競爭需求

客運服務(wù)從業(yè)者之間的博弈，對出租車市場限制競爭政策的出現(xiàn)和普及發(fā)揮了重要作用。最初控制出租車數(shù)量規(guī)模的呼聲，來自作為既得利益者的其他運輸行業(yè)的經(jīng)營者，出租車業(yè)主作為新興的職業(yè)群體，反倒是被排擠、壓制的對象。例如，出租馬車問世后雖然受到公眾歡迎，但卻讓長期把持倫敦運輸命脈的泰晤士河上的船運業(yè)者們大為惱火，他們將客貨運輸視作其專營特權(quán)，咒罵出租馬車是搶走其市場和運費的“到處游蕩的竊賊”，并且成功游說當局出臺了限制使用出租馬車的法令；*Edwin A. Pratt, A History of Inland Transport and Communication in England, Kegan Paul, Trench, Trübner in London, 1912, p. 58.20世紀初，芝加哥的鐵路公司意識到剛剛出現(xiàn)的出租汽車將成為其強勁競爭對手，遂游說州公共事業(yè)委員會并提起訴訟，要求州政府對包括出租車在內(nèi)的從事公共運輸?shù)臋C動車實施牌照限量控制。*王軍：《為競爭而管制——出租車業(yè)管制改革國際比較》，中國物資出版社2009年版，第23頁。

如果說出租車行業(yè)早期管制政策的出臺是相鄰行業(yè)之間對抗性博弈的產(chǎn)物，那么，當出租車業(yè)主們認識到管制政策具有設(shè)置準入壁壘、抑制本行業(yè)內(nèi)部競爭的“好處”之后，很快就開始主動尋求建立和鞏固這種政策。其典型組織和活動方式是行業(yè)協(xié)會游說和罷工抗議示威。以美國為例，大量城市在20世紀30年代出現(xiàn)的制定管制條例、建立專門機構(gòu)、對出租車行業(yè)進行總數(shù)和最低費率管制風潮，即主要源于美國中轉(zhuǎn)運輸協(xié)會(American Transit Association)、全美出租車業(yè)主協(xié)會(National Association of Taxicab Owners)等機構(gòu)施加的壓力。*Mark W. Frankena and Paul A. Pautler, An Economic Analysis of Taxicab Regulation, Staff Report of the Bureau of Economics of the Federal Trade Commission, 1984, pp. 74-75. 有觀點認為，各法域長期以來表現(xiàn)出來的限制出租車數(shù)量供給的傾向，很多都可以歸因于已經(jīng)擁有出租車牌照的利益集團強大的政策游說能力(See OECD, Taxi Services: Competition and Regulation, DAF/COMP(2007)42, 2007, p.33)。此外，與其他很多市場領(lǐng)域相比，世界各國的出租車行業(yè)對罷工抗議這種街頭政治活動的運用顯然更加頻繁和熟稔。這是因為，在“人員儲備”(處于社會底層、缺乏其他謀生手段的司機群體)、“觀念基礎(chǔ)”(開放競爭及其帶來的運費收入減少、特許牌照貶值，易在出租車司機當中產(chǎn)生集體被剝奪感)、“發(fā)動手段”(原本用于電招派車的無線電通信手段便利了罷工意思的聯(lián)絡(luò))、“作用機理”(執(zhí)意繼續(xù)運營的司機極易遭到罷工同行的“監(jiān)督與懲罰”，出租車停運和故意堵塞道路會給公共交通和社會輿論造成顯著影響)等方面，出租車經(jīng)營者的確更具有組織發(fā)動行業(yè)性、地域性罷工的“先天優(yōu)勢”。因此，當限制競爭的管制政策出現(xiàn)松動時，罷工往往首當其沖地成為傳統(tǒng)出租車利益集團動用的博弈手段。*媒體公開報道顯示，為抗議政府降低市場準入門檻，或者對“黑車”打擊不力，美國、意大利、希臘、法國、英國、西班牙、波蘭、中國等很多國家和地區(qū)，都曾多次發(fā)生較大規(guī)模的出租車司機罷工、出租車輛阻塞交通要道的現(xiàn)象。

