文|《農(nóng)經(jīng)》特約觀察員 彭劍良

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農(nóng)墾改革的深意

文|《農(nóng)經(jīng)》特約觀察員 彭劍良

彭劍良

農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局副局長

《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》是在新的歷史條件下進一步明確農(nóng)墾戰(zhàn)略地位、改革方向和發(fā)展措施的綱領性文件。推進墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化、優(yōu)化資源要素配置，是農(nóng)墾改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。

2015年11月27日，中共中央、國務院正式印發(fā)《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》，這是中央高瞻遠矚的重大戰(zhàn)略決策，在我國農(nóng)墾發(fā)展史上具有里程碑意義。貫徹中央文件，一項根本性的任務就是，深化農(nóng)墾體制機制改革，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。

五個重點

一是改革的邏輯。這次農(nóng)墾改革的一個基本邏輯是：農(nóng)墾具有十分重要的地位和作用（要通過改革增強農(nóng)墾的內生動力、發(fā)展動力和整體實力），要做大做強農(nóng)墾經(jīng)濟（增強農(nóng)墾地位和作用，更好服務國家戰(zhàn)略需要）。這一邏輯的戰(zhàn)略載體和支撐就是大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。

二是改革的方向。就是堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向。要從根本上確立市場經(jīng)濟的思想觀念，建立健全與市場經(jīng)濟相適應的體制機制，實現(xiàn)國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與市場經(jīng)濟有機結合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

三是改革的主線。推進墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革是農(nóng)墾改革的主線，也是改革的主導方向。

四是改革的底線。關鍵是要充分體現(xiàn)農(nóng)墾的國有屬性和戰(zhàn)略定位。要守住三條底線：堅持社會主義公有制、堅持以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主、堅持走規(guī)模化道路，決不能把國有經(jīng)濟改沒了、把農(nóng)業(yè)改弱了、把規(guī)模改小了。

五是改革的目標。就是要建立健全適應市場經(jīng)濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營機制，打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。

關鍵環(huán)節(jié)

推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革，就是在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)消除制約農(nóng)墾發(fā)展的體制機制性障礙，為打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團、更好發(fā)揮農(nóng)墾的戰(zhàn)略作用奠定充滿活力、富有效率的制度基礎。

第一，推進墾區(qū)集團化。關鍵是堅持把集團化作為墾區(qū)改革的主導方向。農(nóng)場歸省級管理部門直屬的墾區(qū)要整建制轉換體制機制，建設大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團；農(nóng)場歸市縣管理的墾區(qū)也要積極探索集團化改革路徑。已經(jīng)改為企業(yè)集團體制的墾區(qū)包括已形成集團體制架構的墾區(qū)，重點是建立和完善集團母子公司體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，加快實現(xiàn)由行政性的或部分行政性的管理體制向經(jīng)濟的、以資本為紐帶的企業(yè)化體制轉變。明確集團母公司、子公司功能定位，推進直屬二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)整合重組和國有農(nóng)場公司化改造；健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構；堅持試點先行，在確保國有資本控股前提下，積極引進戰(zhàn)略投資者，依法推進集團公司股權多元化。非集團化墾區(qū)要依托龍頭企業(yè)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，通過市場化手段，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團。有條件的市縣一級（主要是有若干直屬農(nóng)場和企業(yè)）墾區(qū)，可組建區(qū)域性企業(yè)集團。在此基礎上創(chuàng)造條件逐步建立省級綜合性企業(yè)集團。

第二，推進農(nóng)場企業(yè)化。農(nóng)場企業(yè)化與墾區(qū)集團化相輔相成。其要義是強化農(nóng)場的企業(yè)功能、經(jīng)濟功能，做大做強農(nóng)場經(jīng)濟，具體實現(xiàn)形式可以多種多樣。要堅持社企分開改革方向，推進國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化和社會管理屬地化，用3年左右時間將國有農(nóng)場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統(tǒng)一管理，妥善解決其機構編制、人員安置、所需經(jīng)費等問題。在改革的方式和途徑上，大體有三種情況：一是公檢法、基礎教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等管理邊界清楚、系統(tǒng)管理成熟度高的辦社會職能，一次性移交地方政府管理，包括交給地方政府辦；二是暫不具備條件的要在一定過渡期內分步分項移交，包括交給地方政府管和辦；三是遠離中心城鎮(zhèn)等不具備社會職能移交條件的國有農(nóng)場，可通過設立內部社會管理機構，探索以授權委托、購買服務等方式實行辦社會職能內部分開、管辦分離。當然，個別能夠面向市場實行企業(yè)化經(jīng)營的社會服務類項目，可以進行企業(yè)化改革。

