□易　葦/四川省財政廳

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公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革后基本支出財政保障政策分析

□易葦/四川省財政廳

近年來，各級財政對公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位投入日益增加，在促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，全面提高農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品、公益服務的供給總量和效率，促進農(nóng)業(yè)公共服務均衡化、多樣化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但隨著事業(yè)單位分類改革的進行，目前公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位以“基數(shù)法”為核心的基本支出財政保障政策已不適應事業(yè)單位分類改革的需要，亟待改革創(chuàng)新。筆者在國家政策范圍內(nèi)，就深化公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類改革后基本支出財政保障政策提出了一些建議。

1　公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分類情況

根據(jù)目前事業(yè)單位的分類情況，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位主要劃分為公益一類和公益二類。

1.1劃分為公益一類的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位

一是承擔應由政府提供的基本公益服務或僅為機關行使職能提供支持保障服務；二是不能或不宜由市場配置資源；三是不開展經(jīng)營活動，其宗旨、業(yè)務范圍和服務規(guī)范由國家確定。如基礎性農(nóng)業(yè)服務和技術推廣，農(nóng)村能源，農(nóng)村經(jīng)營管理，種子（苗）管理，動物防疫，植物檢疫，動植物保護和管理，防汛抗旱等。公益一類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位約占公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的67%。

1.2劃分為公益二類的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位

一是為社會提供公益服務或為機關提供支持保障服務；二是不以營利為目的，可部分由市場配置資源；三是可提供相關服務，收益的使用按國家相關規(guī)定執(zhí)行。如農(nóng)業(yè)技術服務，準公益性水利工程管理，國家和省確定的需要保護的原種場、林場等。公益二類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位約占公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的33%。

2　現(xiàn)行公益類事業(yè)單位財政保障政策

2.1“基數(shù)法”預算

“基數(shù)法”是現(xiàn)在已分類的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位通用的一種預算編制方法。它的編制基礎是前期數(shù)據(jù)及結果，對新增政策性增支事項進行測算，在前期基礎上調(diào)整確定。這種方法承認既成事實，不考慮影響支出的因素是否發(fā)生變化以及發(fā)生的變化是否合理。這種預算編制方法的直接結果是基數(shù)大的預算單位，經(jīng)費開支就較寬松；基數(shù)小的預算單位，經(jīng)費開支就較緊張。

2.2不完全的定員定額體系

按相關要求，公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位基本支出預算編制時，人員支出預算應根據(jù)定員情況和國家、省確定的工資福利、社會保障等相關政策，通過部門綜合預算統(tǒng)籌安排。公用經(jīng)費預算規(guī)模根據(jù)定員情況和公用經(jīng)費財政撥款定額，按照“定員×定額”的方法計算確定，在定額范圍內(nèi)全額或部分編制上述支出。在實際預算編制過程中，由于目前實施的“基數(shù)法”預算及部分事業(yè)單位自有收入未納入財政管理等原因，單位定員定額的實際預算資金來源只有部分是財政撥款，其余需由單位自有資金編制。這部分資金來源極其不穩(wěn)定，單位收入好就預算充裕，收入差就預算不足，就導致公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位基本支出定員定額體系是在“虛轉”，定員定額更多地停留在紙面上。

3　財政保障政策目前存在的問題

3.1現(xiàn)行預算編制方法不客觀、不科學

公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位采用“基數(shù)法”編制預算。雖然這種方法形式簡單，便于操作，但受人為因素影響較多，缺乏科學依據(jù)，既沒有考慮事業(yè)單位分類情況，也沒有考慮單位人員結構、經(jīng)費收支、事業(yè)發(fā)展的變化情況，預算安排與實際的動態(tài)管理不能同步。同時，基數(shù)無法細化，時間長了，基數(shù)就成了一只“大麻袋”，財政很難掌握資金使用的具體情況；資金使用范圍也不明確，很難在預算編制中采取統(tǒng)一的編制標準和科學的分類方法，無法達到細化預算編制的要求。往往形成保既得利益多、顧全實際情況少的局面，支出只增不減，最終導致部門、單位之間分配不公。

3.2基本支出中存在科目相互擠占和隨意調(diào)整、列支現(xiàn)象

一是從人員經(jīng)費來看，基本支出中部分單位無預算或預算不足的剛性人員開支擠占了部分公用經(jīng)費。二是公用經(jīng)費的定額標準涵蓋范圍太窄，許多可以實行標準化管理的公用支出仍通過公用經(jīng)費非定額的形式來安排預算，預算隨意性大；公用經(jīng)費科目間的規(guī)模和比例沒有統(tǒng)一的科學管理，造成公用經(jīng)費安排結構失衡，導致科目間的經(jīng)費擠占和挪用。三是“其他商品和服務支出”科目支出內(nèi)容不清，支出占比大，普遍存在此科目隨意列支的現(xiàn)象。

