□ 師高康 劉黎

村級(jí)財(cái)務(wù)自主管理的高淳實(shí)踐

□ 師高康 劉黎

近幾年，一些地方在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)的同時(shí)，積極探索監(jiān)管村級(jí)財(cái)務(wù)更適合有效的管理模式，讓農(nóng)民群眾投身參與村級(jí)民主議事決策，取得了明顯成效。江蘇省南京市高淳區(qū)以創(chuàng)建“全省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”為契機(jī)，以村級(jí)為單位進(jìn)行的集體財(cái)務(wù)管理改革、創(chuàng)新開(kāi)展村級(jí)財(cái)務(wù)自主管理之舉便是鮮活例證。

透視掃描——村財(cái)管理現(xiàn)狀及短板

進(jìn)入新世紀(jì)后，在省市統(tǒng)一部署下，高淳區(qū)與其他縣區(qū)一樣，自2002年起，管理村級(jí)集體財(cái)務(wù)也陸續(xù)開(kāi)啟了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理的“村賬鎮(zhèn)代管”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村簽訂代理協(xié)議前提下，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一建賬，村級(jí)財(cái)務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一代理，撤銷村會(huì)計(jì)，村設(shè)報(bào)賬員，建立備查簿，日常開(kāi)支實(shí)行備用金制管理核算。這種管理模式，一定程度上對(duì)規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)、密切黨群干群關(guān)系起到了積極作用。但是任何制度舉措都不是一勞永逸的，規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理始終是“進(jìn)行時(shí)”，沒(méi)有“完成時(shí)”。隨著農(nóng)村改革不斷深化和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，“村賬鎮(zhèn)代管”與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象愈加明顯，難以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)管理需要，農(nóng)民群眾要求村財(cái)自主管理的呼聲亦日趨強(qiáng)烈。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體不明。在實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，將

原由村會(huì)計(jì)操持的記賬業(yè)務(wù)委托給所轄鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦人員承辦，各村資財(cái)劃歸鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦開(kāi)設(shè)的銀行賬戶統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦直接掌管所屬村經(jīng)濟(jì)組織資金，而各村使用資金則需事先向鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦申報(bào)審核批準(zhǔn)，費(fèi)用支出憑發(fā)票報(bào)銷。而實(shí)際執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)票開(kāi)具方與實(shí)際售賣方票據(jù)不一致、報(bào)銷審核把關(guān)不嚴(yán)等，造成村集體經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體不明確，出現(xiàn)村級(jí)集體與鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分不清等問(wèn)題。這種體制下，村里辦事開(kāi)支，干部經(jīng)常得多次往返鎮(zhèn)上好臉討要，本來(lái)老百姓商量好的想要干的事務(wù)久拖難決，村級(jí)集體資金使用權(quán)、所有權(quán)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門人為限制。

二、代理記賬監(jiān)督缺位。在實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鎮(zhèn)代理中心人均業(yè)務(wù)量最多要管十幾個(gè)村的賬務(wù)，況且他們往往對(duì)所代理村的實(shí)際情況并不熟悉，僅憑各村每月交來(lái)的票據(jù)編制憑證純粹記賬，代理人員平時(shí)多注重賬證相符而忽略賬實(shí)相符，只注重資金監(jiān)管而忽略資產(chǎn)資源監(jiān)管；此外鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦人員平時(shí)除負(fù)責(zé)代理各村記賬外，還承擔(dān)著審計(jì)監(jiān)督各村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)的職能，必然會(huì)出現(xiàn)鎮(zhèn)代理人員同時(shí)負(fù)責(zé)所管村的財(cái)務(wù)記賬和審計(jì)工作，難以對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)公允監(jiān)管到位，與內(nèi)部牽制制度要求相悖，給鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦工作帶來(lái)困擾，也給村級(jí)財(cái)務(wù)管理埋下隱患。