國有農(nóng)場是以國有土地為依托、主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟組織，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制改革是農(nóng)場企業(yè)化的應有之義。其改革重點是圍繞構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)體系，完善大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制，推進多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。核心是規(guī)模經(jīng)營+一體化經(jīng)營，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。要特別注意農(nóng)墾國有土地經(jīng)營與農(nóng)村集體土地經(jīng)營的區(qū)別，構建權利義務關系清晰的國有農(nóng)用地經(jīng)營機制，發(fā)揮農(nóng)墾的規(guī)?；?、組織化、產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢，適應打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團的需要。

第三，優(yōu)化資源要素配置。主要是解決資源要素配置的體制機制和有關政策問題。首先是優(yōu)化勞動力資源配置。針對農(nóng)業(yè)職工數(shù)量減少、非職工從業(yè)人員數(shù)量日益增多的狀況，并適應農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑵髽I(yè)化和社?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要，逐步建立市場化用工制度。同時，實行符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的參保繳費辦法，并切實解決由于各種原因未參?；蛑型緮啾Ｂ毠さ膮⒈栴}。

其次是優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、提高運營效率。農(nóng)墾有1.2萬多億元的企業(yè)國有資產(chǎn)，這是提高農(nóng)墾市場競爭力、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團的重要基礎。要建立符合農(nóng)墾特點、以管資本為主的監(jiān)管體制。關鍵是明確國有資本出資人。根據(jù)中央關于國有企業(yè)改革的精神，農(nóng)墾國有資本出資人可以有幾種情況：農(nóng)墾管理部門經(jīng)授權可以履行出資人職責；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構可以依法履行農(nóng)墾國有資產(chǎn)出資人職責；改為國有資產(chǎn)投資、運營公司的農(nóng)墾集團公司可經(jīng)政府直接授權履行出資人職責。要扎實開展改組組建農(nóng)墾國有資本投資、運營公司試點。積極推動國有資本合理流動和優(yōu)化配置，特別是投向有利于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團、能夠更好體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需要的糧棉油糖膠乳種等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)。

最后是優(yōu)化土地資源配置。土地是農(nóng)墾最重要的生產(chǎn)資料，是重要的國有資源和資產(chǎn)，也是做大做強農(nóng)墾經(jīng)濟、更好服務國家戰(zhàn)略需要的重要物質基礎。要強化土地管理，嚴禁擅自收回農(nóng)墾國有土地使用權，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴肅查處擅自改變農(nóng)墾土地用途和非法侵占農(nóng)墾土地行為。要加強農(nóng)墾國有土地權益保護，用3年左右時間基本完成農(nóng)墾國有土地使用權確權登記發(fā)證任務；對已確權登記土地的收回要給予農(nóng)場或農(nóng)墾集團公司合理補償，妥善解決職工生產(chǎn)生活問題；土地收回再出讓收入要盡可能多地用于農(nóng)墾。要穩(wěn)慎推進土地資源資產(chǎn)化和資本化，對于符合條件的農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾集團公司，其原生產(chǎn)經(jīng)營性建設用地和農(nóng)用地可以采取作價出資（入股）、授權經(jīng)營等方式處置，切實盤活國有土地資源和資產(chǎn)，轉增企業(yè)國有資本金，增強企業(yè)融資能力，為打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團奠定更加堅實的基礎。

農(nóng)墾有1.2萬多億元的企業(yè)國有資產(chǎn)，這是提高農(nóng)墾市場競爭力、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團的重要基礎。