■ 文/趙 勇
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確權(quán)擴(kuò)能 還權(quán)于民
——淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作紀(jì)實(shí)
■ 文/趙 勇
編者按:土地是農(nóng)民的命根子,幾千年來,世世代代的農(nóng)民依靠土地生存和繁衍,土地成為農(nóng)民賴以生存的信心和保障。新中國(guó)初期的土地革命使中國(guó)農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的夢(mèng)想;改革開放的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得到解放,按勞分配成為現(xiàn)實(shí);當(dāng)前在中國(guó)廣袤的土地上進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作延續(xù)了農(nóng)村土地改革的步伐,為實(shí)現(xiàn)“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”不懈努力。
2013年4月以來,淄博市采取試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)的方式,開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作,取得了明顯成效。2015年11月27日,經(jīng)山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收組的驗(yàn)收,淄博市成為山東省第一個(gè)通過省級(jí)驗(yàn)收的地級(jí)市。
試點(diǎn)先行引路,以點(diǎn)帶面穩(wěn)妥推進(jìn)。淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是在兩輪試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開的:2013年4月在47個(gè)村開展第一批試點(diǎn),2013年8月27日在902個(gè)村開展第二批試點(diǎn),2014年2月在全市全面推開。工作過程中,嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程》的要求,重點(diǎn)加強(qiáng)了前期準(zhǔn)備、調(diào)查摸底、測(cè)繪測(cè)量、公示確認(rèn)、登記頒證、建立系統(tǒng)、整理歸檔和檢查驗(yàn)收等8個(gè)工作環(huán)節(jié),將“八步工作法”細(xì)化為“5階段、14步工作流程”,即:成立機(jī)構(gòu)、制定方案、宣傳發(fā)動(dòng)、組織培訓(xùn)、前期資料準(zhǔn)備、入戶權(quán)屬調(diào)查、測(cè)繪審核、公示確認(rèn)、簽訂合同、建立登記簿、頒發(fā)證書、建立信息系統(tǒng)、整理歸檔和檢查驗(yàn)收。在全市統(tǒng)一了政策口徑、工作程序、步驟和方法,做到程序不省、步驟不缺、內(nèi)容不減,時(shí)間服從質(zhì)量,進(jìn)度服從標(biāo)準(zhǔn),客觀全面地搞好確權(quán)登記;組織編印了《法規(guī)文件匯編》、《法規(guī)政策問題解答40問》,基本涵蓋了承包地確權(quán)登記頒證過程中各村居遇到的大部分問題和矛盾,起到了探索路子、明確方法、宣傳政策、積累經(jīng)驗(yàn)的重要作用。
嚴(yán)格執(zhí)行政策,關(guān)鍵環(huán)節(jié)準(zhǔn)確把握。堅(jiān)持以群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn),凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的,嚴(yán)格按照規(guī)定處理;凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策沒有明確規(guī)定的,依照法律法規(guī)和現(xiàn)行政策的基本精神,充分尊重廣大農(nóng)民意愿,由村民協(xié)商解決。堅(jiān)持每個(gè)步驟都由農(nóng)民群眾醞釀?dòng)懻摚總€(gè)環(huán)節(jié)都邀請(qǐng)群眾參與,每個(gè)爭(zhēng)議都由村民協(xié)商解決,每項(xiàng)成果都要公示,并經(jīng)群眾簽字確認(rèn)。對(duì)承包關(guān)系不完善、權(quán)利不落實(shí)和管理工作不到位的,先予以依法糾正。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬存在爭(zhēng)議和糾紛的,先依法解決,再進(jìn)行確權(quán)登記。對(duì)每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都確定一個(gè)工作重點(diǎn):在調(diào)查摸底階段,以保證“真實(shí)”為重點(diǎn),由鎮(zhèn)、村工作人員深入農(nóng)戶進(jìn)行排查摸底,逐戶查清農(nóng)戶家庭成員原、現(xiàn)狀及承包土地情況。在地籍測(cè)繪階段,以保證“準(zhǔn)確”為重點(diǎn),采取統(tǒng)一采購程序、統(tǒng)一測(cè)繪方法、統(tǒng)一信息管理軟件的“三統(tǒng)一”管理模式,保障測(cè)繪成果的準(zhǔn)確;在公示確認(rèn)階段,以保證“公正”為重點(diǎn),嚴(yán)格公示程序、地點(diǎn)和時(shí)間,嚴(yán)格農(nóng)戶簽字確認(rèn)手續(xù),使農(nóng)戶既明白自己的承包情況,又通過公開信息監(jiān)督其他村民的承包情況,避免人情地、關(guān)系地等暗箱操作行為;在登記頒證階段,以保證“合法”為重點(diǎn),按照“發(fā)包方申請(qǐng)、鎮(zhèn)辦初審、區(qū)縣審核”的程序建立《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿》,并向農(nóng)戶頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》;在歸檔整理階段,以保證“規(guī)范”為重點(diǎn),按照綜合管理類、確權(quán)登記類、糾紛調(diào)處類和特殊載體類進(jìn)行分類、整理、歸檔,實(shí)行專人專柜保管,實(shí)現(xiàn)了全市土地承包檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
