涂勝華　陳 櫻

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關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》的修改建議

涂勝華陳 櫻

為了給今后的改革發(fā)展實(shí)踐提供法律依據(jù)，建議在《農(nóng)村土地承包法》總則中明確“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定，并進(jìn)一步界定三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。

實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”有必要設(shè)立一個(gè)具體期限，以避免誤讀為“私有化”，也容易為多數(shù)農(nóng)民群眾所接受，具體期限應(yīng)比二輪延包更長(zhǎng)些。這樣，有利于保持現(xiàn)有土地承包政策的穩(wěn)定和延續(xù)，有利于本輪承包期滿后向“長(zhǎng)久不變”平穩(wěn)過(guò)渡，有利于維護(hù)物權(quán)法律制度統(tǒng)一。同時(shí)，也便于地方處理人地矛盾、流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》( 以下簡(jiǎn)稱《決定》)，提出了深化農(nóng)村土地制度改革的一些重大舉措，這些舉措與現(xiàn)行的法律法規(guī)原則基本一致，但具體提法需要進(jìn)一步完善。中央要求，今后凡屬重大改革都要于法有據(jù)。農(nóng)村土地制度改革屬重大改革事項(xiàng)，必須發(fā)揮法治引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保改革納入法治化軌道，依法有序進(jìn)行。因此，建議從以下幾個(gè)方面對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改完善。

一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的立法規(guī)范

農(nóng)村改革30多年來(lái)，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的高度統(tǒng)一，向所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離的萌芽。從1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村率先實(shí)行大包干，到1983年底全國(guó)97.8%的農(nóng)村基本核算單位實(shí)行包干到戶，短短幾年間，我國(guó)就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這種制度安排下，農(nóng)用地的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始發(fā)生分離，但集體所有權(quán)的權(quán)能仍很完整，農(nóng)戶只是獲得有限的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。從1984年開(kāi)始，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)開(kāi)始在集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間進(jìn)行新的分割，總的趨勢(shì)是收縮前者的權(quán)能、擴(kuò)張后者的權(quán)能，農(nóng)用地的各項(xiàng)權(quán)能不斷由集體讓渡給承包戶。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從承包期限看，在不斷延長(zhǎng)。1984年中央1號(hào)文件明確提出，集體所有土地可以以15年的承包期承包給農(nóng)戶；1998年修訂通過(guò)的《土地管理法》明確了農(nóng)民30年的土地使用權(quán)；2003年的《農(nóng)村土地承包法》延續(xù)了這一規(guī)定；2008年黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。有關(guān)政策、法規(guī)強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)整或收回農(nóng)民承包土地，農(nóng)戶獲得了承包期內(nèi)的實(shí)際支配、控制權(quán)。二是從權(quán)利性質(zhì)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了從債權(quán)向用益物權(quán)的重大轉(zhuǎn)型。在《農(nóng)村土地承包法》頒布施行之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建立在承包合同的基礎(chǔ)上，由合同約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，是傳統(tǒng)民法中的債權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的一種支配和排他權(quán)利，具有物權(quán)的部分特征；《物權(quán)法》則明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)。在不斷分割過(guò)程中，土地承包關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從合同約定向國(guó)家賦權(quán)的重大轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)用地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度框架基本定型。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的混合體。承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體成員才有資格擁有，具有明顯的身份依附性、社區(qū)封閉性和不可交易性。經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，既可以附著在承包權(quán)上，也可以剝離出去、通過(guò)市場(chǎng)化方式配置給有能力的人，具有明顯的開(kāi)放性和可交易性。在人口不流動(dòng)、土地不流轉(zhuǎn)的情形下，這樣兩種差異較大的權(quán)利可以渾然一體、相安無(wú)事。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，原來(lái)家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。

