◎劉求實

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構(gòu)建和完善公益慈善組織的基礎構(gòu)架體系

◎劉求實

摘要：在公益慈善領域，包括支持型組織和聯(lián)合型組織在內(nèi)的基礎構(gòu)架體系對于扶持新生NGO成長，促進NGO之間相互聯(lián)系與合作以及強化公益慈善領域的整體力量，都發(fā)揮著非常重要的作用。本文結(jié)合對公益慈善組織發(fā)展規(guī)律的分析，討論了基礎構(gòu)架組織產(chǎn)生的原因、類別和功能，并根據(jù)近年來我國基礎構(gòu)架組織發(fā)展狀況及一些典型領域的案例，針對其存在的問題提出了相關政策建議。

關鍵詞：公益慈善；NGO；基礎構(gòu)架組織

公益慈善事業(yè)的發(fā)展，除了與相關制度和法規(guī)的完善、慈善資源的動員以及公益慈善文化的培育等因素密切相關外，公益慈善組織體系結(jié)構(gòu)的合理性亦是一個非常重要的因素。特別是那些發(fā)揮橫向支撐作用的基礎構(gòu)架組織的規(guī)模、類型分布以及機構(gòu)的組織能力，對于一個社會中公益慈善組織整體的發(fā)展有著重要影響。如果說在日常情況下這類組織只是起著潛移默化的作用，那么在某些特殊情況下（如發(fā)生地震等突發(fā)事件時），此類組織是否存在、其運作效率和協(xié)調(diào)能力如何，對于NGO（非政府組織）的有序、高效參與則發(fā)揮著至關重要的作用。

基礎構(gòu)架組織的產(chǎn)生、分類及其功能

公益慈善領域的“基礎構(gòu)架組織”①是指為公益慈善的某一領域或整個領域中的其他公益慈善組織提供支持或協(xié)助，旨在提升這些組織本身的能力，或促進組織之間的合作與聯(lián)合，進而改善其所在領域整體發(fā)展環(huán)境的組織。

1.分類及功能

按照組織形態(tài)和功能可分為“支持型組織”和“聯(lián)合型組織”兩大類。支持型組織是通過為其他公益慈善組織提供信息、咨詢、培訓、評估等服務，旨在增進其服務對象的組織能力，或改善這些公益慈善組織發(fā)展的環(huán)境。聯(lián)合型組織是若干公益慈善組織間通過結(jié)成正式的或非正式的網(wǎng)絡或聯(lián)盟，對內(nèi)在成員組織之間開展項目合作、聯(lián)合行動，規(guī)范本領域成員組織的行為，對外則代表其成員組織對政府、公眾或企業(yè)開展政策倡導、政策參與等活動。在組織形態(tài)上，支持型組織與其服務對象是分開的；而聯(lián)合型組織則是由其成員組織構(gòu)成的。在功能上，支持型組織側(cè)重對其他公益慈善組織的服務、支持的功能；而聯(lián)合型組織側(cè)重對其所屬的成員組織之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)合和代表的功能②。

2.產(chǎn)生背景

從公益慈善組織發(fā)展的規(guī)律來看，一般而言，當一個社會中公益慈善組織的數(shù)量增長達到一定閾值，才會形成對信息、咨詢、培訓和評估等服務的規(guī)?；枨螅约皩ο嗷ブg建立橫向聯(lián)系、采取聯(lián)合行動的需求。固然，原則上講只要出現(xiàn)了公益慈善組織，就會存在對信息、組織能力建設以及聯(lián)合等方面的需求，但當公益慈善組織數(shù)量尚少時，這類需求難以形成規(guī)模，因而往往也無法導致有效供給的出現(xiàn)。所以一個社會中公益慈善組織達到一定規(guī)模是基礎構(gòu)架組織產(chǎn)生的重要前提。

NGO的特殊性在于，它們不同于政府組織，沒有政府系統(tǒng)科層化的組織體系、固定的資金渠道和人力資源保障。因此，NGO相互之間建立橫向聯(lián)系及網(wǎng)絡化的組織支持體系就尤其必要。這也是公益慈善領域發(fā)展到一定階段時承擔各種支持功能和聯(lián)合功能的基礎構(gòu)架組織出現(xiàn)的一個重要原因。