官員制定實施限制出租車市場競爭政策的動機有兩類：其一是私利，即通過為出租車經(jīng)營者提供壟斷保護來換取不正當?shù)睦?。管制俘獲、公共選擇理論對權(quán)力尋租現(xiàn)象已有大量分析，現(xiàn)實中的此類事例也不鮮見。*美國紐約在20世紀30年代曾發(fā)生一起轟動性的案例，時任市長沃克(James J. Walker)被控收受當?shù)刈畲笠患页鲎廛嚬镜墓善?，作為推動該市建立出租車?shù)量控制政策的交換。See Joint Stock Account Explained by Block at Walker Hearing, The Republican Journal, August 24, 1932, p. 1.其二是公益，即出于追求善治的良好意愿，尤其面對自由競爭所致的出租車行業(yè)亂局，在權(quán)衡比較后做出的相對“不壞”的政策抉擇。在這個過程中，出于降低試錯成本等考慮，某些地區(qū)限制競爭并獲得某些公共秩序利益的經(jīng)驗，可能成為其他地區(qū)徑行移植此類政策的論據(jù)和樣板。

2.傳統(tǒng)出租車市場的信息不對稱特性

自由競爭的理論模型包含一個重要的預(yù)設(shè)假定，即參與交易的各方占有完全的信息。然而，“信息不對稱”(asymmetric information)——交易當事人中的一方比另一方擁有更多或更有價值信息，當事人的談判能力和地位因而也不對等的現(xiàn)象，在社會政治、經(jīng)濟活動中廣泛而不同程度地存在著。嚴重的信息不對稱，會激勵當事人選擇實施敗德背信的逆向行為(adverse selection)，導(dǎo)致市場機制失靈。*See George A. Akerlof, The Market for “Lemons”: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, No. 3, 1970, pp. 488-500. 信息不對稱是“契約經(jīng)濟學理論”(contract theory and economics)的重要組成部分，阿克洛夫(George Akerlof)、史賓斯(Michael Spence)、斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)等曾因?qū)π畔⒉粚ΨQ問題的研究榮獲諾貝爾經(jīng)濟學獎。傳統(tǒng)的出租車市場恰恰具有顯著的信息不對稱特性，駕乘雙方通過“私人方式”傳遞和獲取交易信號的成本相當高昂，于是，運用管制政策這種“公共方式”來降低信息不對稱程度的做法，便得到了來自經(jīng)濟學分析的正當性支持。

從交易標的來看，出租車服務(wù)屬于典型的“體驗物品”(experience goods)，其質(zhì)量信息無法事先獲得，只有在消費體驗后才能確定，甚至在消費之后也不能做出正確評價(例如，缺乏經(jīng)驗的乘客可能根本覺察不到司機故意繞道或者多收費)，出租車服務(wù)的供給者則在車輛的機械狀況、司機的駕駛技能、習慣品行等方面擁有顯著的信息優(yōu)勢。信任關(guān)系是交易發(fā)生的關(guān)鍵——乘客之所以“敢”與陌生人締結(jié)出租車服務(wù)關(guān)系，前提是懷有某種“最低限度的信任”，尤其是相信其出租車司機不會借機實施嚴重侵害乘客人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為。然而，環(huán)境犯罪學(environmental criminology)研究表明，與公眾隔離的、缺乏監(jiān)管的場域往往是犯罪行為高發(fā)的“熱點地區(qū)”(hot spots)，*P. W. Easteal and P. R.Wilson, Crime on Transport: Rail, Buses, Taxis, Planes, p.2, 33, Woden Printers & Publishers, 1991.出租車的轎廂恰恰符合這些特征。在治安手段粗放的情況下，放棄出租車市場的準入限制，無異于為犯罪分子利用出租車誘騙加害他人洞開了方便之門。維系出租車市場的總量控制、特許經(jīng)營制度，則對這一行業(yè)的整體可信程度發(fā)揮著某種意義上的隱性擔保功能。*即便是在實施準入管制的情況下，以出租車司機身份作掩護，對乘客實施詐騙、搶劫、監(jiān)禁、強奸、殺害等犯罪的事例也還是時有發(fā)生[(參見劉虎：《蘭州6女子“拼的”遇害 出租車單雙號限行遭質(zhì)疑》，《新快報》2012年1月10日第AT08版；劉洋、竇京京：《“的哥”奸殺女乘客 被索賠百萬》，《新京報》2013年8月8日第A18版；(2013)昌刑初字第0268號《刑事判決書》(“馮某等搶劫案”)；(2014)松刑初字第00105號《刑事判決書》(“吳某強奸罪”)；(2015)濰城刑初字第70號《刑事判決書》(“劉某等搶劫、搶奪、盜竊、掩飾、隱瞞犯罪所得案”)等；英美地區(qū)擁有合法運營資質(zhì)的出租車司機對乘客實施犯罪行為的情況，可參見Simon Harding, Sumeet Gulati and Milind Kandlikar, Taxi APPs,Regulation, and the Market for Taxi Journeys, p. 15, http://www.researchgate.net/publication/276274811)]；相比之下，出租車司機遭到乘客暴力侵害的情形則要頻繁得多，被殺害的比率在各種行業(yè)里高居榜首(See Max Ehrenfreund, The 20 deadliest jobs in America, The Washington Post, January 28, 2015)，在很多國家和地區(qū)出租車司機都被視為一種高危職業(yè)。對上述現(xiàn)象的一種解釋是，有犯意的乘客可以“自由”和“匿名”進入出租車這一“熱點地區(qū)”，因而其加害司機的預(yù)期犯罪成本相對較低；各地當局對出租車經(jīng)營者的“限制準入”、“實名特許”政策，則篩除了部分有犯意的司機，并加大了司機針對乘客犯罪行為的敗露概率和逾期成本，從而抑制了此類案件的大量發(fā)生。

