肖　輝

（河北政法管理干部學(xué)院戰(zhàn)略發(fā)展部，河北石家莊050061）

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京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的路徑選擇

肖輝

（河北政法管理干部學(xué)院戰(zhàn)略發(fā)展部，河北石家莊050061）

[摘要]京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略，必然會涉及中央和地方多方面的社會關(guān)系。這些社會關(guān)系需要在立法層面加以確認(rèn)和調(diào)整，聯(lián)合立法機制可有效滿足這一要求，其路徑選擇可通過聯(lián)合會商、分頭立法的方式，也可通過構(gòu)建統(tǒng)一的聯(lián)合立法機構(gòu)行使專門的聯(lián)合立法權(quán)的方式；既可以通過京津冀三地享有立法權(quán)的機關(guān)協(xié)商合作的方式，也可以采用由中央指導(dǎo)或協(xié)調(diào)、由三地相關(guān)機關(guān)和部門共同完成的方式；既可以采用不改變現(xiàn)行立法體制的柔性聯(lián)合立法路徑，也可構(gòu)建對現(xiàn)行立法體制進(jìn)行適度甚至深度改革的“剛性”聯(lián)合立法模式?？傊?，應(yīng)以有效解決京津冀協(xié)同發(fā)展為第一要務(wù)，充分發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動作用。

[關(guān)鍵詞]京津冀；協(xié)同發(fā)展；聯(lián)合立法；路徑選擇

京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的提出，有其積極而有效的現(xiàn)實意義。在路徑選擇中，應(yīng)當(dāng)首先考慮協(xié)同發(fā)展的實際需要，這是現(xiàn)實問題，同時還要考慮國家政策和立法層面的要求，這是法治問題。京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略，其對立法的需求已然十分緊迫，在各種立法模式選擇的路徑中，聯(lián)合立法應(yīng)是最為有效解決這一問題的方式，而在聯(lián)合立法本身的路徑選擇中，我們既應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)，積極選擇較為可行的路徑和方式；同時，我們還要立足于長遠(yuǎn)，積極探索，大膽創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)出更能有效促進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展的聯(lián)合立法模式，為其他區(qū)域的區(qū)域合作立法提供經(jīng)驗和借鑒。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的提出

京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法，即對涉及三地協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域的事項，由三地享有立法權(quán)的機關(guān)通過立法會商的方式協(xié)同立法，或由國家主導(dǎo)、三地聯(lián)合組成立法協(xié)商機構(gòu)就相關(guān)事項協(xié)調(diào)統(tǒng)一后，再由三地按地方立法創(chuàng)制程序同步創(chuàng)設(shè)，或直接組成聯(lián)合立法創(chuàng)設(shè)機構(gòu)，專門就涉及三地協(xié)同發(fā)展的事項加以立法規(guī)制。

（一）問題的提出與歷史回顧

京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐及在相關(guān)合作領(lǐng)域簽署的綱領(lǐng)性文件，為聯(lián)合立法的提出和實施提供了豐厚的歷史經(jīng)驗。先從京津冀三地地方層面的合作與交流看，早在1982年，《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》就提出了“首都圈”概念。1986年環(huán)渤海地區(qū)15個城市成立了市長聯(lián)席會，使相關(guān)區(qū)域的合作得到快速發(fā)展。1996年河北省全面實施“兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略”，進(jìn)一步推動了該區(qū)域的合作。2004年以后，京津冀區(qū)域合作進(jìn)入政府實質(zhì)性操作階段①參見田勇：《“廊坊共識”揭開燕趙整合序幕——訪河北省省長季允石》，載《中國改革》2004年第7期。，同年2月，《廊坊共識》達(dá)成，正式確定“京津冀一體化”發(fā)展思路。2010年7月，京冀簽署合作框架協(xié)議，同年10月，河北省出臺《加快環(huán)首都經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見》，在規(guī)劃體系等6個方面啟動與北京的“對接工程”。在協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略之后，三地間簽署了若干個合作框架協(xié)議，確立了一些相互遵循的規(guī)則，為聯(lián)合立法積累了經(jīng)驗。

再從國家層面看，早在1992年，黨的十四大報告就提出了加速環(huán)渤海區(qū)域的開發(fā)和開放，其范圍自然包含京津冀三地。2004年《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》開始編制，2010年上報國務(wù)院。2011年，京津冀一體化發(fā)展正式寫入十二五規(guī)劃。2013年以來，習(xí)近平總書記親自推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年2月，習(xí)總書記專門聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報并發(fā)表重要講話，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。2014年政府工作報告指出“加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作”，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入實施階段。[1]2015年4 月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，為三地協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法提供了重要的宏觀政策支持和依據(jù)。