由于我國NGO的快速發(fā)展基本上是與我國的對外開放和體制的急速轉(zhuǎn)型同步發(fā)生的，故我國公益慈善領域基礎構(gòu)架組織的形成有一些不同于國外的特點。早在20世紀80年代，就有相當數(shù)量的國際NGO陸續(xù)進入我國開展項目，當時我國本土NGO在組織能力和項目運作的規(guī)范性等方面還有一定欠缺，有相當多的國際NGO在項目合作過程中通過培訓等方式發(fā)揮了支持型組織的作用，盡管這些國際NGO從自身組織定位來講并非是支持型組織。典型的例子如國際小母牛項目組織（HPI），它在與地方政府及村委會、中國本土NGO合作實施項目的過程中，不僅其獨特的“傳遞禮品”模式得到推廣，而且還催生了一些中國基層的本土NGO。

基礎構(gòu)架組織的發(fā)展現(xiàn)狀

我國NGO的數(shù)量自20世紀80年代開始快速增長，進入本世紀以來增長速度更快。2000-2014年這15年間在民政部門注冊的NGO的數(shù)量年均增長率超過10%，截至2014年底，在民政部門注冊的NGO數(shù)量已達60.6萬個。相應地，伴隨著NGO數(shù)量的快速增長和規(guī)模的不斷擴張，我國公益慈善領域自20世紀90年代后期開始出現(xiàn)一些基礎構(gòu)架組織。

1.支持型組織的出現(xiàn)

我國的支持型組織出現(xiàn)于20世紀90年代。早期最典型的一個支持型組織是沿著“中國基金會與NPO信息網(wǎng)”（1998年成立）-“北京恩玖信息咨詢中心”（2001年以工商形式注冊）-“北京恩玖非營利組織發(fā)展研究中心”（2009年以民非形式注冊）路徑演變而來的“基金會中心網(wǎng)”，它通過建立基金會信息披露平臺，旨在為基金會的能力建設提供服務，促進基金會行業(yè)自律和公信力提升，培育良性、透明的公益文化③。另一個典型的支持型組織是以公益孵化器聞名的“恩派公益組織發(fā)展中心”（NPI）。它成立于2006年，在隨后近十年間先后在多個城市建立了分支機構(gòu)。截至2015年，恩派旗下共擁有9個獨立注冊機構(gòu)，項目點遍及近30個城市和全國數(shù)百個街道及社區(qū)，已孵化“出殼”各類公益組織約500家。同時恩派率先在國內(nèi)進行了公益創(chuàng)投、政府購買服務招投標平臺、聯(lián)合勸募、公益展示會和企業(yè)CSR咨詢等公益支持模式的創(chuàng)新和探索④。

2.聯(lián)合型組織的出現(xiàn)

聯(lián)合型組織一般冠以“網(wǎng)絡”（Network）、“聯(lián)盟”（Alliance或Coalition）、“聯(lián)合會”（Federation）或“協(xié)會”（Association）等名稱，在那些更強調(diào)倡導（如環(huán)保領域）、協(xié)調(diào)行動（如災害應急救助領域）、政策參與（如參與政策法規(guī)的制定、參加公共聽證或通過其他方式表達利益訴求或進行維權(quán)）的領域，聯(lián)合型組織的作用更加凸顯。聯(lián)合型組織按照發(fā)起人的身份可以分為兩類：一類是官辦聯(lián)合型組織，如“中國殘疾人聯(lián)合會”、“中華環(huán)保聯(lián)合會”和“中國社會工作聯(lián)合會”等。近年來北京、上海和廣東等地通過“樞紐型組織”承接政府購買社會組織服務。按照實踐中的篩選標準，實際上“樞紐型組織”當中多數(shù)屬于官辦聯(lián)合型組織。另一類是民辦聯(lián)合型組織。盡管二者生成路徑有所不同，但功能是類似的，它們共同構(gòu)成了我國公益慈善領域聯(lián)合型組織的體系。

下面筆者以環(huán)境保護、艾滋病防治和應急救援這三個領域為例重點對我國民辦聯(lián)合型組織的發(fā)展情況做一分析。

類似地， ?1)1).由命題2.3知，是X的一個猶豫模糊反群濾子.綜上所述，是X的一個猶豫模糊閉反群濾子.