從交易模式來看，即便服務(wù)質(zhì)量信息在交易之前就是可識別的(例如，由可信賴的機構(gòu)評定服務(wù)品質(zhì)等級，并用不同的車輛外觀特征加以標示)或者是同質(zhì)化的，傳統(tǒng)出租車市場的價格競爭機制也是極易失靈的。這是因為，按照競爭理論的假定，買方會在眾多經(jīng)營者之間輾轉(zhuǎn)切換，以便尋到報價更低的經(jīng)營者與之成交，經(jīng)營者則可以通過降低價格贏得更多的交易機會，因而效率最高的經(jīng)營者將最終勝出。然而，這種分析模型并不適用于傳統(tǒng)出租車市場。

在缺乏現(xiàn)代通訊技術(shù)支持的巡游服務(wù)模式中，乘客無法預(yù)見在其愿意等候的最長時間內(nèi)，將有多少空車駛過身邊以及這些車輛的最低服務(wù)報價為多少，所以通常會選擇搭乘隨機攔到的第一部出租車，而不是耗費高昂的時間成本來收集和比較出租車服務(wù)的價格、品質(zhì)信息；在定點候客(例如在機場、火車站的固定站點排隊等候)服務(wù)模式中，乘客迫于“正式的和非正式的壓力”，也很少在出租車隊列里“挑三揀四”，而是遵守“先來者先走”(first in, first out)的規(guī)矩，搭乘等在最前排的車輛。*Paul Stephen Dempsey, Taxi Industry Regulation, Deregulation & Reregulation: the Paradox of Market Failure, Transportation Law Journal, Vol. 24,1996, p.108.總之，出租車的用戶難以通過支付較高的價格來縮短等車時間、獲得更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，司機也難以通過降低價格吸引到更多用戶的青睞，*See Kenneth M. Gwilliam, Regulation of Taxi Markets in Developing Countries: Issues and Options, Transport Note, No. TRN-3, 2005, p. 3.雙方全憑“碰運氣”形成交易關(guān)系。所以即便實施自由競爭政策，允許無限量的出租車涌入市場以及與客戶自由議價，傳統(tǒng)的出租車市場也仍然缺乏真正的有效競爭，甚至會導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向淘汰，無論是客戶還是經(jīng)營者，都無法從放松市場競爭管制當中獲益。