積極探索創(chuàng)新,“確權(quán)確股不確地”破解難題。通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn),越是土地承包關(guān)系穩(wěn)定的村(居),確權(quán)登記頒證工作難度越??;越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地承包關(guān)系發(fā)生變動(dòng)的村(居),確權(quán)登記頒證工作難度就越大。隨著確權(quán)登記頒證工作的全面推開,部分城區(qū)村、園區(qū)村及土地面積少、因流轉(zhuǎn)導(dǎo)致四至不清的村(居)確權(quán)登記頒證矛盾逐步顯現(xiàn)。一方面是近郊承包戶的確權(quán)呼聲越來越高,另一方面是部分干部的“擔(dān)心”越來越大,甚至少數(shù)干部出現(xiàn)了抵觸和畏難發(fā)愁的情緒,此外還有部分村的土地面積極少,承包到戶已不切合實(shí)際。為了盡快解決這些突出矛盾,淄博市根據(jù)2014年中央1號(hào)文件“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題,可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”的精神,積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”的有效實(shí)現(xiàn)形式。在廣泛調(diào)研考察的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作指導(dǎo)意見》,明確了“控制范圍、民主自愿、依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥”4項(xiàng)原則,嚴(yán)格了12步工作流程,采取依法依規(guī)、民主決議的辦法確立股東成員資格、股權(quán)收益分配、股權(quán)管理等制度,保障了農(nóng)戶的合法權(quán)益。按照該意見,淄博市對(duì)90多個(gè)村采取“確權(quán)確股不確地”方式完成了承包地確權(quán)登記頒證工作,通過確權(quán)確股,既保障了承包農(nóng)戶的承包權(quán)和收益權(quán),又保障了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作走出了一條新路。
推進(jìn)成果應(yīng)用,抵押貸款激活權(quán)能。在全面推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證工作的同時(shí),積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)途徑,充分利用確權(quán)登記頒證工作成果,開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押融資平臺(tái)建設(shè)。在3個(gè)區(qū)縣和58個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)(辦)初步建起了土地流轉(zhuǎn)和抵押融資服務(wù)平臺(tái),為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂等服務(wù),為缺乏生產(chǎn)資金的農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資服務(wù)。市政府出臺(tái)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《價(jià)值評(píng)估辦法》、《抵押融資管理辦法》(試行)等3個(gè)配套文件,截至2015年底,發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》37本,實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款6456萬元。
開展自查自糾,確權(quán)成果真實(shí)有效。淄博市始終把測(cè)繪成果的真實(shí)準(zhǔn)確作為承包地確權(quán)登記頒證工作的生命線,始終如一地重視確權(quán)登記頒證成果的準(zhǔn)確,保證登記信息資料的合法有效,從嚴(yán)控制工作質(zhì)量。在工作開展期間,市確權(quán)辦組織專業(yè)技術(shù)人員,進(jìn)行了2次調(diào)查測(cè)繪成果的準(zhǔn)確性檢查,以區(qū)縣測(cè)繪形成的地籍?dāng)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源進(jìn)行實(shí)測(cè)比對(duì),對(duì)超出精度要求及其他存在的問題,在全市進(jìn)行通報(bào)并限期整改。工作全面結(jié)束后,采取市、區(qū)縣聯(lián)合檢查的方式,依據(jù)農(nóng)業(yè)部登記試點(diǎn)操作規(guī)程、三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及成果檢查驗(yàn)收辦法,對(duì)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了自檢、核檢。對(duì)2785個(gè)村(居)內(nèi)業(yè)成果資料進(jìn)行了全面核檢,對(duì)1390個(gè)村居6950戶農(nóng)戶的證書頒發(fā)情況和滿意度情況進(jìn)行了面對(duì)面核實(shí),委托第三方專業(yè)公司進(jìn)行外業(yè)成果自檢核查。為增加工作透明度、保障驗(yàn)收成效,2015年11月9日在《淄博日?qǐng)?bào)》向全市公示市、區(qū)(縣)檢查驗(yàn)收情況。
可以說,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證,給農(nóng)民吃了一顆真正的定心丸,農(nóng)民拿到鮮紅的印燙著鮮紅國(guó)徽?qǐng)D案的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》,普遍感到確了權(quán),四至面積清楚,心里更明白了;登了記,權(quán)利有保障,心里更放心了;發(fā)了證,有法律依據(jù),投入更大膽了。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證,在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上,既保護(hù)了承包農(nóng)戶的承包權(quán),又保護(hù)了土地流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán),讓廣大農(nóng)民享有了更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,有效杜絕了村集體隨意調(diào)整承包地、隨意收回承包地、違法征占承包地等現(xiàn)象。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)和有形市場(chǎng)的建立,加強(qiáng)了對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的服務(wù)和管理,通過提供信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù),規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資探索,激活了農(nóng)村要素資源,促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的健康發(fā)展,也激發(fā)了金融部門創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融的熱情,給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了新的活力,給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更大的信心和動(dòng)力。
欄目編輯:劉媛媛
作者單位:(山東省淄博市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站)