（1）環(huán)保領域。我國環(huán)保領域2003-2004年間發(fā)生的“怒江事件”是多個環(huán)保NGO以非正式聯(lián)盟方式進行聯(lián)合倡導活動的標志性事件。其間“綠家園”、“綠島”、“大眾流域”、“自然之友”和“地球村”等環(huán)保NGO及相關媒體，通過“綠色記者沙龍”、“綠色記者論壇”、“綠色茶社”以及“情系怒江網(wǎng)”等活動平臺，就反對怒江水電項目議題及政策主張進行聯(lián)絡和討論，最終通過聯(lián)合簽名倡議、參與政策咨詢會議等方式影響了政府高層決策，叫停了怒江水電站項目⑤。

（2）艾滋病防治領域。本世紀以來，隨著政府資金投入增加以及一批國際NGO及國際組織的進入，使得我國艾滋病防治領域NGO活動異?；钴S，除原來一些官辦NGO以外，眾多由艾滋病感染者、艾滋病病人、同志社區(qū)及參與艾滋病防治的有關人士等群體成立的本土草根組織不斷涌現(xiàn)。它們對項目、資金、宣傳倡導、維權(quán)以及政策參與等進行管理和協(xié)調(diào)的需求催生了該領域的聯(lián)合型組織，陸續(xù)出現(xiàn)了一些艾滋病防治的NGO聯(lián)盟或網(wǎng)絡，其中最具代表性的是“中國艾滋病病毒攜帶者聯(lián)盟“（2006年11月成立）、“中國艾滋病工作民間組織全國（工作網(wǎng)絡）聯(lián)席會議”（2007年3月成立）和“中國民間組織防治艾滋病性病聯(lián)盟“（2007年10月成立）。這些NGO聯(lián)盟或網(wǎng)絡以會員制方式，推動組織間的信息分享、經(jīng)驗交流與協(xié)作，代表其組織成員參與政府的政策咨詢并表達其訴求。

（3）應急救援領域。NGO在參與突發(fā)危機事件的應對時，對聯(lián)合型組織的協(xié)調(diào)作用要求最高、也最為急迫。以2008年汶川地震為例，5月12日地震之后短短幾天內(nèi)，國內(nèi)外眾多NGO、志愿者和一些企業(yè)以各種方式迅速動員起來，大量的機構(gòu)、人員和物資聚集到災區(qū)，甚至出現(xiàn)一段時間內(nèi)相互協(xié)調(diào)困難、運作失序的狀態(tài)。正是這種急迫需求催生了民間自發(fā)的NGO聯(lián)合機制與協(xié)調(diào)平臺。5月13日，50多家NGO共同發(fā)表了“中國民間組織參與四川汶川地震救災行動聯(lián)合聲明”；5月14日，“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”在成都成立，它以協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)運和發(fā)放救援物資為主要任務，按照災區(qū)和災民的需求，轉(zhuǎn)運緊急救援物資，同時還執(zhí)行一些NGO委托的救災項目。30日該聯(lián)合辦公室更名為“NGO備災中心”。5月15日，另一家著名的NGO救災協(xié)調(diào)與支持平臺“5·12民間救助服務中心”由四川當?shù)匾恍㎞GO和北京、陜西、貴州、上海等地的合作伙伴及志愿者組織共同發(fā)起成立，辦公地點設在“成都城市河流研究會”。該中心通過建立志愿者數(shù)據(jù)庫來協(xié)調(diào)志愿者工作，為參與救災的NGO和志愿者提供后勤和咨詢等服務。它還通過NGO聯(lián)席會議和網(wǎng)絡發(fā)布的方式及時介紹最新供需信息和各機構(gòu)的工作進展，相互交流救災經(jīng)驗，進行工作協(xié)調(diào)。此外它通過與科研機構(gòu)及NGO合作的方式開展災情調(diào)查，及時向政府救災指揮部門反映問題并提出相關建議。應急救援工作對NGO聯(lián)合與協(xié)調(diào)的特殊要求會促使該領域常態(tài)化的聯(lián)合型組織的出現(xiàn)，這方面典型的例子是依托于“綠舟應急救援促進中心”（2014年4月成立）的“中華應急救援聯(lián)盟”。

基礎構(gòu)架體系存在的問題及建議

支持型組織和聯(lián)合型組織對于扶持弱小和新生NGO成長，促進NGO之間相互聯(lián)系與合作，強化公益慈善領域的整體力量，發(fā)揮著非常重要的作用，但目前我國基礎構(gòu)架體系也有一些不盡如人意之處。

1. 存在的主要問題

（1）基礎構(gòu)架體系中某些功能性組織或平臺尚不發(fā)達，如評估類機構(gòu)偏少；缺乏功能比較齊全的NGO信息檢索和數(shù)據(jù)分析平臺。