限制競爭的公共政策，恰恰可以作為一種向出租車客戶傳遞服務(wù)信息的“公共方式”，顯著緩和信息不對稱問題的嚴重性，從而較之開放自由競爭可能更具效率：一方面，標準化的費率政策省去了交易雙方對價格信息的收集和談判成本；另一方面，限制車輛總數(shù)的政策使消費者有理由相信，出租車行業(yè)的整體服務(wù)水平和安全可靠性可以維持在某種“底線”之上，因為這種政策使出租車市場的“群體壟斷”獲得了合法性，有助于穩(wěn)定出租車司機的盈利能力，增強對“不當經(jīng)營行為”的威懾力(經(jīng)營者一旦被施以剝奪營業(yè)資格的處罰，就意味著被徹底、永久地逐出市場以及巨大經(jīng)濟利益的喪失*在限制市場進入的管制政策環(huán)境中，出租車業(yè)務(wù)營運資質(zhì)(即“牌照”，或稱“特許經(jīng)營權(quán)”)的稀缺性使其本身具有昂貴的市場價值。例如，在上海、沈陽等地，一張出租車“牌照”的轉(zhuǎn)讓價格可高達50萬元、80萬元(見葉健等：《全面深改關(guān)鍵年，出租車改革能否邁開腿？》，《新華每日電訊》2015 年1月11日第1版)；在美國紐約、波士頓和邁阿密，出租車“牌照”的價格一度高達100萬美元、70萬美元和30萬美元，以至被認為是“絕佳的投資品”(See Emily Badger, Taxi Medallions have been the Best Investment in America for Years. Now Uber May be Changing That, Washington Post, June 20, 2014)。)，減少經(jīng)營者無度壓縮成本、降低服務(wù)品質(zhì)(例如，由缺乏經(jīng)驗、技能和職業(yè)道德的司機駕駛，使用有事故隱患的車輛等)的激勵；此外，限制競爭政策還有減少出租車行業(yè)某些負外部性(大量出租車上路或?qū)⒓觿〗煌〒矶?、空氣污染?的功能。因此，盡管傳統(tǒng)出租車市場的限制競爭政策受到不少批評，但信息不對稱等經(jīng)濟學分析為其提供的“正當性”基礎(chǔ)，長期以來都不曾遭到過顛覆性的挑戰(zhàn)。

失靈的市場競爭機制使限制競爭成為一種符合經(jīng)濟理性的選擇，這在很大程度上解釋了世界各國當局的出租車市場管制政策，何以在限制車輛總數(shù)和價格競爭方面表現(xiàn)出高度的相似性、穩(wěn)定的趨同性——那些經(jīng)歷過“管制—放松管制—再次回歸管制”政策變遷的案例，尤為有力地印證了限制競爭政策的頑強生命力。

四、APP對出租車市場限制競爭政策的挑戰(zhàn)

近年來，以Uber為代表的APP技術(shù)平臺的出現(xiàn)和推廣，不但給出租車市場帶來了嶄新的商業(yè)模式，而且動搖了限制競爭政策的經(jīng)濟學根基，使全球趨同的管制格局有史以來第一次真正面臨了“被撕裂的危機”。運用“集團博弈—制度約束—經(jīng)濟分析”的三維分析模式，有望對APP環(huán)境下出租車市場競爭政策的爭議實質(zhì)做出更妥帖的解讀，并對未來政策的基本取向和格局給出較為可靠的預(yù)判。

(一) APP對市場機制的重塑

APP是“application software”的縮寫，通常是指在能夠在智能手機等移動設(shè)備上安裝運行、由設(shè)備制造商或第三方設(shè)計提供、可供用戶收發(fā)各類實用信息的計算機程序。隨著智能手機的普及，種類和應(yīng)用領(lǐng)域日益繁多的APP已成為人們獲取信息的重要技術(shù)手段。其中，“優(yōu)步”(Uber)公司于2010年6月推出世界首款專門用于“打出租”的APP，*自此以后，出租車市場陸續(xù)涌現(xiàn)出多家效仿優(yōu)步功能模式的出租車APP服務(wù)商，如Lyft、Sidecar、Wingz、Summon、FlyWheel、Curb、NuRide、CarPooling.com、Carma、RelayRides、FlightCar、GetAround(See Matthew Feeney, Is Ridesharing Safe? Policy Analysis, Cato Institute, January 27, 2015)以及中國的“滴滴打車”、“快的打車”等。為方便討論起見，本文僅以優(yōu)步公司的出租車服務(wù)APP(簡稱為“APP”)為例進行討論。其服務(wù)迄今已覆蓋約60個國家的300多個城市。*See 60 Countries, https://www.uber.com.cn/cities;Amman, You Are Uber’s 300th City! http://newsroom.uber.com/amman/2015/04/amman-you-are-ubers-300th-city/.