從“兩權(quán)分置”過(guò)渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍?！叭龣?quán)分置”是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，既可以維護(hù)集體土地所有者權(quán)益，保護(hù)農(nóng)戶的承包權(quán)益，又能夠放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決土地要素優(yōu)化配置的問(wèn)題；既可以適應(yīng)二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，讓農(nóng)村勞動(dòng)力放心轉(zhuǎn)移就業(yè)、放心流轉(zhuǎn)土地，又能夠促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。2012年，湖北省出臺(tái)了《湖北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)條例》，在全國(guó)率先以地方性法規(guī)的形式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照公平、公正、公開(kāi)及有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)揮土地效益原則，穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。”為了給今后的改革發(fā)展實(shí)踐提供法律依據(jù)，建議在《農(nóng)村土地承包法》總則中明確“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定，并進(jìn)一步界定三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。

二、關(guān)于落實(shí)“長(zhǎng)久不變”的具體實(shí)現(xiàn)形式

十七屆三中全會(huì)以來(lái)，中央多次明確提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，中央多個(gè)1號(hào)文件要求研究“長(zhǎng)久不變”的具體含義和實(shí)現(xiàn)形式?！伴L(zhǎng)久不變”是中央深化農(nóng)村土地制度改革的重大決策，是對(duì)現(xiàn)有土地承包政策的延續(xù)、完善和發(fā)展。對(duì)“長(zhǎng)久不變”，社會(huì)各界有不同理解。有的認(rèn)為是承包制度長(zhǎng)久不變，二輪延包期滿后可以對(duì)具體承包地塊進(jìn)行調(diào)整；有的認(rèn)為承包制度和具體地塊的承包關(guān)系都長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有承包地塊將永久享有承包權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在制度安排上實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，政策取向上實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，基本操作上允許在一定條件下“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”有必要設(shè)立一個(gè)具體期限，以避免誤讀為“私有化”，也容易為多數(shù)農(nóng)民群眾所接受，具體期限應(yīng)比二輪延包更長(zhǎng)些。這樣，有利于保持現(xiàn)有土地承包政策的穩(wěn)定和延續(xù)，有利于本輪承包期滿后向“長(zhǎng)久不變”平穩(wěn)過(guò)渡，有利于維護(hù)物權(quán)法律制度統(tǒng)一。同時(shí)，也便于地方處理人地矛盾、流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題。參照現(xiàn)行法律關(guān)于城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)、林地承包權(quán)年限的規(guī)定，建議將“長(zhǎng)久不變”的承包期限確定為70年，起點(diǎn)為二輪30年延包期到期后。建議同時(shí)修改《土地管理法》第14條、《物權(quán)法》第126條的相應(yīng)規(guī)定。