2.政策建議

（1）政府可通過購買服務的方式進一步培育支持型組織和聯(lián)合型組織。由于這兩類組織在整個公益慈善領域中發(fā)揮基礎性的支撐作用，因此通過這種方式易于實現(xiàn)服務效益的放大和擴散。對于某些特殊領域（如應急救援領域、NGO基礎數(shù)據(jù)庫建設領域），可以設置專門的購買服務項目給支持型組織和聯(lián)合型組織，要求它們與其所服務的NGO或其成員組織共同實施項目。如通過應急救援的宣傳、培訓項目的實施，有利于增加日常狀態(tài)下支持型組織與其服務的其他NGO之間、聯(lián)合型組織與其成員組織之間的互動，更有效地培育相互信任，提升協(xié)調(diào)能力和權(quán)威認同，從而使得NGO在危機發(fā)生時能高效協(xié)調(diào)、有序參與。而通過NGO基礎數(shù)據(jù)庫建設項目的實施，不僅有利于推動公益慈善領域信息檢索和數(shù)據(jù)分析平臺的完善，也有利于激勵NGO不斷建立和完善其各方面信息的記錄、統(tǒng)計和公開的制度。

（2）在各領域建立和完善NGO政策參與以及與政府聯(lián)合行動的渠道和平臺，形成NGO參與公共治理的常態(tài)化和制度化機制。如在重要公共項目和公共政策的咨詢、論證中應吸收相關領域的聯(lián)合型組織參加，并通過名單列表的方式給予NGO固定席位。在國家應急管理體系中應建立政府與聯(lián)合型組織進行常態(tài)化的聯(lián)系、扶持與合作的機制⑥；NGO在參與危機應對時，宜以聯(lián)合型組織為主要聯(lián)系渠道和依托；在突發(fā)事件的應急預案中，可通過列表的方式明確應急狀態(tài)下政府及NGO所聯(lián)系的聯(lián)合型組織的名單，以降低信息搜尋和協(xié)調(diào)的成本、提升NGO參與的有序性。

以上建議可通過政策試點方式先在一些典型地區(qū)和領域試行，然后針對試點發(fā)現(xiàn)的問題作進一步調(diào)整，以不斷完善公益慈善領域的基礎構(gòu)架體系。

■ 花街奪錦 王全福/攝

■注釋

①國外學者一般稱之為“infrastructure organization”，見Abramson，A. J. and R. McCarthy （2002）. Infrastructure organizations [A]. In L. M. Salamon （Eds.），The State of Nonprofit America （pp.331-332）. Washington D. C.， Brookings Institution Press. pp331-354. 但Abramson and McCarthy并未對其做進一步的分類，而本文則將其分為兩大類進行討論。

②本文所說的支持型組織和聯(lián)合型組織這兩類組織，國外及國內(nèi)學者在以往的文獻中一般是將其混在一起統(tǒng)稱為“Support Organizations”或“支持型社會組織”（如Brown, L. D.＆A.Kalegaonkar. Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2002：31（2）；徐宇珊. 社會組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：支持型機構(gòu)的成長. 社團管理研究，2010，（8）：22-25；祝建兵. 發(fā)達國家支持型社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀、特點及啟示. 廣東行政學院學報，2015，（2）：28-33.等）。A. J. Abramson和 R. McCarthy（2002） 所說的“infrastructure organization”概念亦是這兩類組織的統(tǒng)稱。筆者認為，無論從組織形態(tài)和功能，還是從實踐的政策意涵上，支持型組織和聯(lián)合型組織都有明顯的區(qū)別，故將其分開進行分析和討論。

③見http://www.foundationcenter.org.cn/about/ about_cfc.shtml。

④見http://www.npi.org.cn/aboutnpi.aspx?id=27，以及筆者和周秀平、陳開霖于2010年1月21日對恩派公益組織發(fā)展中心負責人的訪談和2010年2月24日對成都恩派公益組織發(fā)展中心負責人的訪談。

⑤見童志鋒. 動員結(jié)構(gòu)與自然保育運動的發(fā)展——以怒江反壩運動為例. 開放時代，2009，（9）.

⑥薛瀾、陶鵬提出了“建構(gòu)政府與社會力量應急合作網(wǎng)絡運作機制”的政策建議（見薛瀾，陶鵬.從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應急管理體系中的社會動員問題——蘆山抗震救災案例研究. 行政管理改革，2013，（6）：30-34.），筆者認為，應重點將聯(lián)合型組織納入這種合作網(wǎng)絡，以提高應急狀態(tài)下社會組織動員與協(xié)調(diào)的效率。

★本文系國家自然科學基金資助項目（編號：71573153）的階段性研究成果。

（作者單位：清華大學公共管理學院公益慈善研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.004 ■編輯：云霞

中圖分類號：C912

文獻標識碼：A