APP的功能流程是：通過在手機上免費下載安裝的APP客戶端，自帶車輛的駕駛員(大部分是不具備“特許經(jīng)營資格”的私家車主)提交自己的性別、年齡、職業(yè)等賬戶注冊信息，審查合格后即成為APP司機；乘客輸入姓名、聯(lián)系方式、信用卡號等信息，建立個人賬戶；APP收到客戶的出租車供求信息后，運用移動互聯(lián)網(wǎng)和GPS(全球定位系統(tǒng))自動識別、匹配地理位置臨近的乘客或司機，在他們的賬戶之間建立鏈接關(guān)系，實時交換傳遞信息，撮合雙方自愿成交，并全程跟蹤監(jiān)測行車路線；待接送任務(wù)完成后，車費以電子支付方式在乘客與司機的銀行賬戶之間自動劃轉(zhuǎn)，優(yōu)步從中抽取一定比例的費用，乘客收到包含行駛里程、車費明細等信息的電子賬單；最后，駕乘雙方可以根據(jù)對方的行為舉止、服務(wù)水平在APP上相互評價、打分，由此累積形成的個人分值等級信息，通過APP向潛在的交易對象公開，從而對他人與這名司機或乘客發(fā)生出租車服務(wù)交易關(guān)系的意愿產(chǎn)生影響。

本文將APP技術(shù)支持下的由私家車主參與的新型出租車服務(wù)交易模式和競爭模式稱為“APP出租車市場”，將APP在出租車市場的推廣應(yīng)用及其合法化稱為“APP化”。

APP帶來的變局堪稱是“革命性”的，它以相對低廉的私人技術(shù)成本，從以下兩個方面極大消解了傳統(tǒng)出租車市場的“信息不對稱”特性：(1)為駕乘雙方的“締約意思”提供了精準迅捷的信息溝通機制，使發(fā)現(xiàn)交易相對人的方式，由以往的“街頭偶遇”轉(zhuǎn)變?yōu)楫斚碌摹爸悄芷ヅ洹?，?jié)省了司機盲目空駛、乘客徒勞等待的無謂成本；(2)為駕乘雙方的“履約信譽”提供了雙向反饋的信息公示機制，使出租車服務(wù)從以往非親身乘坐難以知曉其優(yōu)劣的“體驗物品”，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢越柚鷼v史評分事先評估的“先驗物品”*先驗物品又稱“搜尋物品”(search goods)，是指消費者在購買之前就能通過某些方式確定其質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。See Phillip Nelson, Information and Consumer Behavior, Journal of Political Economy, Vol. 78, No. 2 1970, pp. 311-329.，也讓“劣跡斑斑”的乘客難以遁形。APP用戶能夠輕易識別出信譽不良者并避免與其交易，由此形成的“聯(lián)合抵制”效應(yīng)在私人之間發(fā)揮著懲罰與威懾功能，為交易各方爭做一名“好司機”或“好乘客”提供持續(xù)的激勵。

作為一種頗受用戶青睞的信息技術(shù)應(yīng)用平臺，APP在很大程度上顛覆了傳統(tǒng)出租車市場的交易模式，祛除了“市場失靈”的痼疾，重塑了市場競爭機制，將其改造成為符合“自由競爭理論模型”假定、可以憑借市場自發(fā)力量實現(xiàn)資源高效配置的“正?！笔袌觥?/p>

同時，大批不具有商業(yè)運營合法資質(zhì)的私家車司機借助APP涌入出租車市場，提供所謂的“拼車服務(wù)”(ride-share service，在我國俗稱“專車服務(wù)”)。這種廣受乘客歡迎的“非法經(jīng)營”活動招致了大量技術(shù)性批評意見，*批評主要集中在五個方面：非法運營(與特許經(jīng)營制度相沖突)、不公平競爭(比傳統(tǒng)出租車司承擔的監(jiān)管成本低)、乘客保障不力(對APP司機背景、車況安全性的審查有欠缺)、商業(yè)保險不足(保費和投保金額低于傳統(tǒng)出租車)、侵犯個人隱私(APP存在信息漏洞)。理論上，這些“缺陷”都可以通過技術(shù)性手段解決，并非APP或拼車服務(wù)的固有弊病，也不構(gòu)成對其“正當性”的根本指責。實際上，“拼車”甚至曾經(jīng)是很多政府機構(gòu)大力提倡的節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟出行方式(See Carlos Sun and Praveen Edara, Is Getting an Uber-Lyft from a Sidecar Different from Hailing a Taxi? Current Dynamic Ridesharing Controversy, Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board, Vol. 2536, p. 60)，只是當APP使“拼車”現(xiàn)象普遍發(fā)生，以至侵蝕到傳統(tǒng)出租車經(jīng)營者的利益之后，其合法性才遭到質(zhì)疑。嚴重沖擊了傳統(tǒng)出租車經(jīng)營者的利益，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的限制競爭政策。