（二）現(xiàn)有的經(jīng)驗與做法

從國內(nèi)情況來看，長三角、珠三角及環(huán)渤海區(qū)域都在區(qū)域合作及協(xié)同發(fā)展方面作了一些探索，積累了一定的聯(lián)合創(chuàng)制規(guī)則的經(jīng)驗。珠三角，以南方九?。▍^(qū)）與港澳簽訂的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》為基礎(chǔ)，達(dá)成了近二十個專項合作協(xié)議，從而在規(guī)則層面解決了本區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需求，保障了本區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程的順利運行。長三角，其橫跨宏觀和微觀的會商—決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行四級聯(lián)動的合作運行機制，為該區(qū)域的協(xié)同發(fā)展提供了強有力的保障。[2]京津冀三地，通過高層會商的形式就區(qū)域合作問題達(dá)成了共識，并簽署了若干合作框架協(xié)議，特別是在地方性法規(guī)協(xié)同創(chuàng)制方面，取得了一定的突破。河北省人大常委會與北京、天津兩地的人大常委會聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，建立了三地輪流負(fù)責(zé)的協(xié)同立法組織保障機制和協(xié)同立法機制。[3]應(yīng)當(dāng)說，這一做法意義重大，直接開啟了三地間就協(xié)同發(fā)展事項進(jìn)行聯(lián)合立法的機制，可以為三地協(xié)同發(fā)展提供更有效的法律保障。從以往的做法來看，不管是長三角經(jīng)驗，還是珠三角方式，包括環(huán)渤海地區(qū)的做法，多是政府間的合作，常常通過政府文件和規(guī)章的形式加以規(guī)制和實施，從長遠(yuǎn)看，由于缺乏地方性法規(guī)層面的介入，其穩(wěn)定性、長期性及利益協(xié)調(diào)的保障性都會存在一些欠缺。

（三）京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)該選擇更加剛性的聯(lián)合立法路徑

京津冀區(qū)域與珠三角、長三角地區(qū)不同，三地間在發(fā)展階段和發(fā)展水平方面落差較大，以發(fā)展階段為例，三地分別處于后工業(yè)化、工業(yè)化和正在走向工業(yè)化三個層級不同的階段，可以說屬于“高地”與“洼地”并存；三地濃厚的行政文化色彩與長三角、珠三角的市場經(jīng)濟文化差別明顯。但是，三地具體功能區(qū)的界定，為三地協(xié)同發(fā)展一盤棋提供了直接的政策依據(jù)和路徑導(dǎo)向，那么，簡單的溝通和交流難以適應(yīng)三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的要求。因此，應(yīng)當(dāng)建立更為緊密的聯(lián)合立法模式，選擇更加剛性的聯(lián)合立法路徑，以強力的規(guī)則保障的方式推動和促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的實施路徑

在京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的路徑選擇中，應(yīng)當(dāng)界定好三地之間及三地與國家之間的相互關(guān)系。京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略，已經(jīng)不是簡單的地區(qū)性問題，也不是普通的區(qū)域性問題，而是涉及國家整體戰(zhàn)略的大問題，因此，在確立聯(lián)合立法的路徑中，必須充分考慮國家政策與法律層面的要求，必須在國家政策和法律的引領(lǐng)下，強調(diào)聯(lián)合立法的必要與地位，選擇好相應(yīng)的方式和路徑，確保聯(lián)合立法的順利實施。

（一）京津冀三地相互之間的合作路徑與方式。

該路徑的聯(lián)合立法由京津冀三地享有立法權(quán)的主體負(fù)責(zé)組織和實施。就當(dāng)前的經(jīng)驗和做法來看，主要有以下兩種形式：

1.構(gòu)建協(xié)商平臺、建立會商機制的路徑形式。在我國相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中，通過構(gòu)建協(xié)商平臺、建立會商機制的方式實現(xiàn)共同規(guī)則的聯(lián)合創(chuàng)制，是一種相對較為簡便的路徑和渠道。其優(yōu)點是簡單快捷，不改變也不影響現(xiàn)行的立法體制，在權(quán)力運行方面也沒有實質(zhì)性的突破，一般不會涉及國家立法層面的要求，因此簡便易行。

2.各自選派代表組成聯(lián)合立法會商機構(gòu)的路徑形式。這種路徑形式與上述做法的區(qū)別僅僅在于是否成立專門從事聯(lián)合立法協(xié)調(diào)和會商的機構(gòu)形式。該協(xié)調(diào)和會商機構(gòu)既可以是短期的、臨時性的，也可以是長期的、相對固定的。有了這樣的工作機構(gòu)，在聯(lián)合立法的信息溝通和交流、調(diào)查與研究，以及聯(lián)合立法規(guī)范性文件的論證和起草等方面就會做得更加到位，也更為常態(tài)化。當(dāng)然也有變通的形式，即通過共同規(guī)定的形式確立由相關(guān)各方輪流負(fù)責(zé)的方式，雖不新設(shè)專門的聯(lián)合立法機構(gòu)，但在輪值機制中，客觀上保障了在聯(lián)合立法層面對于機構(gòu)設(shè)置常態(tài)化的需要，是機構(gòu)存在的變通形式。