三、操作能力下降明顯。在實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍老化、人員流失，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)素有的“財(cái)務(wù)輔導(dǎo)員”職能變?yōu)椤按寮?jí)代賬員”，應(yīng)有的業(yè)務(wù)職能難以有效施展到位，指導(dǎo)作用很難發(fā)揮，導(dǎo)致有的村級(jí)賬務(wù)做不到日清月結(jié)，多數(shù)村采取一季度記一次賬，甚至個(gè)別村半年才記一次。由于村會(huì)計(jì)日常業(yè)務(wù)由鎮(zhèn)“包辦”，導(dǎo)致村會(huì)計(jì)操作能力普遍下降。不少村會(huì)計(jì)因長(zhǎng)期不記賬，業(yè)務(wù)得不到鍛煉，逐步由“村財(cái)務(wù)主管”退化為“村雜務(wù)管家”，老會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)日漸生疏，新任會(huì)計(jì)儼然成了報(bào)賬員、第二出納的角色，會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和財(cái)務(wù)管理水平難以有效提高。

四、銀行開(kāi)戶不規(guī)范。在實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心沒(méi)有按規(guī)定為村級(jí)組織分別開(kāi)設(shè)銀行賬戶進(jìn)行單獨(dú)核算，而是由鎮(zhèn)代理中心統(tǒng)一捆集在一個(gè)賬戶混群核算，雖說(shuō)鎮(zhèn)代理中心內(nèi)部分村明細(xì)核算，但在利息結(jié)算等業(yè)務(wù)上仍有說(shuō)不清道不明的情形，況且一旦個(gè)別村出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，執(zhí)法部門凍結(jié)了

鎮(zhèn)代理中心銀行賬戶，勢(shì)必影響到其他村級(jí)組織正常進(jìn)行業(yè)務(wù)結(jié)算。

五、“四權(quán)”關(guān)系處理不當(dāng)。在實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，盡管委托代理協(xié)議中明確要求確保村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)“四權(quán)”不變，但在實(shí)際操作執(zhí)行中卻往往走形變樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)亂批挪用村級(jí)組織資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至代理中心會(huì)計(jì)侵犯村集體權(quán)益的情況也屢見(jiàn)不鮮。

把脈問(wèn)診——村財(cái)管理路在何處

夯實(shí)會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)管理，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理至關(guān)重要。南京市高淳區(qū)農(nóng)經(jīng)部門從村級(jí)事務(wù)管理需要出發(fā)，針對(duì)“村賬鎮(zhèn)代管”中出現(xiàn)的弱項(xiàng)短板，把脈問(wèn)診，尋求良方，創(chuàng)新實(shí)踐。2012年，高淳區(qū)在村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“村賬鎮(zhèn)代管”10年之際，決定率先一步先行先試，探索農(nóng)村財(cái)務(wù)工作全面回歸村級(jí)自主管理，即鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦不再代理村級(jí)會(huì)計(jì)記賬，各村財(cái)務(wù)崗位配置會(huì)計(jì)員和出納員，會(huì)計(jì)記賬工作回歸村會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)，審計(jì)監(jiān)督職能由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)，會(huì)計(jì)與審計(jì)職能不再交叉，進(jìn)一步提升村級(jí)財(cái)務(wù)管理水平。

一、改變“村賬鎮(zhèn)代管”模式，實(shí)行村級(jí)獨(dú)立建賬

2012年，高淳區(qū)農(nóng)業(yè)、財(cái)政等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，要求全區(qū)134個(gè)行政村實(shí)行分村獨(dú)立建賬，每村配備專職會(huì)計(jì)和出納員各一名，做到會(huì)計(jì)、出納職責(zé)完全分開(kāi)。通過(guò)配置電腦、打印機(jī)、掃描儀等設(shè)備，為網(wǎng)上做賬工作提供安全高效的辦公環(huán)境。2014年底全區(qū)如期完成由“村賬鎮(zhèn)代管”到“村賬自管”模式轉(zhuǎn)變，集體財(cái)務(wù)回歸村級(jí)自主管理后，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦將精力由“代辦”轉(zhuǎn)到“督辦”上來(lái)，負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；村會(huì)計(jì)作為村級(jí)核算主體責(zé)任人，履行會(huì)計(jì)人員應(yīng)有的職責(zé)和權(quán)限，參與村級(jí)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，確保村級(jí)財(cái)務(wù)的合法性和獨(dú)立性，強(qiáng)化了村級(jí)集體資產(chǎn)管理效能，避免了現(xiàn)實(shí)工作中，鎮(zhèn)代理會(huì)計(jì)一邊要接受授權(quán)代理村記賬，一邊又要依法審計(jì)監(jiān)督自己所代記賬務(wù)，集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身、權(quán)責(zé)不分的現(xiàn)象，把老百姓始終不放心的村級(jí)財(cái)務(wù)切實(shí)管好理出頭緒，叫農(nóng)民群眾真正當(dāng)家做主。

