楊 勇

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土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置管理問題初探

楊 勇

當(dāng)前土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)分置管理存在的問題

一證式管理，造成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)事實上的捆綁。2005年由湖北省荊門市各級政府印制并向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員頒發(fā)了《土地承包經(jīng)營權(quán)證》。權(quán)證上，對發(fā)包方、承包方代表、住址、承包合同編號、承包期限、承包方式、共有人情況及承包地塊情況進(jìn)行了詳細(xì)記載，土地的承包經(jīng)營權(quán)變更也在此證上填寫。但這種承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一證式管理模式，為實際工作中確定土地的承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)權(quán)屬帶來了一定的困難。如十年前，承包方甲方將房屋及耕地賣給了非本村戶籍人員乙方，且在村委會的鑒證下簽訂了購買合同，甲方將《土地承包經(jīng)營權(quán)證》交給了乙方，因政策原因，乙方遲遲不能辦理落戶手續(xù)。本次確權(quán)，發(fā)包方村委會通知乙方交出經(jīng)營權(quán)證，并按照《農(nóng)村土地承包法》：“承包方只能是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的規(guī)定，將承包權(quán)仍確定為甲方，本已搬到小城鎮(zhèn)居住的甲方，獲此信息回村毀約，以《土地承包經(jīng)營權(quán)證》的權(quán)屬問題為由，欲向乙方索要耕地。此時一個《土地承包經(jīng)營權(quán)證》無法充分保障承包方和經(jīng)營方的權(quán)益，也給發(fā)包方的管理帶來了不便。

經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)，間接變成了承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，造成了本村集體組織成員之間的分配不均。轉(zhuǎn)讓，只是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間針對經(jīng)營權(quán)的一種流轉(zhuǎn)形式，但在實際執(zhí)行中，會在雙方持有的《土地承包經(jīng)營權(quán)證》上進(jìn)行承包地塊的增加和減少記錄。村民委員會作為發(fā)包方，在分田到戶時，充分地考慮了戶平、人口、勞力和生活保障需求，這種以家庭為承包單位的經(jīng)營方式，解決了農(nóng)民的溫飽問題，為我國農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了巨大的作用。但這種穩(wěn)定和平衡正在慢慢被打破，這種經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓裹脅著承包權(quán)變更的形式，造成了先富起來的農(nóng)戶承包耕地越來越多，而貧困的農(nóng)戶承包耕地越來越少。

對土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)分置管理問題的建議

向承包戶頒發(fā)土地承包權(quán)證，為承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿中明確承包關(guān)系的功能，建立一個由承包方持有的標(biāo)準(zhǔn)文本。主要作用是明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的區(qū)分，以保障農(nóng)戶對集體土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定不變。承包權(quán)證一戶一證，本輪承包期限內(nèi)，不得轉(zhuǎn)讓、買賣、變更承包關(guān)系。承包方在辦理分戶的過程中，按照男女平等的原則，由家庭成員共同協(xié)商，對土地進(jìn)行分配并重新申領(lǐng)新證。承包方死亡后無繼承人或承包方遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，承包權(quán)證和承包土地依法由發(fā)包方收回。

將《土地承包經(jīng)營權(quán)證》改成戶籍卡片管理模式，為經(jīng)土地確權(quán)后的承包地塊按電子臺賬信息單獨建立《經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息卡片》。

卡片上登記該田塊的承包人、承包地“三維”信息、編號及面積、流轉(zhuǎn)動態(tài)記載等，一田一卡，卡隨田走，作為取得土地經(jīng)營權(quán)一方的依法經(jīng)營依據(jù)。以卡片來明確土地的經(jīng)營權(quán)屬，比合同式流轉(zhuǎn)更直觀，便于農(nóng)村經(jīng)營管理部門落實對土地流轉(zhuǎn)的精細(xì)化管理?？S田走，流轉(zhuǎn)必須由農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易中心進(jìn)行登記管理和蓋章簽證，不允許私自流轉(zhuǎn)和卡片轉(zhuǎn)讓。土地流轉(zhuǎn)的期限，不得超過承包方的承包期限。

（作者單位：湖北省荊門市漳河新區(qū)雙喜街道財政所）