以上不管哪種路徑形式，由于本身并未對現(xiàn)行的立法體制或機制做出任何改變，也未使現(xiàn)行的組織機構(gòu)形態(tài)在制度層面發(fā)生變化，京津冀三地之間通過各自積極的溝通、交流即可實現(xiàn)，通過自主協(xié)商、會商機制就可達(dá)成，無須外部和國家層面的介入，因此，實施起來相對簡便，也更容易實現(xiàn)。其不足之處，一是立法的效力不足，當(dāng)與三地間各自的地方性規(guī)范性文件發(fā)生沖突時，難以憑借規(guī)范性法律文件本身的性質(zhì)直接確定其適用效力；二是最終還需通過三地各自享有立法權(quán)的機關(guān)分頭創(chuàng)制，不僅在節(jié)省立法成本、合理配置立法資源方面明顯不足，而且也有重復(fù)立法之嫌，立法效率相對較低。

（二）中央與地方結(jié)合的路徑和方式

這一聯(lián)合立法涉及的領(lǐng)域，主要是在三地容易得到認(rèn)同而又超越三地地方范圍或超越三地立法權(quán)限，單純由三地合作難以實現(xiàn)和完成，需要上升到國家層面的立法項目。大體可歸類為如下三種聯(lián)合立法的路徑和方式：

1.由國家制定京津三地協(xié)同發(fā)展的基本法，在基本法指導(dǎo)下，三地各享有立法權(quán)的機關(guān)對協(xié)同發(fā)展中需要立法統(tǒng)一規(guī)制的事項進(jìn)行聯(lián)合協(xié)商、協(xié)同立法的方式。這一路徑和方式不會影響現(xiàn)行的立法體制，其范圍為中央單一主導(dǎo)的情形，是在京津冀協(xié)同發(fā)展中“專屬中央立法的事項或需要中央出面協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)以及建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的事項?！盵4]《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》是指導(dǎo)三地協(xié)同發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從法治的角度來看，還應(yīng)制定京津冀協(xié)同發(fā)展方面的基本法，以立法形式保障綱領(lǐng)性文件的實施。根據(jù)我國立法法規(guī)定，全國人大應(yīng)從宏觀角度來協(xié)調(diào)跨省市的立法事項，因此，該法律文本應(yīng)在全國人大的主持下制定，或直接由全國人大及其常委會制定。

2.由中央及有關(guān)部門（部委）主導(dǎo)，京津冀三地相關(guān)部門共同參與的聯(lián)合立法方式。這種聯(lián)合立法的形式，主要是在生態(tài)環(huán)境保護等自然環(huán)境領(lǐng)域或公共服務(wù)產(chǎn)品等領(lǐng)域，需要由國務(wù)院有關(guān)部委牽頭或領(lǐng)導(dǎo)，京津冀三地共同編制相關(guān)的政府規(guī)章或地方性法規(guī)。

3.三地共同協(xié)商確定統(tǒng)一規(guī)則后，提請國家立法機關(guān)或中央政府予以確認(rèn)。這里主要涉及的還是環(huán)境和生態(tài)保護領(lǐng)域的問題。當(dāng)然，在產(chǎn)業(yè)對接、公共服務(wù)產(chǎn)品等領(lǐng)域也可根據(jù)需要提請國家層面的確認(rèn)。如，平等的受教育權(quán)的保護問題僅靠三地地方自身的努力還難以實現(xiàn)，客觀上需要借助于中央政府教育主管部門的職能方可落實。

（三）建立京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法機構(gòu)的路徑形式

1.設(shè)立專門的創(chuàng)制三地間協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域的地方規(guī)范性法律文件的機構(gòu)。需要注意的是，這里所談的聯(lián)合立法機構(gòu)，和前面所講的聯(lián)合立法協(xié)調(diào)或會商機構(gòu)不同，前面所講的機構(gòu)是為聯(lián)合立法提供服務(wù)的組織形態(tài)，無論臨時性的，還是常設(shè)性的，都只是在信息交流、立法調(diào)研、規(guī)則起草等方面從事輔助性工作，本身并沒有立法權(quán)，不是立法機構(gòu)，更無權(quán)創(chuàng)制為三地協(xié)同發(fā)展所需要的規(guī)范性法律文件。而這里所談的聯(lián)合立法機構(gòu)，本身即擁有立法權(quán)，直接創(chuàng)制具有法律效力的規(guī)范性文件，是嚴(yán)格意義上的“剛性”聯(lián)合立法形態(tài)。