二、規(guī)范村級(jí)資金賬戶設(shè)置，全面推行網(wǎng)上做賬

規(guī)范村級(jí)賬戶設(shè)置。按照農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部、審計(jì)署關(guān)于村

級(jí)組織只可在銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)基本賬戶核算的要求，2014年，高淳區(qū)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織銀行存款賬戶管理的通知》，把清理鎮(zhèn)設(shè)賬目混群核算、專戶統(tǒng)管村級(jí)資金的銀行賬戶作為整改重點(diǎn)，要求限期將“村賬鎮(zhèn)代管”時(shí)的“多村一賬戶”真正轉(zhuǎn)換為“一村一賬戶”，實(shí)行村級(jí)組織分別獨(dú)立建賬核算。如今全區(qū)134個(gè)村都各自在銀行獨(dú)立開(kāi)戶核算，將之前由鎮(zhèn)專戶統(tǒng)管的資金分別下放至各村自管賬戶，確保各村真正享有資金所有權(quán)和使用權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)在進(jìn)行賬戶清理中，共歸還村級(jí)往年被鎮(zhèn)級(jí)平調(diào)的資金高達(dá)1.13億元，村均85萬(wàn)元，這些款項(xiàng)已于2015年底分別劃歸所有村級(jí)組織賬戶上。

全面推行網(wǎng)上做賬。強(qiáng)化村財(cái)自主管理，首先須夯實(shí)會(huì)計(jì)記賬基礎(chǔ)。在全面清理賬戶的前提下，高淳區(qū)及時(shí)制定出臺(tái)了關(guān)于做好“一村一賬戶”管理和“網(wǎng)上做賬”工作的具體意見(jiàn)，并在古柏鎮(zhèn)試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，及時(shí)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)全面啟動(dòng)這項(xiàng)工作，全區(qū)于2015年完成在南京全市率先推行各行政村獨(dú)立建賬、網(wǎng)上做賬。在區(qū)委農(nóng)工委的協(xié)調(diào)下，各村財(cái)務(wù)通過(guò)配置電腦等辦公設(shè)備以及高速網(wǎng)絡(luò)等硬件，使用“新中大”農(nóng)村財(cái)務(wù)管理軟件，為村會(huì)計(jì)網(wǎng)上做賬提供高效運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了村會(huì)計(jì)人員網(wǎng)上做賬，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦人員網(wǎng)上審核，并在“陽(yáng)光村居”網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，接受群眾廣泛監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)透明化，村級(jí)財(cái)務(wù)管理公信力、執(zhí)行力和影響力得到明顯提升。

三、把握村賬村管關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保集體資金安全

（一）把好資金使用審批關(guān)。資金進(jìn)出必須通過(guò)銀行基本賬戶，建立健全資金收付控制預(yù)警機(jī)制，實(shí)行村、鎮(zhèn)“雙印鑒”制度，依據(jù)金融機(jī)構(gòu)每月對(duì)賬單據(jù)，對(duì)資金收支情況實(shí)時(shí)監(jiān)控。嚴(yán)格執(zhí)行資金使用報(bào)賬審批程序，使用資金由村集體提出申請(qǐng)，填寫(xiě)資金使用計(jì)劃審批表，原則上1萬(wàn)元以下由村支部書(shū)記審批，1萬(wàn)-5萬(wàn)元由鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審批，5萬(wàn)元以上由鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)審批，票據(jù)審批后加蓋鎮(zhèn)集體資金監(jiān)控章后方可支取，農(nóng)商行短信告知相關(guān)人員。