(二)APP化暨競爭政策自由化的進程

對APP出租車市場而言，實施“限制競爭”政策不具有經(jīng)濟學意義上的正當性。從效率最大化的觀點來看，隨著APP化程度的加深，自由競爭——尤其是廢止特許經(jīng)營制度、允許符合基準條件的車輛和司機進入市場獨立作業(yè)、允許出租車費率由市場自發(fā)調(diào)整等，應(yīng)當和可能成為未來出租車市場管制政策的演變趨向。但是，這并不意味著全球出租車市場將迅速、普遍地實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)態(tài)的APP化及與之相伴的競爭政策自由化。

APP的現(xiàn)實境遇表明，監(jiān)管當局的態(tài)度存在巨大分歧，各法域原本趨同的限制競爭政策格局正在呈現(xiàn)出分崩離析的態(tài)勢。例如，加利福尼亞、溫哥華、西雅圖、日內(nèi)瓦、德里等地的監(jiān)管機構(gòu)和瑞士、西班牙、德國等國的法院，已經(jīng)下令禁用APP；但是，美國、巴西和法國的一些法院也曾做出過拒發(fā)禁令的決定；中國、比利時、荷蘭、菲律賓、韓國的警方查處過優(yōu)步公司或APP出租車服務(wù)，法國甚至以涉嫌犯罪為名逮捕了優(yōu)步在當?shù)胤种C構(gòu)的高管。但是，截至2015年1月，APP也獲得了美國22個州和城市的許可，其他國家的17個城市甚至專門通過了支持APP運營的市政條例。而且，承認APP合法性的地區(qū)數(shù)量有望繼續(xù)增多。

對于上述現(xiàn)象，“集團博弈—制度環(huán)境—經(jīng)濟學思辨”分析框架給出的解釋是：在失去經(jīng)濟學的正當性基礎(chǔ)之后，出租車市場APP化暨競爭自由化進程的快慢，還將受制于既得利益集團的博弈、既有制度環(huán)境的約束，以及這些阻力與推動力之間的對抗較量。

從集團博弈的因素來看，阻擊APP的力量首先來自傳統(tǒng)出租車市場的從業(yè)者，他們的身份又有“持照者”和“勞力者”之分。持照者是指擁有出租車特許經(jīng)營資質(zhì)(“牌照”)的組織或個人，勞力者是指向持照者繳納“份子錢”、*勞力者因承包經(jīng)營有牌照出租車而向持照者定期繳納俗稱“份子錢”的固定費用，這種現(xiàn)象普遍存在于實施特許經(jīng)營制度的地區(qū)。批評者認為，“份子錢”是持照者對司機的壓榨和對消費者利益的侵犯，為了維持，很多司機不得不超時、超負荷工作，甚至“70%以上的時間都在為‘份子錢’拼命”(見劉乃梁：《出租車行業(yè)特許經(jīng)營的困境與變革》，《行政法學研究》2015年第5期)。向乘客直接提供服務(wù)的出租車司機。一旦開放市場競爭，持照人必將失去牌照本身的高昂投資價值，*Emily Badger, Taxi Medallions have been the Best Investment in America for Years. Now Uber May be Changing That, Washington Post, June 20, 2014. 由于APP化及其對市場政策預(yù)期的影響，美國一些城市的出租車牌照價格在2014年已貶值20%～30%。無法從勞力者身上繼續(xù)食利。因此，持照者群體是APP化的最終受害者和最堅決、最徹底的反對派。