三、關(guān)于賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能

《決定》提出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年中央1號(hào)文件指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！睆恼咭?guī)定來(lái)看，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保開(kāi)了口子。但從現(xiàn)行法律來(lái)看，對(duì)承包地的抵押和擔(dān)保有嚴(yán)格限制?！稉?dān)保法》第34條、《農(nóng)村土地承包法》第32條以及《物權(quán)法》第184條都規(guī)定，只有通過(guò)家庭承包以外方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以抵押，而通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。最高法院2005年頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條也明確否定了家庭承包方式下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律效力。這些立法的初衷主要是在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立和完善的情況下，土地承擔(dān)著農(nóng)民的基本保障職能，擔(dān)心農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦到期不能償還債務(wù)，會(huì)讓農(nóng)民喪失承包土地，從而危及其基本生存所需，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”后，這個(gè)問(wèn)題就迎刃而解了。首先，允許抵押、擔(dān)保的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是土地的承包權(quán)。因?yàn)榉梢?guī)定，農(nóng)村土地家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，農(nóng)戶對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的承包權(quán)，是他作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的體現(xiàn)，是不能被任何其他主體所取代的。農(nóng)民將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，不影響農(nóng)民和集體承發(fā)包關(guān)系。農(nóng)民到期不能償還抵押、擔(dān)保債務(wù)，債權(quán)人并不能取代承包方成為集體新成員，農(nóng)戶也不會(huì)失去土地的承包權(quán)，更不會(huì)影響土地的集體所有制。其次，如果經(jīng)營(yíng)失利，債權(quán)人可以將當(dāng)初抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處理給其他人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，用該土地的經(jīng)營(yíng)租金償還貸款本息，全部?jī)斶€后債權(quán)人再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還當(dāng)初進(jìn)行抵押貸款的原承包人。實(shí)際上，以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，所抵押的只是土地的預(yù)期經(jīng)營(yíng)收入，是現(xiàn)金流而非不動(dòng)產(chǎn)，因此它不可能使農(nóng)戶失去對(duì)集體土地的承包權(quán)，但卻可以在一定程度上緩解農(nóng)民的融資難問(wèn)題。近年來(lái)，吉林、山東、云南等地為規(guī)避《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押的法律障礙，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出“國(guó)家補(bǔ)貼收益權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)收益權(quán)”、“使用權(quán)”、“流轉(zhuǎn)權(quán)”、“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并以其辦理銀行質(zhì)押、抵押貸款。湖北省武漢、襄陽(yáng)、黃石、宜昌等地探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，也取得了良好的效果，目前，以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)村信用聯(lián)社為主的多家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款29.55億。武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶開(kāi)展產(chǎn)權(quán)抵押貸款22.56億元，其中單筆最高金額達(dá)2億元；大冶市政府出臺(tái)了《大冶市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押評(píng)估擔(dān)保融資管理辦法》，允許專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體憑《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證書》向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資貸款，全市累計(jì)發(fā)放農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款44筆，貸款額度3620萬(wàn)元；夷陵區(qū)為農(nóng)民頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，為依法流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，宜昌高山云霧土地股份合作社憑此證獲得銀行融資授信1000萬(wàn)元。實(shí)踐證明，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，拓寬金融資本支農(nóng)渠道，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金瓶頸，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建議《農(nóng)村土地承包法》明確賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，為完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能提供法律依據(jù)，同時(shí)對(duì)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中有關(guān)禁止性條款進(jìn)行修改，使三部法律的規(guī)定保持一致。抵押、擔(dān)保具體辦法應(yīng)由各地根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合實(shí)際制定。

四、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！钡?9條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笨梢?jiàn)，法律對(duì)兩種承包方式下的入股作出了不同規(guī)定。對(duì)于經(jīng)濟(jì)承包的“四荒”地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅可以入股農(nóng)業(yè)合作社，還可以入股商事公司，并允許在公司清算時(shí)予以流轉(zhuǎn)。但對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有諸多限制，其入股的主體只能是“承包方之間”，入股的企業(yè)形式只能是“農(nóng)業(yè)合作社”，入股的職能只能是“農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。在農(nóng)業(yè)部2005年公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中進(jìn)一步提出“股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶”，這顯然與商事企業(yè)清算時(shí)對(duì)股份的處理原則有別，因此，可以說(shuō)現(xiàn)行的家庭承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股僅僅被限定于農(nóng)業(yè)合作社，這顯然難以滿足在城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下農(nóng)民對(duì)土地高效利用的現(xiàn)實(shí)要求。為此，《決定》提出：“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?2015年中央1號(hào)文件提出“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。”實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社、龍頭企業(yè)的操作，此前已在全國(guó)多地展開(kāi)。2011年，湖北春暉集團(tuán)與孝南區(qū)龍崗村分別以農(nóng)機(jī)具折股、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股的辦法，組建湖北龍崗?fù)恋毓煞莺献魃纾寮w和農(nóng)民入股土地6004.6畝，每畝折1股，畝均折資902.02元，共折股6004.6股，折資541.63萬(wàn)元。合作社收入分配采用“360+X”模式，社員每年可從合作社獲得每畝360斤中秈稻的“租金”、年終利潤(rùn)分紅的“股金”、國(guó)家發(fā)放的糧食直補(bǔ)等“補(bǔ)貼金”，由此產(chǎn)生的“春暉模式”被譽(yù)為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一面旗幟”。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股突破現(xiàn)有法律界限，就需要修改法律規(guī)定。首先，要明確和重申農(nóng)民土地入股只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鼓勵(lì)工商企業(yè)與農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民共同增收。其次，為了有效防范農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在修改法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)明確，農(nóng)民只能以承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，規(guī)定在公司倒閉時(shí)，必須保留農(nóng)民的土地承包權(quán)，對(duì)基本生計(jì)沒(méi)有保障的農(nóng)民，對(duì)取消土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要加以合理的限制，為農(nóng)戶提供救濟(jì)渠道。