（二）把好財(cái)務(wù)開(kāi)支審批關(guān)。村級(jí)日常開(kāi)支要按規(guī)定程序?qū)徟?，重大事?xiàng)開(kāi)支應(yīng)當(dāng)履行民主程序。財(cái)務(wù)開(kāi)支事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得合法的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），

證明人簽字（蓋章），再交民主理財(cái)小組集體審核；審核同意后，由民主理財(cái)小組組長(zhǎng)簽字（蓋章），村主任審批同意并簽字（蓋章），報(bào)請(qǐng)村支書(shū)監(jiān)督簽字（蓋章），由會(huì)計(jì)人員審核記賬。財(cái)務(wù)流程依規(guī)完成后，要按照財(cái)務(wù)公開(kāi)程序進(jìn)行公開(kāi)，接受全體成員監(jiān)督。

（三）把好財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督關(guān)。按照規(guī)范管理要求，各鎮(zhèn)要對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行定期審計(jì)，對(duì)農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈的集體資金、資產(chǎn)、資源問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，對(duì)集體資產(chǎn)和資源的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。要建立責(zé)任追究制度，對(duì)審計(jì)查出侵占集體資金和資產(chǎn)問(wèn)題輕微的，責(zé)成責(zé)任人如數(shù)退還村集體；構(gòu)成違規(guī)違紀(jì)的，移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；情節(jié)特別嚴(yán)重的，交由司法部門依法處置。

筆者在高淳區(qū)古柏鎮(zhèn)和陽(yáng)江鎮(zhèn)農(nóng)村調(diào)研中，所到之處都欣喜地看到，村部專門辟有會(huì)計(jì)室，配備專用電腦記賬，會(huì)計(jì)人員持證上崗，會(huì)計(jì)憑證分類裝訂，票據(jù)資料完整入柜，財(cái)務(wù)檔案保存完好。村干部反映，實(shí)行村賬自管后，現(xiàn)在村里辦事方便多了，平時(shí)使用資金按年初預(yù)算執(zhí)行，民主理財(cái)小組跟進(jìn)監(jiān)督，村會(huì)計(jì)處理日常賬務(wù)質(zhì)量不比原來(lái)鎮(zhèn)上代管時(shí)差，現(xiàn)在村會(huì)計(jì)也能及時(shí)接受區(qū)鎮(zhèn)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，大家的工作熱情和積極性都很高漲。

展望明天——村財(cái)管理任重道遠(yuǎn)

世間萬(wàn)物都有其兩重性。管理村級(jí)財(cái)務(wù)，不論采取哪種模式，都可能是把“雙刃劍”，要在日常實(shí)踐中，權(quán)衡利弊進(jìn)行取舍，把選擇權(quán)真正交給農(nóng)民，而不該由政府替農(nóng)民作選擇。

農(nóng)村集體財(cái)務(wù)回歸村級(jí)自主管理后，面臨的任務(wù)仍然十分艱巨，后續(xù)工作亟待進(jìn)一步加強(qiáng)完善。為把村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作做好做扎實(shí)，高淳區(qū)緊密結(jié)合本地實(shí)際，起草制定擬出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的若干意見(jiàn)》，提出以推進(jìn)村級(jí)資金監(jiān)管為重點(diǎn)，嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織各類支出行為的具體要求，著重圍繞村級(jí)集體資金鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一監(jiān)管、規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)票據(jù)管理、提高村級(jí)會(huì)計(jì)核算水平、嚴(yán)格村級(jí)債務(wù)管理、強(qiáng)化村級(jí)工程項(xiàng)目管理、加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)等方面抓好落實(shí)，促使村級(jí)財(cái)務(wù)管理再上一個(gè)新臺(tái)階。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站）