3.3基本支出定額標準沒有做到動態(tài)化管理

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，及物價變化，基本支出定額標準理應不斷更新，但是由于沒有常態(tài)的監(jiān)測手段和相應的制度，往往是一項定額標準實施多年沒有變化，導致無法滿足單位正常的基本開支需求。

3.4基本支出與項目支出部分科目界定不清

公用經(jīng)費部分科目如差旅費、會議費、培訓費等科目和項目支出之間界定不清，或者單位財務人員不按規(guī)定分析某項支出的分類，在基本支出與項目支出之間隨意列支導致部分項目經(jīng)費被擠占為公用經(jīng)費，或者本應為基本支出的，用于項目支出。

4　分類改革后財政保障政策改革的建議

4.1零基預算

分類改革后，公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位應實施零基預算方法編制基本支出。零基預算不是以基數(shù)作為預算分配的主要依據(jù)，而是從“零”開始，不考慮以往會計期間所發(fā)生的費用數(shù)額，根據(jù)各單位的職責、人員編制等客觀因素來確定資金使用額度。這種方法克服了“基數(shù)法”編制單位預算中存在的問題，隨著定額體系的完善，單位間“苦樂不均”現(xiàn)象，也將得到消除，使預算編制更加公平、合理。

4.2分層保障

公益一類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費全額保障。單位收入全部上繳國庫，支出按屬地績效工資基準線水平為基礎全額保障，納入財政預算。公益二類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費分類補助，根據(jù)單位具體特點，以單位成本、支出定額、市場價格為依據(jù)，由財政分類安排必要的經(jīng)費補助；在財政預算限額內(nèi)，單位可按照國家政策規(guī)定自主安排，對于超過批復績效工資總量和水平發(fā)放績效工資的單位，財政應收回相應財政補助。

4.3購買服務

推進政府購買服務有利于提高公共服務的質(zhì)量和效率，滿足民眾對公共服務多元化的需求，更能激勵公共服務的市場化購買，這是促進公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位財政保障機制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。通過制定規(guī)則、嚴格程序、強化競爭，優(yōu)勝劣汰承接購買主體。全面公開購買服務的信息，全過程加強審計與監(jiān)督，確保購買服務規(guī)范、透明。

4.4完善定員定額體系

一是建立統(tǒng)一的預算定員定額標準。公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位全部資金統(tǒng)一納入部門預算的編制范圍，根據(jù)國家有關方針政策和規(guī)章制度，綜合考慮財力狀況、物價水平及單位的工作量、人員、資產(chǎn)等因素統(tǒng)一核定標準。根據(jù)財力可能，考慮單位非財政補助收入等因素，對不同類別的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位分別確定人均費用，編制預算執(zhí)行定額。統(tǒng)一的預算定員定額標準能提高預算編制的透明度，防止預算分配過程中的不規(guī)范行為，也有利于防止腐敗，便于審查和監(jiān)督。二是建立定額標準常態(tài)監(jiān)測機制。預算定員定額標準隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，應該動態(tài)調(diào)整。在保持標準相對穩(wěn)定的前提下，結合經(jīng)濟社會發(fā)展和技術水平變化，對標準實施季度或半年度監(jiān)測，及時記錄標準和實際的差異，當差異連續(xù)多次達到預警值時，就啟動相應程序，按照規(guī)定的公式進行修正。三是完善基礎庫管理。進一步加強數(shù)據(jù)管理，完善動態(tài)采集，及時調(diào)整數(shù)據(jù)庫中的編制、實有人員、各項資產(chǎn)數(shù)據(jù)，保證預算的時效性，實現(xiàn)人員經(jīng)費按標準、公用經(jīng)費按定額自動編制，全面提升預算管理水平。

4.5創(chuàng)新機制

進一步創(chuàng)新改革，充分發(fā)揮公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位服務職能，保障群眾享受到更好的公共服務。一是采取PPP等模式引導和鼓勵社會資金開辦公益事業(yè)。二是探索公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位績效撥款制度，使用好績效考評結果，根據(jù)單位績效考評結果確定財政撥款規(guī)模。三是創(chuàng)新財政經(jīng)費投入模式，對績效工資水平較高的公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位建立調(diào)節(jié)基金征收制度。

4.6問責監(jiān)督

加強對公益類農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的監(jiān)管和政府約束，以結果為導向建立資金投入與使用的問責機制。完善會計師事務所等社會中介機構的審計監(jiān)督作用，鼓勵與支持廣電、報刊、網(wǎng)絡、微信、微博等媒體與新興交流渠道充分發(fā)揮作用，形成多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡體系，逐步建立問責考評結果公開制度，提高績效考評的透明度。