五、關(guān)于進(jìn)城農(nóng)戶的承包地收回問(wèn)題

國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出：“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！倍掇r(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的土地交回發(fā)包方?！彪S著城市化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐的加快，一些農(nóng)民雖然全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，遷入設(shè)區(qū)的市，但由于設(shè)區(qū)市范圍的擴(kuò)大，有些農(nóng)民沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)社會(huì)保障，卻被要求交回承包土地，一旦交回則將完全失去生活保障。因此，在承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)主要依據(jù)承包方全家是否享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障，而非是否全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。建議按照國(guó)家戶籍制度改革的精神，對(duì)《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于承包方收回承包地的條件進(jìn)行修改。此外，可以在農(nóng)民集體范圍內(nèi)探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“有償退出、永久轉(zhuǎn)讓”制度。對(duì)后繼無(wú)人的農(nóng)民、在城市有穩(wěn)定職業(yè)和居所的農(nóng)民，如果其本人愿意，可以有償退出其農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但轉(zhuǎn)讓范圍目前應(yīng)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，保持一定的封閉性，既促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又可控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

六、關(guān)于建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的審查制度

近年來(lái)，工商企業(yè)租賃農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象越來(lái)越多。隨著工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，迫切需要作出規(guī)范，趨利避害。為規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)工商資本租賃農(nóng)地實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項(xiàng)目審核制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度?！苯ㄗh在《農(nóng)村土地承包法》中明確相關(guān)的規(guī)定，建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包審查制度。審查的重點(diǎn)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍、投資能力、技術(shù)資質(zhì)、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格及支付方式等。具體來(lái)說(shuō)要審查三關(guān)：首先，要審查農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入關(guān)。法律應(yīng)規(guī)定農(nóng)民集體及其代理者集體經(jīng)濟(jì)組織（或村委會(huì)）有權(quán)參與審核有意轉(zhuǎn)入農(nóng)地的申請(qǐng)者，尤其是工商企業(yè)的資格、信用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、生產(chǎn)計(jì)劃、流轉(zhuǎn)期限和面積、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)者不能允許其轉(zhuǎn)入農(nóng)地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)優(yōu)先在相鄰經(jīng)營(yíng)者之間、優(yōu)先在本村組、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行，鼓勵(lì)農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次，要監(jiān)督轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者的行為。應(yīng)規(guī)定農(nóng)民集體有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)入農(nóng)地后應(yīng)承擔(dān)必要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)、遵守當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)則、不得破壞或污染農(nóng)地、不得撂荒、不得隨意改變農(nóng)業(yè)用途等。再者，對(duì)經(jīng)營(yíng)者特別是工商企業(yè)破壞或污染農(nóng)地、隨意改變農(nóng)地用途等不當(dāng)行為，農(nóng)民集體、轉(zhuǎn)出戶、相關(guān)政府部門應(yīng)有權(quán)利終止流轉(zhuǎn)協(xié)議，收回農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并根據(jù)情況獲得補(bǔ)償。

七、關(guān)于農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包法》第6條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！钡?0條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。”目前在一些城郊農(nóng)村，因缺乏法律政策依據(jù)，各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定及享受土地和集體經(jīng)濟(jì)收益分配的確認(rèn)，只能按照村規(guī)民約來(lái)處理，導(dǎo)致后遷入農(nóng)戶和農(nóng)村出嫁婦女土地承包權(quán)難以落實(shí)，農(nóng)村婦女等弱勢(shì)群體權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效維護(hù)。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，必須彌補(bǔ)這方面的法律空白，明確界定農(nóng)民對(duì)承包地的獲得資格。建議在《農(nóng)村土地承包法》等法律中增加相應(yīng)條款，對(duì)農(nóng)民對(duì)承包地的獲得資格作出法律規(guī)范。