2.對現(xiàn)行的立法體制和機制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，賦予該聯(lián)合立法機構(gòu)以獨立的立法權(quán)限。由于該種聯(lián)合立法形式在一定程度上突破了現(xiàn)行的立法機制，并且賦予聯(lián)合立法機構(gòu)以實體立法權(quán)的做法也對現(xiàn)行地方組織法提出了修改要求，以明確其立法職權(quán)和地位，確立其所創(chuàng)制的法規(guī)文本享有更高等級的效力。因此，可稱之為緊密型聯(lián)合立法模式或稱“剛性聯(lián)合立法模式”的路徑和方式。[5]

3.簡要評析。此種形態(tài)的聯(lián)合立法路徑和方式，一是有利于更好地實現(xiàn)和保障三地協(xié)同發(fā)展的立法目的，實現(xiàn)三地地方事務(wù)的自主性表達(dá)；二是有利于降解國家立法的負(fù)擔(dān)，減少國家層面不必要的干預(yù)，實現(xiàn)地方各主體的直接利益表達(dá)；三是有利于減輕三地傳統(tǒng)行政文化濃厚的慣性思維，真正實現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展中各類要素的自由流動，以實現(xiàn)資源的市場化調(diào)節(jié)；四是有利于科學(xué)界定三地在協(xié)同發(fā)展中的功能定位，確保各自的功能定位清晰明確，并能得到充分發(fā)揮；五是有利于提高三地在協(xié)同發(fā)展中聯(lián)合立法的效率，降低立法成本，避免重復(fù)立法；六是有利于提升京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的效力等級，使聯(lián)合立法的規(guī)范性法律文件及其所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則更加權(quán)威，更加有效。這又反過來有利于從新權(quán)威主義的立法權(quán)限層面打破三地間長期存在的基于行政差異所導(dǎo)致的行政壁壘，從更高權(quán)威的法規(guī)層面最大限度地排斥行政因素的干擾，使各種市場元素能夠在三地間自由流動，從而有助于市場經(jīng)濟文化的形成，進(jìn)而建立三地統(tǒng)一完整、沒有阻隔的市場，確保三地在差異性和互補性的協(xié)同發(fā)展中真正成為一盤棋，在各自功能定位的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)然，由于該種路徑直接關(guān)涉現(xiàn)行的體制和機制，需要在法律等方面作出較大的調(diào)整，屬于深度改革的領(lǐng)域，短期內(nèi)尚難以實現(xiàn)。但盡管如此，它也應(yīng)該成為在京津冀協(xié)同發(fā)展中最理想的聯(lián)合立法模式，是聯(lián)合立法的最佳路徑和選擇。

三、結(jié)語

法律的保障總是強有力的，特別是在依法治國的今天，京津冀協(xié)同發(fā)展更是離不開法律的確認(rèn)、規(guī)制和保護。聯(lián)合立法可以最大限度地滿足京津冀協(xié)同發(fā)展對于法律規(guī)則的需求，而其中路徑的選擇又是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。在京津冀協(xié)同發(fā)展的不同時期和階段，選擇恰當(dāng)?shù)穆窂胶头绞?，?dāng)是長久的課題。

［參考文獻(xiàn)］

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[5]肖輝.關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合立法的構(gòu)想[J].河北學(xué)刊，2015（6）.

[責(zé)編校對:趙哲]

Path Selection on the Joint Legislation in the Collaborative Development of Beijing, Tianjin and Hebei Province

XIAO Hui
(Office of Strategic Development，HebeiManagement College of Political Science and Law Cadres，Shijiazhuang050061，China)

Abstract :As a national strategy, the collaborative development of Beijing ,Tianjin and Hebei province will in?evitably involve many aspects of social relationship from central and local governments. These social relations need to be confirmed and adjusted at the legislative level and the mechanism of collaborative legislation can meet this requirement. The path can be chosen by joint consultation and separate legislation as well as joint leg?islation system to exercise special joint legislative power; The path also can be established by cooperation through legislative agencies of Beijing , Tianjin and Hebei province or joint completion by three relevant institu?tion and departments guided and coordinated by central government. The path can adopt a flexible joint legisla?tive path without changing the existing legislative system and it also constructs a rigid mode of joint legislation from moderate and deep reform to the current legislative system. In short, it is the first priority to effectively solve the collaborative development of Beijing, Tianjin and Hebei province and completely play the leading and driving role of legislation.

Key Words:Beijing, Tianjin and Hebei Province；collaborative development ; joint legislation;path selection

[中圖分類號]D901

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-198X（2016）01-0065-04

[收稿日期]2015-12-10

[作者簡介]肖輝（1966—），男，山東省鄆城縣人，河北政法管理干部學(xué)院教授，主要從事法理學(xué)和立法學(xué)研究。