勞力者的立場則較為復(fù)雜。他們對持照者的“壓榨”不滿，但又從牌照制度的限制競爭效果中“獲益”；他們的收入可能因APP化而減少，于是成為抵制APP的急先鋒、持照者的同盟軍，甚至不惜以群體和暴力方式向APP司機和管制當局宣泄抗議。*為了表示對APP化的抗議，巴黎多次發(fā)生傳統(tǒng)出租車司機襲擊APP司機和乘客、打砸車輛、與防暴警察發(fā)生沖突的事件；大批出租車曾聯(lián)合串通，同時堵塞了歐洲多國首都的干道；類似情況在包括中國在內(nèi)的不少地區(qū)也屢有出現(xiàn)。See By Laura Smith-Spark, Courtney Love Rages at Violent Anti-Uber Protest by Paris Taxi Drivers, http://edition.cnn.com/2015/06/25/europe/france-paris-uberpop-protests/index.html, 2015-10-03; 宋笛：《專車暴力沖突之后 地方政府態(tài)度松動》，《中國企業(yè)報》2015年6月2日第4版。但是，勞力者離開傳統(tǒng)出租車市場的轉(zhuǎn)換成本(switching cost)*轉(zhuǎn)換成本也稱轉(zhuǎn)換壁壘(switching barrier)，是微觀經(jīng)濟學、戰(zhàn)略管理學、市場營銷學中的一個概念，指原本與特定當事方進行交易、后改為與其他當事方交易時，所需承擔的時間、心理、經(jīng)濟等方面的代價。參見李俊峰：《反壟斷法中交易不成損害的可賠償性》，《現(xiàn)代法學》2012年第4期。較低，當APP被當局宣告合法時，很多勞力者可能會迫不及待地與“壓榨”他們的執(zhí)照者決裂，欣然加入APP司機的行列。

阻力還可能來自管制出租車市場的有司官員。傳統(tǒng)出租車從業(yè)者可能通過制造社會失序、騷亂等威懾方式，成功俘獲管制當局，*例如，數(shù)千名反對APP的出租車司機在法國多地采取大規(guī)模罷工、封路、襲擊人員財物等暴力行動之后，法國總統(tǒng)奧朗德表示，這種抗議方式雖然“不能接受”但是“可以理解”，APP的駐法機構(gòu)“目無法律”，應(yīng)予解散(Laura Smith-Spark and Jethro Mullen, French government orders Paris police to crack down on Uber after protests, http://edition.cnn.com/2015/06/26/europe/france-paris-uberpop-protests/index.html, 2015-09-32)?；蛘咧辽傺泳廇PP化和競爭政策自由化的進程。在各法域當局缺乏經(jīng)驗和共識的情況下，越早放棄以往“行之有效”的限制競爭政策，改行APP新政，意味著主事官員面臨越來越大的“政策試錯”乃至“政治不正確”風險。

促進APP化的現(xiàn)實動力主要來自其受益者——APP的運營商和客戶(司機和乘客)。其中，APP客戶的潛在數(shù)量較大但利益關(guān)系松散，通常缺乏作為利益集團參與政策博弈的組織動員能力和成本負擔意愿。APP運營商作為新興市場主體，單獨對立法機構(gòu)施加影響的能力也較為有限。不過，APP合法化的案例表明，在APP運營商的組織號召下，或者通過對社情民意反應(yīng)靈敏的代議立法機制，主張開放出租車市場競爭的輿論呼聲，可能凝聚成推動政策轉(zhuǎn)型的合力。*在APP遭到政府查禁的地區(qū)，優(yōu)步公司的應(yīng)對策略是向客戶致信，爭取他們的聯(lián)手支持。優(yōu)步曾經(jīng)在美國發(fā)動華盛頓州的5萬人給監(jiān)管機構(gòu)發(fā)送郵件，并推送了3.7萬多條推特向當局施壓；同時，優(yōu)步還建立了近200人的游說團隊，聘請了大量資深政治顧問，以政治代價來狙擊傳統(tǒng)出租車公司，說服各州的立法官員，并取得了一定程度的效果。例如，弗吉尼亞州車管局曾下達禁止APP的命令，但在優(yōu)步游說州長助理后，禁令發(fā)出未滿48小時就被撤銷；美國加州的公共事業(yè)委員會則一致投票作出永久性立法，為APP正名(曉睿：《打車市場“革命者”Uber的樂與怒》，《中關(guān)村》2015年第6期)。