八、其他重要意見(jiàn)和建議

（一）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。近年來(lái)，因征地引發(fā)的出嫁女、上門女婿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)、農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償分配糾紛數(shù)量增長(zhǎng)迅速。由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配，因此，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格是解決此類問(wèn)題的前提?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)此尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定，各地法院認(rèn)識(shí)不同，導(dǎo)致出現(xiàn)同案不同判、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定應(yīng)以保障農(nóng)民的生存權(quán)為基本前提，以戶籍是否登記在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活作為認(rèn)定成員資格的形式要件。2012年《湖北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)條例》結(jié)合本省實(shí)際，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出界定，明確符合六種條件之一的人員為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格：1、世居本地且戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的；2、父母雙方或者一方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，本人戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的；3、因合法的婚姻、收養(yǎng)關(guān)系，戶籍遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的；4、根據(jù)國(guó)家移民政策，戶籍遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的；5、原戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)役義務(wù)兵、符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的士官、高等院校和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的在校學(xué)生；6、原戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的正在服刑和其他被依法限制人身自由的人員。同時(shí)規(guī)定，要依法保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)包承包、征收征用等的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建議在《農(nóng)村土地承包法》中增加同類規(guī)定，進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

（二）增加承包方不得棄耕拋荒的義務(wù)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。而《農(nóng)村土地承包法》未將“不得棄耕拋荒”明確規(guī)定為承包方的義務(wù)，且明確規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”致使基層主管部門在實(shí)際工作中無(wú)法對(duì)拋荒行為進(jìn)行處理和限制，不利于保證糧食安全。因此，建議在《土地承包法》中明確規(guī)定承包方不得棄耕拋荒。

（三）增加鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的條款。當(dāng)前的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，仍以農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)為主。從農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的承包耕地面積占承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的比例來(lái)看，湖北省2014年為54.2%。這部分流轉(zhuǎn)對(duì)改變農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)格局、促進(jìn)土地集約經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響不大。目前，中央已經(jīng)在政策上明確了積極引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方向和具體措施，建議《農(nóng)村土地承包法》按照中央精神，增加相應(yīng)條款，明確在堅(jiān)持依法、自愿、有償原則的前提下，鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（四）解決與其他法律法規(guī)不對(duì)接的問(wèn)題。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)村土地承包法》個(gè)別方面存在與《合同法》以及現(xiàn)行的土地承包有關(guān)政策不對(duì)接的問(wèn)題，在執(zhí)行上不同法律之間存在不同解釋。如對(duì)外租賃土地問(wèn)題，《土地承包法》第48條規(guī)定“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之一以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同”，即必須事先征得三分之二以上成員的同意，否則程序上不合法，該合同就是無(wú)效合同。但按《合同法》規(guī)定，只要合同上蓋有村委會(huì)公章，作為村莊法人代表的村主任簽字，合同即為有效，受法律保護(hù)。法院在處理時(shí)，多數(shù)按照“特別法優(yōu)于普通法”的原則進(jìn)行處理，但執(zhí)行效果仍不理想，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改，使糾紛處理有法可依。

（五）增加罰則性規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)違法行為的性質(zhì)、程度、具體處理方式及處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰罰金的管理等規(guī)定不具體、不明確。如該法第四章雖然規(guī)定了對(duì)承包雙方違約侵權(quán)行為和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員干涉農(nóng)村土地承包、干涉承包方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者強(qiáng)迫、阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為可以依法進(jìn)行處理，構(gòu)成犯罪的，還可以依法追究刑事責(zé)任。但具體處罰標(biāo)準(zhǔn)、由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行等具體問(wèn)題都不明確，什么樣的違法行為給予什么樣的處罰難以準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致矛盾糾紛處理起來(lái)依據(jù)模糊，不作為、亂作為的問(wèn)題得不到處罰，產(chǎn)生“違法難究”的問(wèn)題，最終導(dǎo)致“法不責(zé)眾”，這也影響了《農(nóng)村土地承包法》的權(quán)威性，造成該法落實(shí)難、執(zhí)行難等問(wèn)題。建議明確和細(xì)化各類違法行為的處罰規(guī)定，嚴(yán)肅法律的執(zhí)行。

（作者單位：湖北省農(nóng)業(yè)廳）