對APP化進程具有決定性意義的另一個因素，是現(xiàn)行的法律制度環(huán)境。各國出租車市場管制政策的形成機制不盡相同，有的完全由地方市政當局自行決議，有的由中央政府部門制定基本政策后交地方政府細化執(zhí)行；有的地區(qū)視其為可司法裁決事項，一起判例就能一錘定音地確認APP是否合法，有些地區(qū)的法院則對其基本奉行不干涉主義。*See Joel Seligman, The Application of the Federal Antitrust Laws to Municipal Taxicab Regulation, Journal of Urban and Contemporary Law, Vol. 26, No. 25, 1984.整體而言，在面臨選舉壓力的行政化、地方化決策機制下，APP更容易爭取合法性的確認；在司法化或國家化的機制下，面對競爭政策變遷所需的復(fù)雜制度設(shè)計、地方出租車市場不均衡的發(fā)展狀況，法院和中央政府會更傾向于采取保守態(tài)度，致使APP合法化的難度增大。

總之，APP化與競爭政策自由化的全球進程，很可能會以局部性、碎片化、蠶食狀、不同步的方式在各法域分散發(fā)生。隨著經(jīng)驗教訓(xùn)的積累和傳播，有望逐漸形成可移植、可復(fù)制的新的市場機制和政策共識，進而再次出現(xiàn)新的出租車市場管制政策的趨同格局。

五、結(jié)語

競爭政策變遷的三維分析框架，有力地解釋和揭示了競爭政策現(xiàn)象背后的決定性因素：背離經(jīng)濟理性的競爭政策遲早會被廢棄，但在利益集團博弈、制度環(huán)境慣性的影響下，現(xiàn)實的競爭政策未必總是合乎效率最大化的價值目標。

以上述分析框架觀照傳統(tǒng)出租車市場可知，其對競爭政策的限制很大程度上是利益博弈的產(chǎn)物，但卻“恰巧”適宜于“信息不對稱”的出租車市場特性，因而不失為一種最不壞的政策抉擇。

APP極大地彌合了駕乘雙方的信息鴻溝，針對由此催生的新型出租車業(yè)態(tài)繼續(xù)實施限制競爭政策，已無經(jīng)濟學上的正當性可言。但是，傳統(tǒng)從業(yè)者的對抗、官員躲避管制責任的本能、政策形成機制的差異等因素，仍然嚴重制約著出租車市場競爭政策向自由化變遷的廣度、程度和速度。為了爭取更大的合法性空間，APP運營商需要采取更完善的技術(shù)解決方案，動員客戶和社會輿論力量，向決策者們開展有力的游說，或者提供有利的誘因。

無論如何，任何技術(shù)創(chuàng)新都會損及固守陳舊技能者的既得利益，但這絕不是滅殺創(chuàng)新的理由。遙想當年，中世紀的印刷術(shù)出現(xiàn)后，因其有損于手抄圖書的古老傳統(tǒng)和宗教抄字人員的生計，曾在歐洲和中東地區(qū)遭到抵制，但終究以滾滾之勢推廣應(yīng)用開來。這相似的一幕，可能在21世紀的APP技術(shù)上重演。

(責任編輯：海林)

Challenges and Reconstruction of Competition Policy in Taxi Market Resulting from APP

Li Junfeng

(SchoolofLaw,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Abstract:The majority of regulatory authorities in the world prohibit free access to taxi market and free bargaining for taxi fares between drivers and passengers. This kind of policy restricting competition results from the game between interests groups, but also matches with significant information asymmetry in taxi market. APP remodels information transmission and trade competition mechanisms in taxi market, overturns the legitimacy foundation of restricting competition policy, and makes taxi market policy pattern with global convergence fall apart. A triangle analytical framework, so called group games-institutional environment-economic thoughts, as the important means for studying the transition of competition policy, can be used to reveal the general reasons for the transition of market regulation policy between competition openness and competition ban, and indicates that taxi markets in different law domains will achieve competition liberalization asynchronously and converge constantly to regulation policy encouraging competition.

Key words:taxi; APP; competition policy；transition；information asymmetry

中圖分類號：DF414

文獻標識碼：A

文章編號：1009-0150(2016)02-0091-14

作者簡介：李俊峰(1973-)，男，山東乳山人，上海大學法學院副教授，碩士生導(dǎo)師。

基金項目：2015年度教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目“傳統(tǒng)全球化背景下中國反壟斷戰(zhàn)略研究”(15JZD018)。

收稿日期：2015-12-22

DOI:10.16538/j.cnki.jsufe.2016.02.008

①參見史際春、趙忠龍：《競爭政策：經(jīng)驗與文本的交織進化》，《法學研究》2010年第5期；張占江：《反壟斷法的地位及其政策含義》，《當代法學》2014年第5期。